理性、反理性與公共理性：理性范式變遷與公共行政學(xué)科成長

王連偉

摘 要：理性主義作為西方社會(huì)的一股重要思潮，對(duì)于公共行政學(xué)科的發(fā)展影響重大。公共行政學(xué)科的百年發(fā)展歷史是理性反思和自我成長的過程。管理主義與憲政主義作為兩大主流思潮，影響著公共行政學(xué)科的產(chǎn)生和演變，使公共行政學(xué)科長期處于二者的鐘擺之間。后現(xiàn)代主義思潮帶來的社會(huì)解構(gòu)和價(jià)值批判直接促成了公共行政社會(huì)建構(gòu)主義途徑的產(chǎn)生。公共行政學(xué)領(lǐng)域中理性、反理性和公共理性三次理性范式的變遷直接或間接地帶動(dòng)了公共行政學(xué)管理主義、憲政主義和社會(huì)建構(gòu)主義三種研究途徑的演化，繼而推動(dòng)了公共行政學(xué)科的自我完善和不斷成長。

關(guān)鍵詞：理性范式;管理主義;憲政主義;社會(huì)建構(gòu)主義;公共行政學(xué)

中圖分類號(hào)：D035-0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2015）01-0025-05

公共行政學(xué)科的百年發(fā)展歷史是理性反思和自我成長的過程。圍繞著公平與效率、民主與集中、工具與價(jià)值、科學(xué)與人文等基本主題，公共行政學(xué)者們展開了曠日持久的論爭。理性主義作為西方社會(huì)的一股重要思潮，對(duì)于公共行政學(xué)科的發(fā)展影響重大。換句話說，公共行政學(xué)科是在吸收和批判理性主義思潮部分內(nèi)容的基礎(chǔ)上成長起來的。理性主義思潮興起于啟蒙運(yùn)動(dòng)，發(fā)展于工業(yè)革命時(shí)期，反思于新科技革命以后。農(nóng)業(yè)社會(huì)到工業(yè)社會(huì)的社會(huì)形態(tài)轉(zhuǎn)變極大地增強(qiáng)了人們對(duì)理性主義的推崇，后工業(yè)社會(huì)的到來推動(dòng)著人們對(duì)理性主義的反思和批判，后現(xiàn)代社會(huì)思潮日益與公共性水乳交融。管理主義與憲政主義作為兩大主流思潮，影響著公共行政學(xué)科的產(chǎn)生和演變，使公共行政學(xué)科長期處于二者的鐘擺之間。后現(xiàn)代主義思潮帶來的社會(huì)解構(gòu)和價(jià)值批判直接促成了公共行政社會(huì)建構(gòu)主義途徑的產(chǎn)生。簡言之，公共行政學(xué)領(lǐng)域中理性、反理性和公共理性三次理性范式的變遷直接或間接地帶動(dòng)了公共行政學(xué)管理主義、憲政主義和社會(huì)建構(gòu)主義三種研究途徑的演化，繼而推動(dòng)了公共行政學(xué)科的自我完善和不斷成長。

一、理性主義的濫觴：作為管理主義途徑的公共行政學(xué)

公共行政學(xué)的管理主義途徑指“建立在實(shí)證主義哲學(xué)方法論基礎(chǔ)之上，主張把經(jīng)濟(jì)學(xué)與企業(yè)管理的理論方法引入政府管理領(lǐng)域，以提高政府效率的一套理念、方法與模式”^[1]。它最早萌芽于美國建國元?jiǎng)诐h密爾頓提出的集權(quán)型公共行政思想，形成于傳統(tǒng)公共行政學(xué)時(shí)期，發(fā)展于行為主義

