國外公共服務(wù)市場化改革研究

黃恒學(xué)+孔雪琳

摘 要：為解決公共服務(wù)領(lǐng)域普遍存在的效率低下、社會不公等問題，國外目前主要采取了賦予消費者選擇權(quán)、引入公共部門與私人部門的競爭、鼓勵公共部門采用私人部門的管理精神、引入公私部門伙伴關(guān)系以及采用績效合同制等改革措施。選擇和競爭提高了效率，但仍未有效地解決弱勢群體被忽視的問題。私人部門參與并不是解決公共服務(wù)領(lǐng)域問題的萬能鑰匙，必須針對國家的情況和社會環(huán)境采取適當(dāng)?shù)暮献髂Ｊ讲拍苓_(dá)到預(yù)期效果。私人機構(gòu)在某些國家的公共服務(wù)領(lǐng)域中比公共機構(gòu)具有較大的優(yōu)勢，而在另外一些國家的某些領(lǐng)域中優(yōu)勢并不明顯?？冃Ч芾砀母镉行У靥岣吡斯膊块T的管理水平和服務(wù)提供效率，在發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家中均取得了較好的效果。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù);市場提供;公共政策;公共治理

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-7168（2015）01-0097-07

目前，中國正在進(jìn)行全面深化改革的偉大實踐，從廣度和深度上推進(jìn)市場化改革是全面深化改革的核心問題。推進(jìn)市場化改革、不斷完善市場經(jīng)濟(jì)體制，必須要建立與之相適應(yīng)的現(xiàn)代企業(yè)制度、現(xiàn)代事業(yè)制度和現(xiàn)代政府制度。在全面深化改革的進(jìn)程中，中國的事業(yè)管理體制改革相對滯后。為深刻認(rèn)識當(dāng)前中國事業(yè)管理體制改革所面臨的問題，找到今后事業(yè)管理體制改革的正確方向、途徑及對策，研究國外公共服務(wù)市場化改革，概括各國改革的背景與目標(biāo)、主要措施以及取得的成效和基本經(jīng)驗教訓(xùn)顯得尤為必要。

一、國外公共服務(wù)市場化改革的背景及其理論依據(jù)

從最發(fā)達(dá)國家到最不發(fā)達(dá)國家，幾乎世界各國都在進(jìn)行公共服務(wù)的市場化改革。然而，國家的發(fā)展程度不同，其公共服務(wù)改革的原因和動力也各異。

（一）公共服務(wù)市場化改革的源起

西方發(fā)達(dá)國家通常是根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及現(xiàn)實財政狀況決定公共服務(wù)改革的方向和路線，同時，理論的研究也往往與改革的實踐相互影響、相互推動。比爾·喬丹（Bill Jordan）以發(fā)達(dá)國家的文化轉(zhuǎn)向個人的獨立性、流動性和自我實現(xiàn)為背景進(jìn)行研究，認(rèn)為這種文化轉(zhuǎn)移已經(jīng)被英語國家采用為新的公民和治理理念。相應(yīng)地，政府應(yīng)對公共服務(wù)進(jìn)行調(diào)整，為公民實現(xiàn)進(jìn)取意識和自我提高提供機會，允許人們在服務(wù)提供者之中進(jìn)行選擇。主流社會中個人開始認(rèn)為，比起請求國家的幫助，個人的財產(chǎn)權(quán)和收入支配權(quán)是防止被利用和被壓迫的更好的屏障;比起向政府納稅，他們更愿意支付銀行貸款利息;比起采用公共服務(wù)，他們更愿意選擇私人組織提供的服務(wù)^[1]。

發(fā)展中國家的公共服務(wù)市場化改革主要源于以下幾種情況：一是受到西方發(fā)達(dá)國家公共服務(wù)市場化改革的示范作用影響而進(jìn)行的主動性改革;二是為配合經(jīng)濟(jì)體制市場化改革的進(jìn)程而進(jìn)行的適應(yīng)性改革;三是由于外國援助機構(gòu)附帶條件的驅(qū)使而進(jìn)行的被動性改革。

