以旅游綜合改革為牽引 推進峨眉山市國際旅游目的地建設

課題組

（中共峨眉山市委黨校 四川 樂山 614200）

2014年8月，國務院印發(fā)了 《關于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》（國發(fā)[14]31 號，以下簡稱《若干意見》 ），深化了旅游業(yè)與“五位一體”總體戰(zhàn)略布局的認識。峨眉山市作為首批縣一級“全國旅游綜合改革試點城市”，要以旅游綜合改革試點為契機，堅定“以改革促發(fā)展”的決心，把改革開放作為推進峨眉山市旅游業(yè)發(fā)展的根本動力，把旅游綜合改革試點工作融入峨眉山市經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明“五位一體”之中，并以“五位一體”改革發(fā)展推進峨眉山市國際旅游目的地建設。

一、旅游綜合改革試點為峨眉山市國際旅游目的地建設提供新動力

國務院2009年41 號文件《關于加快旅游業(yè)發(fā)展的意見》，把旅游業(yè)發(fā)展目標定位為“國民經(jīng)濟重要的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務業(yè)”，并明確提出“要按照統(tǒng)籌協(xié)調、形成合力的要求，創(chuàng)新體制機制，推進旅游管理體制改革。支持各地開展旅游綜合改革和專項改革試點”。近年來，國家對旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展日益重視?！度舾梢庖姟?中肯定旅游業(yè)地位和對經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)、民生的作用，要求充分發(fā)揮旅游業(yè)在保增長、擴內(nèi)需、調結構等方面的積極作用，把旅游業(yè)進一步融入經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)、民生等大局。在此基礎上，樂山市明確提出旅游綜合改革要在“綜合”二字上下功夫，實現(xiàn)把旅游業(yè)培育成“國民經(jīng)濟的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)”、“人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務業(yè)”、“兩大戰(zhàn)略目標”，為推進峨眉山市國際旅游目的地建設提供新的動力。峨眉山市制定了 《峨眉山旅游綜合改革實驗區(qū)發(fā)展總體規(guī)劃》，以“大景區(qū)+縣級市”推進旅游綜合改革試點，探索以旅游經(jīng)濟為龍頭、帶動一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，推動旅游業(yè)發(fā)展與新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相結合，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益相統(tǒng)一。

二、擴大旅游消費需求，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構調整，推動國際旅游目的地建設

近年來，峨眉山市的三次產(chǎn)業(yè)結構不甚合理，表現(xiàn)為二產(chǎn)占比過高，以旅游業(yè)為龍頭的服務業(yè)比重在多年下滑后企穩(wěn)回升。2010年至2013年第三產(chǎn)業(yè)占比只增長了0.3 個百分點，為31.8%，低于全省三產(chǎn)占比35.3%的平均水平。因此，堅持“旅游興市”發(fā)展戰(zhàn)略，要加快發(fā)展以旅游業(yè)為龍頭的第三產(chǎn)業(yè)，推動峨眉山市經(jīng)濟發(fā)展更多依靠旅游消費拉動，更多依靠以旅游為主導的現(xiàn)代服務業(yè)帶動，以改善需求結構、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展。

（一）以旅游招商推動大項目建設

2013年，以旅游為主導的三產(chǎn)投資提速，占全市投資的61.9%，增長10 個百分點。在2014年首屆四川國際旅游交易博覽會四川旅游招商推介集中簽約儀式上，峨眉山市有4 個旅游項目簽約，總投資金額261 億元。其中“中信國安峨眉國際旅游山城項目（二期）”，由中信國安投資200 億元，開發(fā)“四季禪意國際養(yǎng)生度假區(qū)”和“大廟飛來殿道文化體驗養(yǎng)生區(qū)”。峨眉山市充分發(fā)揮峨眉山市《鼓勵投資文化旅游產(chǎn)業(yè)項目的實施意見》 對開發(fā)建設飯店、旅游演藝（劇院）、景區(qū)、旅游購物點、旅行社、旅游商業(yè)街、特色旅游商品等項目制定的專項扶持政策的激勵作用，積極參與四川省“旅游投資促進年”、西博會等省內(nèi)外重大活動，以旅游招商保持旅游特征產(chǎn)業(yè)投資規(guī)模。進一步深化與中信國安的戰(zhàn)略合作，推進峨眉國際旅游山城等有整體帶動力的旅游大項目建設，加快旅游要素聚集區(qū)、服務區(qū)等旅游功能區(qū)建設。