與技治主義合流

時(shí)期，到新公共管理階段達(dá)到鼎盛時(shí)期。理性主義作為當(dāng)代西方哲學(xué)和自然科學(xué)的重要思潮往往與經(jīng)驗(yàn)主義相對(duì)，體現(xiàn)了人類認(rèn)識(shí)和改造自然界與社會(huì)的一種能力。社會(huì)科學(xué)中理性與其在哲學(xué)和自然科學(xué)中的意思有所差別，它主要是一種趨利避害的思維方式和行為模式^[2]。公共行政中的理性主義可以從理論和實(shí)踐兩個(gè)層面加以理解。正是對(duì)理性主義在理論上的過分推崇和實(shí)踐中的盲目遵從，使得公共行政學(xué)走向了一種有管理而無行政的道路，即管理主義途徑。

從某種意義上來說，公共行政學(xué)科最初是人們理性設(shè)計(jì)的產(chǎn)物。伍德羅·威爾遜于1887年創(chuàng)立公共行政學(xué)時(shí)就主張通過理性的制度設(shè)計(jì)將政治與行政分開來抵制政黨分肥制對(duì)行政領(lǐng)域的侵蝕。

古德諾更為直接地將政治定義為國家意志的表達(dá)，行政只負(fù)責(zé)國家意志的執(zhí)行[3]（p.41）。科學(xué)、效率、效益和技術(shù)合理性等價(jià)值成為一個(gè)高效合理的政府管理模式的行為準(zhǔn)則^[4]。馬克斯·韋伯創(chuàng)立的分層節(jié)制、集權(quán)統(tǒng)一、上下負(fù)責(zé)的官僚制更是將“政治—行政”二分法運(yùn)用到實(shí)踐中去，排除了價(jià)值因素而強(qiáng)調(diào)非人格化的純粹理性。隨后，泰勒、懷特、魏勞比、古利克等管理學(xué)家和行政學(xué)者也紛紛將一些科學(xué)管理的方法和原則引入公共行政研究中，從而奠定了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的理性主義傳統(tǒng)。隨著行為主義的興起和發(fā)展，一些行政學(xué)者將行為主義引入公共行政研究中，主張通過研究行政行為來觀察和認(rèn)識(shí)行政現(xiàn)象，公共行政學(xué)由此進(jìn)入到技術(shù)宰制一切的技治時(shí)期。西蒙在《行政行為》一書中提出了理性行政模型，嘗試著建立起一套以實(shí)證主義和工具理性為基礎(chǔ)的完整的行政組織理論。他把理性簡單地等同于效率，認(rèn)為理性的行為對(duì)于實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)意義重大[5]（p.179）。20世紀(jì)70年代末以來，少數(shù)西方發(fā)達(dá)國家紛紛進(jìn)入后工業(yè)社會(huì)，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的特征愈發(fā)明顯。面對(duì)全球化競爭、政府財(cái)政赤字、民眾怨言、私營部門的示范性效應(yīng)等一系列外部因素的挑戰(zhàn)，作為現(xiàn)代社會(huì)產(chǎn)物的傳統(tǒng)官僚體制日益僵化和缺乏適應(yīng)力。一場以市場和顧客為導(dǎo)向，以生產(chǎn)力和效率為驅(qū)動(dòng)，主張學(xué)習(xí)和借鑒私營部門先進(jìn)管理技術(shù)和方法，全力打造企業(yè)家型政府的新公共管理運(yùn)動(dòng)迅速在全球范圍內(nèi)流行開來。從撒切爾改革、施羅德改革、里根改革，到新西蘭和澳大利亞的公司化改革，逐漸形成了新公共管理運(yùn)動(dòng)的總體框架和基本理念。作為新公共管理運(yùn)動(dòng)的理論基礎(chǔ)之一，公共選擇理論是理性主義與經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的有機(jī)結(jié)合，認(rèn)為不論是個(gè)體還是政府部門都是理性經(jīng)濟(jì)的，都按照一套嚴(yán)格的成本收益分析邏輯，做出對(duì)自己最有利的選擇。新公共管理運(yùn)動(dòng)不加選擇地將私營部門的一些技術(shù)和方法運(yùn)用到公共部門，是一種典型的“經(jīng)濟(jì)學(xué)帝國主義”和“新泰勒主義”，這些日后備受詬病。從某種程度上說，新公共管理運(yùn)動(dòng)標(biāo)志著公共行政學(xué)領(lǐng)域中的管理主義思潮達(dá)到了頂峰。