（二）公共選擇理論的興起對于公共服務(wù)市場化改革的推動

即使是在自由市場的支持者統(tǒng)治西方社會的學(xué)術(shù)界和政府部門時，一些學(xué)者也注意到，有些產(chǎn)品或服務(wù)無法通過市場（私人）提供而獲得有效供給?；舨妓?、大衛(wèi)·休謨、亞當(dāng)·斯密、約翰·斯圖亞特·穆勒等人的研究，都涉及公共產(chǎn)品提供過程中市場失靈的問題。在對自由市場的崇拜遭受市場失靈以及經(jīng)濟(jì)周期問題的打擊后，人們開始轉(zhuǎn)向期望政府對市場缺陷進(jìn)行彌補。然而，公共服務(wù)的政府提供帶來了效率低下、供給不足和財政困難。在此背景下，政府干預(yù)的合理性受到質(zhì)疑，公共選擇理論開始興起，自由市場重獲支持。在公共選擇理論的影響下，西方國家采取了一系列根據(jù)利己主義者和理性主義者假設(shè)所制定的政策。削減國家的規(guī)模和職能、進(jìn)行私有化、重組政府是改革的關(guān)鍵目標(biāo)。

（三）公共服務(wù)市場化改革的現(xiàn)實壓力和新公共管理運動

西方國家20世紀(jì)70年代末80年代初所進(jìn)行的新公共管理改革運動，并不單純是理論發(fā)展推動的，西方福利國家的財政壓力是新公共管理運動的現(xiàn)實壓力。福利社會制度強調(diào)“從搖籃到墳?zāi)埂鄙鐣卜?wù)的政府提供，引起了政府超載、財政壓力、政府破產(chǎn)等一系列重大問題，使新公共管理運動如火如荼地在福利國家中開展起來，并迅速席卷整個西方世界。

二、公共服務(wù)市場化改革的主要實踐措施

公共服務(wù)市場化改革的核心是引入選擇和競爭、探索公共服務(wù)市場化供給的新途徑，以提高公共服務(wù)的效率和透明度。為此，各國主要采取了賦予消費者選擇權(quán)、引入公共部門與私人部門的競爭、鼓勵公共部門采用私人部門的管理精神、引入公私部門伙伴關(guān)系和采用績效合同制等多項實踐措施。

（一）賦予消費者選擇權(quán)

這種改革的中心原則是：給社會服務(wù)的消費者以更多的選擇，使其至少在當(dāng)前的社會服務(wù)提供者失敗時，可以選擇另一個社會服務(wù)的提供者。改革的措施是進(jìn)行一系列的制度安排，這些制度安排旨在給消費者提供機會，使其就某項社會服務(wù)在一個選項菜單中能夠做出表達(dá)偏好的決定。這種改革可以被認(rèn)為是實施廣義的服務(wù)券計劃（Voucher Scheme），主要在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、嬰幼兒看護(hù)、社區(qū)護(hù)理和住宅等社會服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行。

以英國為例，邁克爾·馬克萊和約翰·威爾森（Michael Macaulay & John Wilson）的研究認(rèn)為，自1997年英國工黨政府執(zhí)政以來，英國遵循的政策方案在某種意義上代表了它所繼承的新右翼方案（New Right Agenda）的延續(xù)，反映出公共選擇的新自由主義理論占據(jù)了支配優(yōu)勢地位，以及公共管理的傳統(tǒng)方式遭到摒棄。過去的30年中，新右翼方案的政策目標(biāo)都是發(fā)揮公共服務(wù)提供中市場力量的作用，其關(guān)鍵特征就是私有化和培育競爭，中心是強調(diào)公共服務(wù)中選擇的重要性^[2]。

（二）引入公共部門與私人部門的競爭

在公共服務(wù)領(lǐng)域，除傳統(tǒng)的公共部門提供服務(wù)外，還允許私人投資，使私人部門與公共部門相互競爭，共同提供公共服務(wù)。這種私人部門與公共部門的競爭主要在醫(yī)療衛(wèi)生、移動通訊和教育等領(lǐng)域。如在瑞典哥德堡（Gothenburg）地區(qū)的老年人家庭看護(hù)服務(wù)的提供者中，既有公共機構(gòu)，也有私人機構(gòu)。在印度卡納塔卡州（Karnataka）移動通訊服務(wù)的提供者中，既有公共移動通訊運營商，也有私人移動通訊運營商。而在教育領(lǐng)域，世界上已有多個國家采用了教育券制度，給予私立學(xué)校和公立學(xué)校平等的競爭地位。endprint

