關(guān)于以稅收支持樂(lè)山環(huán)保產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的思考

樂(lè)山市地方稅務(wù)局課題組

近些年來(lái)，我國(guó)環(huán)境污染已經(jīng)嚴(yán)重影響到人民群眾的正常生產(chǎn)和生活，引起國(guó)家的高度重視，中央環(huán)保治理的力度逐步增大，其中包括出臺(tái)并實(shí)施環(huán)境保護(hù)稅等稅制改革。本文試從稅務(wù)部門(mén)的視角，思考面對(duì)樂(lè)山市環(huán)境污染狀況，如何調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、整合優(yōu)質(zhì)稅源、提高全市產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和經(jīng)濟(jì)總量，保障地方稅收健康持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。

一、環(huán)境保護(hù)在樂(lè)山區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中的必要性

樂(lè)山自然條件得天獨(dú)厚，境內(nèi)旅游資源點(diǎn)多面廣，以樂(lè)山大佛、峨眉山為中心呈輻射狀分布，市內(nèi)擁有多處國(guó)家級(jí)、省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，名城、名山、名佛、名人薈萃，自然景觀與人文景觀交相輝映，形成了高品位的旅游景點(diǎn)，全市旅游經(jīng)濟(jì)總量位居四川省第二位。樂(lè)山市委、市政府提出了打造“國(guó)際旅游目的地”的發(fā)展思路，致力于重點(diǎn)文旅項(xiàng)目開(kāi)發(fā)、遺產(chǎn)資源保護(hù)。

目前樂(lè)山市環(huán)境污染的情況與旅游城市的形象格格不入。2013 年，四川省環(huán)境監(jiān)測(cè)站監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示，樂(lè)山和成都為輕度污染地區(qū)，省內(nèi)其他城市則為輕微污染。長(zhǎng)期以來(lái)，樂(lè)山市工業(yè)偏向于資源消耗型、高耗能型和高污染型，冶金、建材、鹽磷化工、造紙和多晶硅等高耗能行業(yè)是樂(lè)山市傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理導(dǎo)致了環(huán)境保護(hù)必然面臨非常嚴(yán)峻的形勢(shì)。樂(lè)山市環(huán)境污染主要表現(xiàn)在：一是流域性水污染狀況依然嚴(yán)重，其中岷江入境斷面和茫溪河、農(nóng)村小流域和小支流水質(zhì)污染尤為嚴(yán)重。二是區(qū)域性大氣污染狀況不容樂(lè)觀，全市6 個(gè)實(shí)施酸雨監(jiān)測(cè)的區(qū)縣中除夾江外全部出現(xiàn)了酸雨現(xiàn)象，在高耗能企業(yè)分布集中的區(qū)域，PM10（可吸入顆粒物）偶爾超標(biāo)，以PM2.5（細(xì)顆粒物）為主的霧霾天氣也逐漸在市區(qū)和農(nóng)村顯現(xiàn)。三是土壤污染狀況嚴(yán)重，農(nóng)村生活垃圾絕大部分無(wú)法實(shí)現(xiàn)集中收集處理，大量生活垃圾被直接丟棄；農(nóng)藥殘留量增加；城市生活垃圾堆場(chǎng)未進(jìn)行衛(wèi)生覆蓋處理，垃圾滲濾液污染土壤。

“十一五”末，樂(lè)山市有工業(yè)企業(yè)排放源2513家，其中以冶金、建材、造紙、化工等制造業(yè)企業(yè)為主，全市工業(yè)企業(yè)綜合能耗為819 萬(wàn)噸標(biāo)煤，萬(wàn)元工業(yè)產(chǎn)值綜合能耗為1.8 噸標(biāo)煤，高于全國(guó)平均水平。樂(lè)山市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)仍是以高耗能的資源消費(fèi)型企業(yè)為主，主要分布在五通橋區(qū)、峨眉山市、夾江縣、犍為縣等地，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，需要優(yōu)化調(diào)整。

為了給市民創(chuàng)造一片潔凈的藍(lán)天，為游客呈現(xiàn)一個(gè)美麗的樂(lè)山，從打造旅游城市的高度，同時(shí)也為了進(jìn)一步增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，樂(lè)山必須下大力氣、出重拳治理污染。