總體看來，作為公共行政學(xué)科中的一股重要思潮，管理主義途徑自始至終都深深地烙上了理性主義的印記。從傳統(tǒng)公共行政學(xué)的行政理性，到新公共管理學(xué)的技術(shù)理性和經(jīng)濟(jì)理性，公共行政學(xué)科先后經(jīng)歷了從脫離政治學(xué)科到成為一門獨(dú)立的學(xué)科，再到發(fā)展壯大成為一門經(jīng)世致用的實(shí)用性學(xué)科。但同時(shí)我們應(yīng)該注意到，正是這種理性主義導(dǎo)向，使得公共行政學(xué)自形成以來就忽視了公平、正義、平等、公共性等社會(huì)基本倫理價(jià)值，而這些恰恰是公共行政學(xué)區(qū)別于其他私營部門管理和保持學(xué)科內(nèi)外部自我認(rèn)同的基本構(gòu)成要素。概括說來，管理主義途徑下的公共行政學(xué)只是處于一種“有管理而無行政”和“有理性而無價(jià)值”的公共行政學(xué)科初始探索時(shí)期。

二、反理性主義的興起：作為憲政主義途徑的公共行政學(xué)

20世紀(jì)60年代～70年代，西方社會(huì)逐漸步入后工業(yè)社會(huì)和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，自然、社會(huì)問題日益凸顯。一場旨在“否定”、“破壞”、“消解”、“顛覆”現(xiàn)存的一切觀念、價(jià)值、制度的激進(jìn)的后現(xiàn)代主義思潮產(chǎn)生^[6]。后現(xiàn)代主義的哲學(xué)家和思想家紛紛對(duì)傳統(tǒng)理性觀念展開了深刻的批判，一場反理性主義的思潮逐漸形成。反理性主義的重要代表人物霍克海默和阿道爾諾認(rèn)為，“從進(jìn)步思想最廣泛的意義來看，歷來啟蒙的目的都是使人們擺脫恐懼，成為主人。但是完全受到啟蒙的世界卻充滿著巨大的不幸”[7]（p.2）。反理性主義者往往把理性與極權(quán)和壓迫聯(lián)系在一起，他們主張意義非確定性、價(jià)值非單一性、知識(shí)非統(tǒng)一性，使得其對(duì)理性主義的顛覆也逐漸從認(rèn)識(shí)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到政治和社會(huì)領(lǐng)域。這些都促使人們對(duì)政治和社會(huì)領(lǐng)域的價(jià)值和信仰進(jìn)行重新認(rèn)識(shí)。

公共行政學(xué)的憲政主義途徑是指“以自由主義為哲學(xué)基礎(chǔ)”^[8]，主張進(jìn)行憲政體制改革，以限制政府權(quán)力和保障公民權(quán)利和自由為目標(biāo)，從而更好地將經(jīng)濟(jì)價(jià)值和人本價(jià)值有機(jī)結(jié)合起來的重要的公共行政理論范式。該途徑最早可追溯到美國開國元?jiǎng)捉莒尺d的“主權(quán)在民”、“自由平等”和“三權(quán)分立，分權(quán)制衡”思想，中間經(jīng)過沃爾多、弗雷德里克森、奧斯特羅姆、庫珀、登哈特以及布坎南等學(xué)者的發(fā)展，逐漸發(fā)展和成熟起來，其中新公共行政學(xué)派、公共選擇學(xué)派和新公共服務(wù)學(xué)派將憲政主義的研究推向了公共行政學(xué)理論研究的中心舞臺(tái)。杰斐遜的憲政思想主要包含在《聯(lián)邦黨人文集》和《杰斐遜選集》等書稿里，他主張“一切人都是生而平等的，造物主賦予了他某些固有的和不可剝奪的權(quán)利，其中包括生存、自由和追求幸福。為了鞏固這些權(quán)利，在人們中建立了政府，政府的正當(dāng)權(quán)力來自被統(tǒng)治者的同意;無論什么時(shí)候一個(gè)政府破壞了這些目的，人民就有權(quán)改變這個(gè)政府或把它廢除，并成立新的政府”[9]（p.48）。另外，杰斐遜考慮到官僚制政府的有限理性和權(quán)力膨脹，提出要通過三權(quán)分立、人民參政議政、人民監(jiān)督、依法行政來規(guī)范和限制政府權(quán)力，保障公民的民主權(quán)利，這些都奠定了美國公共行政憲政主義理論的思想基礎(chǔ)。作為當(dāng)代民主行政理論的先驅(qū)，德懷特·沃爾多對(duì)傳統(tǒng)政治—行政二分法和官僚制進(jìn)行了無情的批判，對(duì)公共性進(jìn)行了系統(tǒng)詮釋，將民主、公平和正義納入公共行政范疇，認(rèn)為“公共行政既是一種倫理道德，又是一種意識(shí)形態(tài)”[10]（p.212）。以弗雷德里克森為代表的新公共行政學(xué)派主張將社會(huì)公平、民主等一系列價(jià)值規(guī)范引入公共行政中來，以彌補(bǔ)傳統(tǒng)公共行政過度強(qiáng)調(diào)技術(shù)和工具理性所帶來的人文關(guān)懷的缺失。