（三）鼓勵公共部門采用私人部門的管理精神

公共服務(wù)的現(xiàn)代化伴隨著公共部門管理實踐的深度改革，其目標(biāo)是賦予公共部門管理更大的彈性以提高效率，滿足國內(nèi)乃至國際環(huán)境對公共管理所提出的新要求。在此過程中，公共部門采取了許多私人部門的管理理念和管理精神，如更加注重人力資源的培養(yǎng)和激勵，對員工的才智進(jìn)行更有效的使用，更好地調(diào)動他們的創(chuàng)造、觀察、溝通潛力，并且不斷地對員工的貢獻(xiàn)進(jìn)行非貨幣化的認(rèn)可和鼓勵等。這不僅提高了公共部門員工在工作中的滿足感，并且促進(jìn)了各個員工之間的協(xié)調(diào)配合以及員工對部門的歸屬感。

（四）引入公私部門伙伴關(guān)系（PPP）和私人部門參與（PSP）

在福利國家的現(xiàn)實財政壓力以及新公共管理理念的影響下，西方國家紛紛在公共服務(wù)中引入了公私部門伙伴關(guān)系和私人部門參與。公私部門伙伴關(guān)系和私人部門參與重新定義了政府的職責(zé)，使其從公共服務(wù)的提供者（Provider）轉(zhuǎn)為授權(quán)者（Enabler）。近年來，在許多第三世界國家，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，因而難以對公共服務(wù)提供足夠的資金支持，全球金融危機更是對公共服務(wù)的提供提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。這迫使這些國家進(jìn)行改革，通過公私部門的伙伴關(guān)系或私人部門參與來解決因財政困難而使公共服務(wù)的提供面臨的資金短缺難題。在許多情況下，第三世界國家中的公私部門伙伴關(guān)系和私人部門參與都是由國際金融機構(gòu)推動執(zhí)行的（International Financial Institutions）。

（五）采用績效合同制（Performance Contracting）

20世紀(jì)60年代以來，美國、法國等許多西方發(fā)達(dá)國家進(jìn)行了以簽訂績效合同為主要內(nèi)容的公共部門績效管理改革。近十五年來，韓國、巴基斯坦、馬來西亞、印度等多個發(fā)展中國家也進(jìn)行了公共部門的績效管理改革。在公共服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行績效合同改革，對政府部門的能力提出了較高的要求。作為一種監(jiān)管控制工具，績效合同可明確責(zé)任目標(biāo)、支持創(chuàng)新管理，同時真正賦予公共部門的管理者以管理權(quán)和運營權(quán)。但改革也往往面臨著公共服務(wù)產(chǎn)出難以量化、績效評估的主客體難以確定等困難。

三、國外公共服務(wù)市場化改革的基本經(jīng)驗教訓(xùn)

國外公共服務(wù)市場化改革的主要目標(biāo)是提高效率和透明度。盡管幾十年來公共服務(wù)領(lǐng)域的改革取得了顯著成效，但近年來，伴隨著改革實踐過程的不斷深化，改革進(jìn)程中也產(chǎn)生了一系列的問題，引起了社會各方關(guān)注，學(xué)術(shù)界和政府部門也在不斷地進(jìn)行總結(jié)和反思。

（一）引入競爭和選擇的改革效果是雙重的甚至是有爭議的

在公共服務(wù)領(lǐng)域引入競爭和選擇幾十年的過程中，選擇和競爭的效果不斷顯現(xiàn)，但并非所有引入競爭和選擇的改革都取得了正面的、預(yù)期的效果。如有人認(rèn)為教育券制度造成了學(xué)校社會分化和部分學(xué)校的教育質(zhì)量持續(xù)下降等問題，甚至認(rèn)為教育券制度是教育體系中所有問題的根源。然而，深入的研究表明，在公共服務(wù)中引入競爭和選擇的制度是優(yōu)越的制度，但是，這種制度需要對某些方面進(jìn)行特別關(guān)注并不斷完善。如椘馬塞洛和帕瑞德斯（Rómulo A. Chumacero & Ricardo D.Paredes）的研究認(rèn)為，教育券制度和智利教育體制中存在的問題二者之間并不存在因果關(guān)系。依賴于真實決定（顯示偏好）的證據(jù)表明，家長在選擇學(xué)校時確實考慮到教學(xué)水平并因此而進(jìn)行選擇，這是構(gòu)建良性循環(huán)的教育券制度的基石。然而，這種作用的重要性及其對于弱勢人群的影響也使其備受爭議^[3]。