（二）培育新的旅游消費熱點

2013年，峨眉山市實現(xiàn)接待旅游人數(shù)785萬、旅游綜合收入108.9 億元，同比分別增長11.7%和25%。2014年下半年，成綿樂城際高鐵全線貫通，“高鐵時代”帶來了“快行漫游”的旅游新模式，為旅游業(yè)發(fā)展提出了更高要求。要圍繞旅游者“必購、必吃、必住、必看、必玩”的旅游消費需求，推動旅游產(chǎn)品向觀光、休閑、度假并重轉變，滿足多樣化、多層次的旅游消費需求。進一步突出生態(tài)和文化特色，融合休閑養(yǎng)生、茶樓、農(nóng)家樂、民俗等旅游元素，將峨秀湖——大佛禪院片區(qū)、城市水晶廣場打造成以演藝、購物、休閑度假酒店集群為主題的國際化旅游綜合服務中心，促進旅游演藝、運動休閑、美食、特色旅游紀念品、中醫(yī)養(yǎng)生消費。鼓勵特色商品購物區(qū)建設，提供金融、物流等便利服務，發(fā)展購物旅游。在熱點文化、商貿(mào)聚集區(qū)培育晚間旅游消費市場，建設一批娛樂城、主題游樂園、不夜城等旅游娛樂項目。創(chuàng)新發(fā)展旅游配套工業(yè)，支持有條件的茶業(yè)、水飲料、鞋業(yè)等企業(yè)設立旅游開放日，開發(fā)工業(yè)觀光購物旅游。依托峨眉山自然和文化遺產(chǎn)資源、大型公共設施、高等院校、工礦企業(yè)、科研機構，建設一批研學旅行基地。

（三）推進鄉(xiāng)村旅游特色塑造

要認真抓好 《四川省鄉(xiāng)村旅游提升行動計劃（2014-2017年）》 工作安排，加強規(guī)劃引導，提高組織化程度，規(guī)范鄉(xiāng)村旅游開發(fā)建設，保持傳統(tǒng)鄉(xiāng)村風貌。將更多的關注投向旅游資源豐富、自然環(huán)境優(yōu)美的鄉(xiāng)村，促進產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設協(xié)調推進，充分展現(xiàn)峨眉山市歷史記憶與地域特征相和諧、農(nóng)業(yè)風光與農(nóng)村新貌相輝映的美麗鎮(zhèn)村景象。因地制宜發(fā)展一批旅游小鎮(zhèn)、文化創(chuàng)意小鎮(zhèn)、休閑養(yǎng)老小鎮(zhèn)、生態(tài)低碳小鎮(zhèn)和旅游示范村。加快推進黃灣武術文化小鎮(zhèn)、川主農(nóng)耕文化小鎮(zhèn)、黑橋中華藥博園項目建設。統(tǒng)籌利用惠農(nóng)資金，加強衛(wèi)生、環(huán)保、道路等基礎設施建設，完善鄉(xiāng)村旅游服務體系。實施農(nóng)業(yè)景觀化工程，建設一批成規(guī)模的農(nóng)業(yè)基地，讓景觀農(nóng)業(yè)、體驗農(nóng)業(yè)、綠色食品、養(yǎng)生食品成為峨眉山市鄉(xiāng)村旅游的全新特色。

三、提升發(fā)展大旅游的整體合力，以政府職能轉變推進國際旅游目的地建設

良好順暢的道路交通設施、安全的社會治安環(huán)境、豐富的娛樂和購物環(huán)境、完善的市場服務體系、優(yōu)美的人文生態(tài)環(huán)境和可靠的醫(yī)療保障環(huán)境，是旅游業(yè)綜合性產(chǎn)業(yè)特征涉及的具體內(nèi)容，也是峨眉山市提升發(fā)展大旅游整體合力中較薄弱的社會功能形態(tài)。峨眉山市過去的城市規(guī)劃建設、運營管理、公共服務，都是以常住人口數(shù)量為基礎來布局、決策，并沒有考慮旅游人數(shù)的增加。加之傳統(tǒng)的旅游管理體制主要側重于行業(yè)管理和市場推廣，面對產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場規(guī)范、政策協(xié)調等重大問題，統(tǒng)籌發(fā)展大旅游的能力明顯不適應。進入大眾化旅游的“自駕游時代”、“高鐵時代”背景，越來越多的游客要利用峨眉山市現(xiàn)有的公共服務、基礎設施開展自助旅游活動，峨眉山市旅游業(yè)發(fā)展面臨游客需求增長和環(huán)境制約的雙重矛盾。提升發(fā)展大旅游的整體合力，必須推進政府職能轉變，才能更好地履行政府職責。