布坎南在分析官僚制理性缺陷和政府失敗的原因、表現(xiàn)后，提出了通過立憲改革克服政府失敗的改革路徑。作為印第安納學(xué)派創(chuàng)始人的文森特·奧斯特羅姆對(duì)美國主流公共行政思想進(jìn)行了反思，并分析了美國公共行政的憲法危機(jī)，主張?jiān)诠倭胖频幕A(chǔ)上引入民主行政的理念。在《新公共服務(wù)》、《公共組織理論》等著作中，登哈特對(duì)當(dāng)時(shí)盛極一時(shí)的新公共管理運(yùn)動(dòng)進(jìn)行了批判性反思，認(rèn)為管理主義和新管理主義對(duì)社會(huì)公平、正義、公民精神、民主、參與、回應(yīng)等憲政價(jià)值帶來損害，公共行政的根本目的是服務(wù)而不是掌舵。在繼承了民主公民權(quán)理論、社區(qū)與公民社會(huì)理論、組織人本主義與新公共行政學(xué)理論的憲政主義基本觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，登哈特夫婦就公共利益、責(zé)任、公民權(quán)等理念對(duì)傳統(tǒng)公共行政及新公共管理理論進(jìn)行了揚(yáng)棄，提出了自己的一整套“新公共服務(wù)”憲政思想。

作為公共行政學(xué)憲政主義途徑的一個(gè)里程碑，以登哈特夫婦為代表的新公共服務(wù)學(xué)派無論在理論方面還是在實(shí)踐方面，都代表了當(dāng)代西方公共行政憲政主義的最高水平。

作為公共行政學(xué)科發(fā)展進(jìn)程中的一股重要思想潮流，公共行政的憲政主義對(duì)于技術(shù)理性和工具理性進(jìn)行了無情的批判，具有較為濃重的反理性主義色彩。無論是方法論方面，還是理論知識(shí)框架方面，公共行政的憲政主義都對(duì)公共行政學(xué)科的發(fā)展意義重大。另外，公共行政的憲政主義的公平正義、有限政府、人民主權(quán)、行政道德等理念，無疑對(duì)于工具和效率理性導(dǎo)向的公共行政學(xué)注入了新的元素。然而，我們還需看到憲政主義存在的一些問題，如過度強(qiáng)調(diào)政治價(jià)值而忽視行政效率，過度強(qiáng)調(diào)規(guī)范取向而缺乏實(shí)際操作性，過度強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一的價(jià)值觀而忽視公共行政的其他價(jià)值觀等?？傮w來說，憲政主義途徑下的公共行政學(xué)基本上處于一種“有政治而無行政”和 “有政府而無社會(huì)”的公共行政學(xué)科批判反思時(shí)期。