布朗-莫辛格（Braun-Munzinger）對14個國家的21種教育券制度進(jìn)行了對比研究，認(rèn)為有利于教育券制度發(fā)揮其提高教育質(zhì)量作用的因素主要有：包含盡可能多的學(xué)校;公開對于學(xué)校的外部評價;給予貧窮學(xué)生更高的教育券價值;對于參與學(xué)校的嚴(yán)格規(guī)定等。由于限制競爭而阻礙教育券制度發(fā)揮其提高教育質(zhì)量作用的因素主要有：新學(xué)校的高進(jìn)入門檻;對于公立學(xué)校和私立學(xué)校實行不同的資助標(biāo)準(zhǔn);私立學(xué)校的低參與率;在某些區(qū)域沒有私立學(xué)校等^[4]。

帕瑞（Perri）對過去10至15年中，英國的中學(xué)選擇、育嬰券計劃、高等教育選擇計劃、全科醫(yī)生選擇計劃、醫(yī)院會診醫(yī)師選擇計劃、治療方案選擇計劃、直接支付計劃、社區(qū)護(hù)理計劃以及社會出租住宅的分配供給計劃九大公共服務(wù)領(lǐng)域中個人消費者選擇的情況進(jìn)行比較研究。他認(rèn)為在進(jìn)行政策設(shè)計時支持更多的個人選擇不僅面臨著技術(shù)性挑戰(zhàn)，同樣也面臨著價值觀的沖突。并非所有的目標(biāo)都能實現(xiàn)，各個目標(biāo)之間彼此相互沖突。有些目標(biāo)較易達(dá)成，而有些目標(biāo)對于財政投入的要求較高，因而難以實現(xiàn)^[5]。

（二）私人部門參與的改革無論對于公共部門還是私人部門都是一種巨大的挑戰(zhàn)

對于公共部門而言，進(jìn)行公私部門伙伴關(guān)系和私人部門參與改革的根本目的是引入私人資本共同承擔(dān)公共服務(wù)所需的資金負(fù)擔(dān)，同時借助私人機構(gòu)的管理提高公共服務(wù)的提供效率。而對于私人部門而言，參與公共服務(wù)提供的根本目的是獲得投資收益。公私部門伙伴關(guān)系和私人部門參與最初被人們寄予厚望，然而這種樂觀的態(tài)度在十年左右的時間里迅速消減。這種改革的結(jié)果是混合的，在很多方面并沒有達(dá)到以更低的成本獲得更好的服務(wù)的效果，并且這種改革對于管理能力有著很高的要求。朱蒂莫西·艾拉和穆克塔·巴哈爾（Judithmary Ogochukwu Iloh & Muktar Bahir）認(rèn)為，進(jìn)行公私部門的伙伴關(guān)系改革需要過程透明化，以使改革參與者建立信心愿意承擔(dān)風(fēng)險。同時，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展雖然提供了使投資獲得高收益的機會，但將這種機會變?yōu)楝F(xiàn)實仍然是一個挑戰(zhàn)^[6]。阿爾本·巴克拉瑪加（Arben Bakllamaja）對阿爾巴尼亞的公共服務(wù)中私人部門參與的研究指出，至少在水和衛(wèi)生（Water and Sanitation）公共服務(wù)方面，人們已經(jīng)對私人部門參與產(chǎn)生了深刻的懷疑心理。私人部門參與并不是解決公共服務(wù)領(lǐng)域問題的萬能鑰匙，只有針對國家的情況和社會環(huán)境采用適當(dāng)?shù)暮献髂Ｊ剑讲块T各自承擔(dān)起自身的責(zé)任并鼓勵競爭的情況下，私人部門參與才能達(dá)到預(yù)期效果^[7]。然而由于公共部門面臨財政困難的硬約束，公私部門伙伴關(guān)系和私人部門參與的改革仍然受到各國重視。endprint