（一）旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃要更好地發(fā)揮旅游綜合帶動功能

2013年是峨眉山市的“規(guī)劃引領發(fā)展年”，科學制定了全市旅游服務業(yè)、工業(yè)、交通、城建、農(nóng)業(yè)和社會民生事業(yè)《2013-2016 四年發(fā)展行動計劃》、《峨眉山市旅游綜合試驗區(qū)發(fā)展總體規(guī)劃》、《城市空間發(fā)展戰(zhàn)略研究》 和 《城市總體規(guī)劃》 等，著力解決規(guī)劃間缺乏銜接、相互割裂的問題。當前，還要進一步爭取從旅游業(yè)發(fā)展的角度增強對交通、通信、供水、供電、環(huán)保等基礎設施和公共服務設施等相關規(guī)劃進行調整和修訂的參與權和建議權，確保各項規(guī)劃建設充分體現(xiàn)旅游業(yè)發(fā)展要求。抓好構建旅游公共交通運輸體系及開展“智慧旅游城市”試點等工作。編制土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃，應當綜合考慮常住人口和旅游常態(tài)人口確定旅游公共服務設施、基礎設施配套、旅游實體項目建設用地指標。

（二）進一步研究促進旅游綜合改革試點建設的相關政策

國務院 《若干意見》 從帶薪休假制度、基礎設施建設、財政金融支持、土地利用政策、人才培養(yǎng)五個方面提出了完善旅游發(fā)展政策的具體措施，這些政策都會有利于峨眉山市大大改善旅游業(yè)的投融資環(huán)境以及更好滿足游客需求。要抓住先行先試的政策優(yōu)勢，抓好對外合資合作，引進設立外資旅行社，大力拓展入境旅游市場，逐步優(yōu)化完善外國人72 小時過境免簽政策，以及資金的投入、轉移支付的支持和旅游購物免稅扶持等稅收方面政策的支持，文化、休閑、體育、賽事活動方面的配套政策支持。將帶薪年休假制度落實情況納入政府議事日程，作為勞動監(jiān)察和職工權益保障的重要內(nèi)容。

（三）推動建立“大峨眉文化旅游聯(lián)盟”

2014年，國家發(fā)改委批復的成渝經(jīng)濟區(qū)成都城市群發(fā)展規(guī)劃中，明確提出了建設大峨眉休閑度假旅游區(qū)。同年8月，《大峨眉山旅游區(qū)域發(fā)展規(guī)劃》 正式獲批。建立“大峨眉文化旅游聯(lián)盟”，就是區(qū)域內(nèi)各市州對旅游市場的認識跳出行政轄區(qū)的限制，進一步加強區(qū)域合作，挖掘各自核心競爭力，在規(guī)劃、線路、產(chǎn)品、營銷等方面加強整合對接，在政府、企業(yè)、人才、機制等方面形成合力，積極應對旅游新業(yè)態(tài)挑戰(zhàn)，樹立“大峨眉文化旅游聯(lián)盟”品牌，共謀大峨眉區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)跨越發(fā)展。要積極培育壯大市場主體，扶持特色旅游企業(yè)，鼓勵發(fā)展專業(yè)旅游經(jīng)營機構，推動優(yōu)勢旅游企業(yè)實施跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制兼并重組，培育大型旅游企業(yè)集團?？梢猿浞掷枚朊忌健獦飞酱蠓鹇糜渭瘓F和中信國安等大企業(yè)的品牌、資金、渠道、產(chǎn)業(yè)經(jīng)營優(yōu)勢，整合大峨眉區(qū)域內(nèi)的旅游資源，用收購、租賃、合作、入股等方式，組建緊密型的大峨眉旅游集團，拉動大峨眉旅游產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展。

（四）推動旅游發(fā)展成果更多進入政府考核體系

積極探索把旅游資源保護和利用狀況、旅游業(yè)發(fā)展狀況作為衡量政府工作的主要指標，落實黨的十八屆三中全會提出的在“完善發(fā)展成果考核評價體系，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過剩、科技創(chuàng)新等指標的權重”以及“更加重視勞動就業(yè)、居民收入、社會保障、人民健康狀況”方面加快轉變政府職能。另外，旅游業(yè)發(fā)展涉及眾多部門，探索通過各職能部門統(tǒng)一授權給一個綜合性的旅游執(zhí)法機構的方式，加強旅游市場綜合執(zhí)法，依法嚴厲打擊“黑導游”和誘導、欺騙、強迫游客消費等行為，依法嚴肅查處串通漲價、哄抬價格和價格欺詐的行為，對出現(xiàn)的各種涉旅問題進行及時有效的處理。