三、公共理性主義的復(fù)興：作為社會(huì)建構(gòu)主義途徑的公共行政學(xué)

公共理性作為當(dāng)代西方政治哲學(xué)的重要概念最早由康德提出。他認(rèn)為，作為理性的存在者，人應(yīng)該有權(quán)利“公開運(yùn)用自己理性的自由”，“每個(gè)人在任何有關(guān)良心的事務(wù)上都能自由地運(yùn)用自身所固有的理性”[11]（pp.24-25）。隨后，羅爾斯對(duì)其進(jìn)行了發(fā)展，他將公共理性定義為“公民在有關(guān)憲法根本和基本正義問題的公共論壇上所使用的推理理性”[12]（p.10），它有利于形成所謂的重疊共識(shí)，繼而促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。公共理性的論壇可以成為“一個(gè)公共權(quán)力與普通公民、各種政治與非政治團(tuán)體之間進(jìn)行公共協(xié)商的公共領(lǐng)域”^[13]，各主體為了公共利益而對(duì)話、協(xié)商、妥協(xié)和談判，理解和寬容他者成為公民的重要品質(zhì)?！白鳛楣差I(lǐng)域中的現(xiàn)代公共理性應(yīng)成為溝通、協(xié)調(diào)和統(tǒng)一工具理性與價(jià)值理性，個(gè)人理性與國家（政府）理性，大眾理性與精英理性的中介與橋梁?！?lt;sup>[14]</sup>公共理性體現(xiàn)了社會(huì)行為主義主體在公共領(lǐng)域里行為理性的公共化。

作為對(duì)公共行政理性建構(gòu)途徑（特別是技術(shù)——工具理性建構(gòu)的官僚體系）的一種反思和重構(gòu)，公共行政的社會(huì)建構(gòu)途徑很好地回應(yīng)了復(fù)雜多變的社會(huì)現(xiàn)實(shí)和日益多元價(jià)值沖突以及日益高漲的公平正義訴求，“指向了在公共生活場域中行動(dòng)的主體、主體體驗(yàn)及其賦予現(xiàn)實(shí)的意義，強(qiáng)調(diào)主體間關(guān)系的價(jià)值，強(qiáng)調(diào)認(rèn)識(shí)政府組織內(nèi)外的主體間關(guān)系，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮行政官員追求實(shí)質(zhì)理性和人文關(guān)懷的主體責(zé)任，是社會(huì)建構(gòu)的公共行政大廈的話語基礎(chǔ)”^[15]。

社會(huì)建構(gòu)意味著公共行政要對(duì)社會(huì)、環(huán)境與公民開放，這與傳統(tǒng)公共行政對(duì)于確定性的追求大為不同^[16]。社會(huì)建構(gòu)主義認(rèn)為，社會(huì)問題不是客觀存在的，而是被人們主觀的思想所建構(gòu)的。作為公共行政社會(huì)建構(gòu)途徑的奠基者，全中燮教授明確指出，對(duì)公共行政理性建構(gòu)模式的批判是公共行政社會(huì)建構(gòu)模式的邏輯起點(diǎn)，必須重新建構(gòu)公共行政的話語體系，發(fā)展公共行政的價(jià)值精神。社會(huì)建構(gòu)思想的核心是“支持組織成員的自我治理能力，即通過互動(dòng)來維持社會(huì)（和組織）秩序的能力”[17]（p.46），“社會(huì)建構(gòu)本身是一個(gè)學(xué)習(xí)的過程，在這個(gè)過程中，組織成員持續(xù)參與著思想和經(jīng)驗(yàn)的共享，這樣，他們能更好地理解他人的觀點(diǎn)”[17]（p.47）。很顯然，社會(huì)建構(gòu)思想的一些觀點(diǎn)與公共理性主義十分契合，如協(xié)商對(duì)話、社會(huì)學(xué)習(xí)、共識(shí)民主、社會(huì)價(jià)值、公共利益等。從某種程度來說，“在社會(huì)建構(gòu)的公共行政理論中，社會(huì)過程構(gòu)成了建構(gòu)公共行政理論的出發(fā)點(diǎn)，沒有社會(huì)過程生動(dòng)的實(shí)踐和過程，就沒有公共行政理論的生長”^[18]。在社會(huì)建構(gòu)的公共行政理論看來，社會(huì)建構(gòu)的過程本身就有自身價(jià)值，最終建構(gòu)的政策、決策或意見是政府與社會(huì)主體在公共領(lǐng)域互動(dòng)、對(duì)話和建構(gòu)的過程（參見圖1），從而形成公共行政交往互動(dòng)的行動(dòng)場景，滿足不同主體的發(fā)展需要，實(shí)現(xiàn)民主的公共治理愿景。