（三）公私兩種機構(gòu)提供公共服務(wù)各有優(yōu)勢

埃瓦娜·薩比斯（Iwona Sobis）對瑞典哥德堡（Gothenburg）地區(qū)公私兩種機構(gòu)所提供的老年人家庭看護(hù)服務(wù)進(jìn)行的比較研究認(rèn)為，在老年人看護(hù)服務(wù)的提供中，公共部門和私人部門面臨著同樣的環(huán)境和相似的困難^[8]。對于公私兩種機構(gòu)提供公共服務(wù)的比較研究表明，私人機構(gòu)在某些國家的某些領(lǐng)域中，比公共機構(gòu)具有較大的優(yōu)勢。如庫瑪和烏瑪（A.C. Kiran Kumar & H.R. Uma）對印度卡納塔卡州（Karnataka）的移動通訊運營商進(jìn)行了比較研究，結(jié)果表明私人移動通訊運營商更加受到移動通訊用戶的青睞^[9]。艾爾凡和艾賈茲（Irfan & Ijaz）對巴基斯坦的公立醫(yī)院和私立醫(yī)院進(jìn)行了比較研究，認(rèn)為私立醫(yī)院比公立醫(yī)院提供的醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量更高^[10]。

而在另外一些國家的某些領(lǐng)域中，私人機構(gòu)與公共機構(gòu)相比雖然有優(yōu)勢，但優(yōu)勢并不明顯。如坎齊特普·約薩普郎帕布和威廉姆·約翰遜（Khanchitpol Yousapronpaiboon & William C.Johnson）對泰國的公立醫(yī)院和私立醫(yī)院進(jìn)行了比較研究，認(rèn)為私立醫(yī)院所提供的醫(yī)療服務(wù)在五個方面優(yōu)于公立醫(yī)院：響應(yīng)速度;可靠性;同情心;有形資產(chǎn)和承諾完成情況。然而，在服務(wù)質(zhì)量的某些方面，私立醫(yī)院的效率要低于公立醫(yī)院^[11]。薩畢塔·馬哈帕特拉（Sabita Mahapatra）對印度的公立醫(yī)院和私立醫(yī)院進(jìn)行比較研究后發(fā)現(xiàn)，盡管與公立醫(yī)院相比私立醫(yī)院有優(yōu)勢，但患者對于公立醫(yī)院和私立醫(yī)院所提供的醫(yī)療服務(wù)的評價差距并不大。公立醫(yī)院和私立醫(yī)院的環(huán)境都不干凈舒適;醫(yī)院也都缺乏適當(dāng)?shù)姆较驑?biāo)識;醫(yī)療費用都很昂貴、可及性也不高;都不提供24小時的服務(wù);在治療過程中都未考慮到病人的隱私;治療等待時間都較長;對待病人的態(tài)度不友好，也沒有考慮到病人的特殊需求等^[12]。

（四）績效合同制改革效果良好但也存在困難

私有化的國際經(jīng)驗表明，私有化是一個漫長的過程，而要想在短期內(nèi)提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，減少公共財政的浪費和損失，必須采取能夠立即產(chǎn)生成效的措施。作為一種監(jiān)管控制工具，績效合同可以明確責(zé)任目標(biāo)、支持創(chuàng)新管理，同時賦予公共部門的管理者以管理權(quán)和運營權(quán)。嚴(yán)格的績效合同可以揭示公共服務(wù)的真實成本和收益，為私有化打下基礎(chǔ)?？冃Ч芾砀母镉行У靥岣吡斯膊块T的管理水平和服務(wù)提供效率，在發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家中都取得了較好的效果。其不僅提高了服務(wù)供給，還提高了公共資源的使用效率，并將面向績效的機構(gòu)文化引入公共部門。但是，評估過程的控制以及評估結(jié)果的使用等問題也困擾著公共服務(wù)領(lǐng)域的績效合同制改革。

（五）對于公共服務(wù)市場化改革的反思

由于分權(quán)化（Decentralization）改革實踐中產(chǎn)生了各種問題，近年來，許多學(xué)者開始質(zhì)疑先前的分權(quán)化理論和研究。與此同時，許多國家也對分權(quán)化改革的后果感到不滿，開始致力于糾正分權(quán)化改革所造成的一些問題，并重新走上再集權(quán)化（Recentralization）的道路。越南是這些國家中的一個代表。埃德蒙德·馬勒斯基、庫昂·那古耶和安·特蘭（Edmund J. Malesky，Cuong Viet Nguyen & Anh Tran）的研究認(rèn)為，越南的再集權(quán)化改革顯著提高了中央政府所關(guān)注的公共服務(wù)的水平，如道路、醫(yī)療衛(wèi)生和通訊。然而，地方民眾所關(guān)注的公共服務(wù)并沒有從再集權(quán)化的改革中收益，這些領(lǐng)域主要是教育、農(nóng)業(yè)、小企業(yè)幫扶等^[13]。