四、促進文化與旅游協(xié)調發(fā)展，以文化大發(fā)展大繁榮推進國際旅游目的地建設

旅游需求本質上屬于精神文化需求，旅游活動客觀上是人們認知社會、感受自然的文化交流，文化產(chǎn)業(yè)與旅游產(chǎn)業(yè)相互融合已經(jīng)成為文化旅游業(yè)發(fā)展的大趨勢。要全面把握旅游和文化的相互關系，把旅游業(yè)作為豐富人民群眾精神文化生活的重要領域、先進文化傳播的重要渠道。

（一）以社會主義核心價值觀為統(tǒng)領大力培育健康、豐富、包容的旅游文化

系統(tǒng)總結峨眉山市旅游活動和旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中禪茶、峨眉武術等優(yōu)秀傳統(tǒng)文化現(xiàn)象的價值內(nèi)涵，研究建立在文化產(chǎn)品創(chuàng)作生產(chǎn)、文化服務和文化活動中的旅游文化評判標準，發(fā)揮峨眉山文化品牌對主流社會價值的傳播力和影響力，打造具有峨眉特色、峨眉風格、峨眉氣派的文化格局，弘揚社會主義核心價值觀。發(fā)揮峨眉山文藝獎的示范引導作用，積極推動旅游項目的文化創(chuàng)新，把原真形態(tài)的非物質文化遺產(chǎn)融入到旅游項目當中，打造高品質的旅游演藝產(chǎn)品。發(fā)揮愛國主義教育基地、博物館、文化館等教育功能，做好重要節(jié)慶、紀念日峨眉特色文化展演，開展周末廣場文藝匯演，傳導積極人生追求、高尚思想境界和健康生活情趣。梳理和萃取峨眉傳統(tǒng)文化中的思想精華，編輯出版峨眉山歷史文化資源書籍。

（二）加強文化旅游精品建設，培育具有鮮明峨眉特色的旅游文化品牌

峨眉山市以其源遠流長的佛教文化和獨具特色的人文景觀享譽中外，是峨眉武術文化的發(fā)祥地。近年來，峨眉山市圍繞“佛教文化、武術文化、茶文化、民俗文化”四大文化品牌，深入挖掘文化內(nèi)涵，提升文化品位，以文化提升旅游，旅游傳播文化，在與旅游市場的結合中處理好了社會效益與經(jīng)濟效益的關系。以集宋、元、明、清四個朝代的古典建筑風格之大成的大廟飛來殿和亞洲最大的漢傳佛教從林禪院的大佛禪院為中心，加快打造古建筑博物館、道教文化旅游品牌和大佛禪院佛教文化旅游品牌；以舉辦國際峨眉武術節(jié)等一系列有影響的文化體育活動賽事為契機，全力打造峨眉武術文化品牌，形成一批地方特色物產(chǎn)與人文精神有機統(tǒng)一的節(jié)慶、旅游、會展品牌；以千古峨眉禪茶養(yǎng)生文化的悠久歷史為依托，建設峨眉山景區(qū)國內(nèi)第一個數(shù)字化的茶文化旅游體驗中心、第一條匯聚十大名茶體驗館的中國養(yǎng)生主題茶街，推進茶旅融合，釋放新的休閑方式。

（三）發(fā)揮政策導向作用，用好用足相關政策

2009年以來，《文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》、《關于促進文化與旅游結合發(fā)展的指導意見》、《關于進一步加快發(fā)展旅游業(yè)促進社會主義文化大發(fā)展大繁榮的指導意見》 等政策性文件，在加強旅游和文化相關部門合作、開發(fā)旅游文化產(chǎn)品、創(chuàng)造旅游文化環(huán)境、培育新的旅游文化業(yè)態(tài)、加強旅游文化的市場推廣等方面，推出了一系列政策性措施，用好用足這些政策，對旅游與文化的進一步融合發(fā)展至關重要。另外，要按照文化體制改革的目標要求，建立多層次的文化產(chǎn)品和要素市場，鼓勵金融資本、社會資本、文化資源相結合。支持各種形式的小微文化企業(yè)發(fā)展，積極引導有條件的文化企業(yè)進入旅游市場，為旅游業(yè)發(fā)展注入新活力。