圖1 公共行政社會(huì)建構(gòu)的過程

資料來源：何修良.公共行政的生長——社會(huì)建構(gòu)的公其行政理論研究[D].中央民族大學(xué)博士論文，2012.

20世紀(jì)60年代以來，面對(duì)復(fù)雜多變的社會(huì)問題，全球公民社會(huì)的崛起，以及官僚理性對(duì)人文關(guān)懷的缺失，社會(huì)建構(gòu)被作為一種結(jié)構(gòu)社會(huì)問題和重建公共行政學(xué)科的重要嘗試被引入公共行政學(xué)科研究中來。公共行政的社會(huì)建構(gòu)途徑意味著官僚制獨(dú)白式的敘述將被多元主體間的互動(dòng)對(duì)話所取代，傳統(tǒng)的政府單中心的管理結(jié)構(gòu)被社會(huì)多中心的治理主體結(jié)構(gòu)所取代，參與、協(xié)商、互動(dòng)和學(xué)習(xí)成為社會(huì)主體活動(dòng)的主要方式，公共性和社會(huì)性成為公共行政的重要品質(zhì)，社會(huì)治理逐漸走向合作治理^[19]。另一方面，我們必須看到社會(huì)建構(gòu)主義途徑的哲學(xué)根基和理論基礎(chǔ)并不扎實(shí)，只是一種新的“構(gòu)成主義”^[19] ，主體間的建構(gòu)和對(duì)話的前提是他們都必須有合作的意念。

四、結(jié) 語

理性主義作為當(dāng)代哲學(xué)和自然科學(xué)里的一股重要社會(huì)思潮，無論對(duì)于科學(xué)還是社會(huì)影響都十分巨大。公共行政學(xué)作為一門興起時(shí)間較晚的社會(huì)科學(xué)學(xué)科，也難以擺脫理性主義的影響。換句話說，公共行政學(xué)科是在吸收和批判理性主義思潮部分內(nèi)容的基礎(chǔ)上成長起來的。

隨著社會(huì)民主化進(jìn)程加速和社會(huì)文明程度的提升，人們?cè)谏鐣?huì)公平正義、平等自由、公共利益等基本價(jià)值方面逐漸達(dá)成一定的共識(shí)。社會(huì)治理應(yīng)該是公平與效率、民主與權(quán)威、個(gè)人與社會(huì)、自由與平等的有機(jī)統(tǒng)一。單純的理性和單純的公共性都無法很好地回答一些現(xiàn)實(shí)的基本問題，唯有一種折中多方主體利益和價(jià)值的公共理性成為最接近現(xiàn)實(shí)的最佳選擇。

理性、反理性和公共理性三次理性范式的變遷顯示出人類認(rèn)識(shí)和理解世界的能力顯著增強(qiáng)，而管理主義、憲政主義和社會(huì)建構(gòu)主義三種途徑的相繼出現(xiàn)也表明了公共行政學(xué)科自我反思和成長的過程?？傊?，公共行政學(xué)科的未來成長必須積極吸收和借鑒其他學(xué)科的有益成果，夯實(shí)自己學(xué)科的理論基礎(chǔ)，發(fā)掘自身發(fā)展的潛力，推動(dòng)本學(xué)科持續(xù)健康發(fā)展。

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[責(zé)任編輯：張英秀]