四、對于公共服務(wù)市場化改革的思考

（一）選擇和競爭是促使公共服務(wù)績效提高的最重要手段

麥克阿特爾（McAteer）認(rèn)為，公共服務(wù)中的選擇本身通常被認(rèn)為是善的^[14]。然而對于選擇，聲音并非只有一種，有的消費者認(rèn)為選擇增加了公共服務(wù)市場體系中的不確定性和不公平性，給消費者增添了焦慮。然而，如果拒絕選擇和競爭，那只會使所有人的狀況都更糟糕。選擇能改善所有人的狀況，雖然可能有些人的改善要更明顯一些。埃瓦娜·薩比斯（Iwona Sobis）對瑞典哥德堡（Gothenburg）地區(qū)公私兩種機構(gòu)所提供的老年人家庭看護(hù)服務(wù)進(jìn)行的比較研究顯示，老年人因可以在公私兩種機構(gòu)的服務(wù)中進(jìn)行選擇而獲益。如果政府官員或其他權(quán)力部門限制人們對自己所需服務(wù)的選擇權(quán)，就必將導(dǎo)致不滿^[15]。布朗和金（Brown & King）在研究英國的住房政策時認(rèn)為，布萊爾政府幾乎沒有做出任何努力來研究選擇究竟導(dǎo)致了什么^[16]。因此，要給民眾選擇，同時，也要真正理解選擇會導(dǎo)致什么。必須認(rèn)識到，選擇有可能導(dǎo)致并非令人期望的后果。但如果這種后果發(fā)生了，這并不是選擇的錯誤，而是我們對于選擇所進(jìn)行的設(shè)計上的錯誤。在設(shè)計適宜的法律和制度下，每個人都能擁有選擇的權(quán)力，選擇的后果是每個人的福利都有所提升，且在福利提升的過程中，個體之間所獲得的社會服務(wù)質(zhì)量的差距能有所縮小，同時也使效率達(dá)到最高。

（二）要用恰當(dāng)?shù)募畲龠M(jìn)持續(xù)的競爭

公共服務(wù)的市場化改革需要什么樣的競爭？是市場競爭還是政治競爭？在社會服務(wù)的提供和需求關(guān)系中，市場競爭會提高效率、創(chuàng)造價值，進(jìn)而提升全民的福利。政治競爭卻不產(chǎn)生任何價值，而只會浪費資源。因此，公共服務(wù)的提供中需要的是市場競爭而非政治競爭。

對于市場競爭的勝利者，應(yīng)當(dāng)有切實的利益激勵。如同在私人產(chǎn)品領(lǐng)域中一樣，在社會公共服務(wù)領(lǐng)域，個體參與者對私人利益的追求不應(yīng)當(dāng)被譴責(zé)為“惡”，事實上，正是由于個體參與者對私利的追求，他才可能與他人一起合力促成社會服務(wù)的提供，而這種提供對所有人都是有利的。endprint

競爭本身并不是目的，真正的目的必須是不斷的競爭。對于公共服務(wù)的提供者，競爭的后果應(yīng)當(dāng)是不斷的競爭，而不是一方對另一方的壟斷性的勝利。而對于公共服務(wù)的消費者來說，競爭的后果應(yīng)當(dāng)是所有人的福利都獲得不斷的提升，并且人與人之間所享有的公共服務(wù)在質(zhì)和量兩方面的差距不斷縮小。

（三）兩極分化必須成為一個過程而不是一種狀態(tài)

在公共服務(wù)的市場化改革過程中，引進(jìn)的競爭和選擇在一定程度造成了兩極分化現(xiàn)象的產(chǎn)生。這也成為人們對于競爭和選擇進(jìn)行詬病的原因之一。然而，兩極分化并不是選擇和競爭的副作用或未預(yù)期效果，恰恰相反，兩極分化正是選擇和競爭的目的。不能產(chǎn)生兩極分化的競爭就不是真正的競爭。兩極分化之所以成為問題，是因為分化后的狀態(tài)長期存在，或者說，失敗的提供者敗而不退。因此，兩極分化并不是問題，問題在于出現(xiàn)兩極分化后的市場進(jìn)入和退出機制。只要這個問題得到及時有效的解決，那么兩極分化恰恰說明了競爭的效率。但與此同時，兩極分化必須僅僅是一個過程，而不能成為一種狀態(tài)。