五、保障和改善民生，以社會事業(yè)改革發(fā)展推進國際旅游目的地建設

充分發(fā)揮旅游業(yè)具有大量吸納中低教育水平的市民就業(yè)的優(yōu)勢，將旅游就業(yè)規(guī)模和新增就業(yè)人數(shù)作為旅游業(yè)發(fā)展的重要目標和任務，納入全市旅游業(yè)發(fā)展指標體系，實現(xiàn)推進發(fā)展旅游與擴大就業(yè)并重、旅游增長與就業(yè)增長同步。把符合條件的旅游服務從業(yè)人員納入就業(yè)扶持范圍，落實好相關扶持政策，為農(nóng)村轉移勞動力、城鎮(zhèn)困難人員在旅游業(yè)就業(yè)方面提供更多支持。要加強鄉(xiāng)村旅游精準扶貧，扎實推進鄉(xiāng)村旅游富民工程，抓好鄉(xiāng)村旅游從業(yè)人員培訓，鼓勵旅游專業(yè)畢業(yè)生、專業(yè)志愿者、藝術和科技工作者駐村幫扶，帶動貧困地區(qū)脫貧致富。

大力發(fā)展旅游職業(yè)教育，實施“人才強旅、科教興旅”戰(zhàn)略。在“深化產(chǎn)教融合”方面，加快推進峨眉武術文化產(chǎn)業(yè)與四川峨眉武術院（峨眉職業(yè)教育學校）融合發(fā)展，依托四川省峨眉武術體育產(chǎn)業(yè)基地，做大做強峨眉武術教育培訓、賽事活動、旅游演出、旅游娛樂文化、休閑度假、健身養(yǎng)生、文學藝術和旅游產(chǎn)品八大產(chǎn)業(yè)，提升峨眉武術文化影響力。在“校企合作”方面，依托峨眉職業(yè)教育學校，加強與高等院校、旅游開發(fā)項目企業(yè)合作，建立旅游人才教育培訓基地。加強旅游學科體系建設，優(yōu)化專業(yè)設置，深化專業(yè)教學改革，進一步加強旅游職業(yè)技能培訓，為高校畢業(yè)生和技能型人才在旅游業(yè)就業(yè)提供更多便利。

規(guī)劃建設更多更好的健康服務設施，提供旅游和休閑度假重要的公共養(yǎng)生產(chǎn)品。峨眉山市作為峨眉武術發(fā)源地、國家級武術之鄉(xiāng)以及豐富的中藥材資源地和千古禪茶、溫泉養(yǎng)生資源地，有條件面向國際國內(nèi)市場，整合全市優(yōu)勢醫(yī)療資源、中醫(yī)藥等特色養(yǎng)生保健資源、綠色生態(tài)旅游資源，為養(yǎng)生、體育和醫(yī)療健康旅游產(chǎn)品的發(fā)展，創(chuàng)造前所未有的市場環(huán)境，吸引更多外來人員來峨眉休閑度假、居家養(yǎng)老，推動峨眉山市“移民戰(zhàn)略”實施及新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

六、以生態(tài)文明和美麗峨眉推進國際旅游目的地建設

良好的生態(tài)環(huán)境和自然稟賦是峨眉山市旅游業(yè)最具魅力、最具競爭力、最持久的獨特資源和寶貴財富。國務院《若干意見》 明確提出“穩(wěn)步推進建立國家公園體制，實現(xiàn)對國家自然和文化遺產(chǎn)地更有效的保護和利用，”要求在2015年底前取得階段性成果。建立國家公園就是要保護好自然資源、自然和人文景觀以及生物多樣性，將原來分頭歸屬于不同部門管理的各類自然和歷史文化資源，統(tǒng)一到“國家公園”這一體系中來，更好地發(fā)揮自然生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)保護、經(jīng)濟發(fā)展和社會服務功能。國家公園制度是一種資源保護與開發(fā)利用實現(xiàn)雙贏的先進管理模式，是讓生態(tài)環(huán)境與旅游消費達到共存的國際慣例和普遍適用的規(guī)律。峨眉山市應充分發(fā)揮世界雙遺產(chǎn)自然生態(tài)、人文景觀優(yōu)勢，抓住首批旅游綜合改革試點縣“在建設生態(tài)文明、實現(xiàn)旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展上先行先試”的政策機遇，在健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度和用途管制制度、劃定生態(tài)保護紅線、實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度、改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制等方面積極探索、大膽嘗試，率先在四川建立國家公園體制，先行一步建設生態(tài)文明和美麗峨眉實踐范例。這對構建長江上游生態(tài)屏障，加快建設美麗四川具有重要作用，并可據(jù)此向中央和省上爭取生態(tài)補償及其他專項資金，并突破目前各系統(tǒng)“各自為戰(zhàn)”、“小打小鬧”的局面，促進峨眉山市旅游資源有效保護合理利用和旅游提質增效。