（四）弱勢群體的公共服務(wù)需求被忽視并非是市場化改革造成的結(jié)果

邁克爾·馬克萊和約翰·威爾森（Michael Macaulay & John Wilson）對公共服務(wù)提供中選擇的概念和價值進(jìn)行了研究，認(rèn)為由于在公共服務(wù)領(lǐng)域，無論公共服務(wù)是由公共部門提供還是由私人部門提供，“退出”都不容易做到，服務(wù)的質(zhì)量和種類也許僅僅反映了有較強表達(dá)能力和信心的中產(chǎn)階級的需求，而不是社會底層或邊緣的人群的需求^[2]。

然而，弱勢群體的公共服務(wù)需求被忽視，并不是由于在公共服務(wù)領(lǐng)域引入競爭和選擇的結(jié)果，而是一個由來已久的問題，也是政府提供公共服務(wù)所受到的最大詬病之一。如馬克·哈里索（Mark Harriso）的研究認(rèn)為，只有在教育服務(wù)的供給者直接對消費者負(fù)責(zé)的市場體系中，才能夠最大限度地鼓勵好的教學(xué)、培養(yǎng)創(chuàng)新、滿足出身窮苦的孩子的需求，進(jìn)行局部改革提高公立學(xué)校面臨的競爭也能達(dá)到部分效果，但是最大的益處一定是來自整個市場體系的，在其中消費者可以自由選擇、供給者可以自由進(jìn)入^[17]。公共供給所導(dǎo)致的最大問題在于公立學(xué)校的控制（政治家和官僚），沒有足夠的激勵或必要的信息去做出有效決策。其結(jié)果是，政府為消費者提供價值低于其成本的服務(wù)，而且無法提供更高價值的服務(wù)。這導(dǎo)致某些人群的需求，如窮人的需求被輕易地忽視。

但是近年的實踐至少表明，弱勢群體的公共服務(wù)需求滿足狀況并沒有因為競爭和選擇的引入而有顯著的改善，這是值得深思的，也是在今后中國的改革進(jìn)程中需要引起特別注意的地方。

五、結(jié) 論

公共服務(wù)市場化改革的核心是引入選擇和競爭，探索公共服務(wù)市場化供給的新途徑以提高公共服務(wù)的效率和透明度。為此，各國主要采取了以下實踐措施：賦予消費者選擇權(quán);引入公共部門與私人部門的競爭;鼓勵公共部門采用私人部門的管理精神;引入公私部門伙伴關(guān)系以及采用績效合同制等。經(jīng)過幾十年的不斷嘗試，公共服務(wù)的市場化改革取得了舉世矚目的效果。但在改革的實踐中也暴露出一些問題：雖然選擇和競爭提高了效率，但仍未有效地解決弱勢群體被忽視的問題;私人部門參與并不是解決公共服務(wù)領(lǐng)域問題的萬能鑰匙，必須針對國家的情況和社會環(huán)境采取適當(dāng)?shù)暮献髂Ｊ?，公私部門各自承擔(dān)起自身的責(zé)任并鼓勵競爭的情況下，私人部門參與才能達(dá)到預(yù)期效果;私人機構(gòu)在某些國家的某些領(lǐng)域中比公共機構(gòu)具有較大的優(yōu)勢，而在另外一些國家的某些領(lǐng)域中，私人機構(gòu)與公共機構(gòu)相比優(yōu)勢并不明顯;績效管理改革有效地提高了公共部門的管理水平和服務(wù)提供效率，在發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家中都取得了較好的效果。

在現(xiàn)代社會中，沒有任何力量能夠阻擋公共服務(wù)中給予消費者更多的選擇這個原則和趨勢。但也應(yīng)認(rèn)識到，必須對法律和制度進(jìn)行認(rèn)真設(shè)計，以避免產(chǎn)生并非令人期望的后果。公共服務(wù)提供需要的是市場競爭而非政治競爭。競爭中產(chǎn)生的兩極分化必須通過市場進(jìn)入和退出機制來解決。

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[責(zé)任編輯：楊 健]endprint