二、樂(lè)山排污企業(yè)目前繳納稅收和排污費(fèi)的狀況

根據(jù)樂(lè)山市環(huán)保局提供的相關(guān)數(shù)據(jù)看，樂(lè)山市主要排污企業(yè)共計(jì)25 家。2013 年，樂(lè)山市主要排污企業(yè)交納排污費(fèi)628.6 萬(wàn)元，2013 年向樂(lè)山市國(guó)、地兩稅共計(jì)繳納稅款及附加4.4 億元。由于我國(guó)現(xiàn)行的稅收政策對(duì)排污企業(yè)和非排污企業(yè)在稅收上并無(wú)區(qū)別，排污企業(yè)的稅負(fù)并不比非排污企業(yè)重，因此并不能促使排污企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，減少污染排放。從2013 年樂(lè)山市主要排污企業(yè)繳納的排污費(fèi)和稅款及附加的金額來(lái)看，排污費(fèi)僅為稅款的1.42%；平均到每戶排污企業(yè)看，每戶排污企業(yè)交納的排污費(fèi)為25.14 萬(wàn)元，而每戶排污企業(yè)平均繳納的稅款為1776.42 萬(wàn)元，是排污費(fèi)的70.66 倍。

樂(lè)山市污染排放源分布表

2013 年樂(lè)山市主要排污企業(yè)繳納稅款及附加

從上述分析來(lái)看，排污費(fèi)的征收為環(huán)境保護(hù)稅的實(shí)施提供了有效的制度基礎(chǔ)和技術(shù)準(zhǔn)備，但排污企業(yè)繳納的排污費(fèi)作為排污企業(yè)的成本是相當(dāng)?shù)偷?，?duì)促進(jìn)排污企業(yè)減少排污作用微乎其微。從稅制改革的方案看，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅，推進(jìn)環(huán)境保護(hù)稅立法工作。環(huán)境保護(hù)稅一旦出臺(tái)，將改變排污企業(yè)和非排污企業(yè)在稅收負(fù)擔(dān)上沒(méi)有區(qū)別的情況，將加大排污企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，促使排污企業(yè)增加環(huán)保投入，促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)，減少污染排放。

三、促進(jìn)樂(lè)山環(huán)保產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的措施和建議

環(huán)境與人民生活息息相關(guān)，也是改善民生的重大問(wèn)題。以1780 年到1880 年的英國(guó)為例，英國(guó)利用煤炭提供的能源建立了世界上技術(shù)最先進(jìn)、最繁榮的經(jīng)濟(jì)，但也導(dǎo)致了歷史上最嚴(yán)重的污染，使倫敦成為霧都，霍亂暴發(fā)吞噬了成千上萬(wàn)人的生命，嚴(yán)峻的污染和疾病流行的現(xiàn)實(shí)促使英國(guó)議會(huì)通過(guò)立法手段治理污染。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期不懈的治理，英國(guó)才改變了污染的狀況。以史為鑒，面對(duì)樂(lè)山市的環(huán)境污染問(wèn)題，政府應(yīng)積極采取措施，進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，調(diào)整生產(chǎn)方式，減少環(huán)境污染；稅務(wù)部門(mén)應(yīng)充分發(fā)揮調(diào)控經(jīng)濟(jì)、調(diào)節(jié)分配的職能作用，努力保障和改善民生。

（一）國(guó)外環(huán)境保護(hù)稅征收情況

環(huán)境保護(hù)稅作為一種有效解決環(huán)境問(wèn)題的經(jīng)濟(jì)刺激措施，被許多國(guó)家推行。例如，美國(guó)開(kāi)征了二氧化硫稅、資源枯竭稅；德國(guó)開(kāi)征了廢水稅、廢油稅等；荷蘭開(kāi)征了噪音稅、垃圾稅、水污染稅；日本和丹麥開(kāi)征了二氧化碳稅等。這些國(guó)家的實(shí)踐表明，開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅不僅有助于增加財(cái)政收入，而且可以促使生產(chǎn)者革新生產(chǎn)工藝和技術(shù)，降低對(duì)環(huán)境的污染和損害，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

（二）通過(guò)稅收政策更好地服務(wù)于樂(lè)山市治污工作

面對(duì)全市兩千多家排污企業(yè)造成的水質(zhì)、大氣等污染現(xiàn)狀，政府要想下大力氣整治環(huán)境污染，為廣大市民創(chuàng)造一個(gè)青山綠水的生態(tài)宜居環(huán)境，必須運(yùn)用稅收這個(gè)強(qiáng)大的杠桿，加大限制排污企業(yè)發(fā)展的力度，促使排污企業(yè)改良技術(shù)，轉(zhuǎn)型升級(jí)，減少污染排放。

1.順應(yīng)稅制改革，開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅。環(huán)境保護(hù)稅將增加污染企業(yè)排污成本，迫使其采取節(jié)能減排措施。目前，在我國(guó)不少城市，當(dāng)?shù)卣猩桃Y把減免包括排污費(fèi)在內(nèi)的行政性收費(fèi)當(dāng)作優(yōu)惠條件之一，導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)名義收費(fèi)與實(shí)際收費(fèi)差距較大，很大程度上削弱了環(huán)保費(fèi)的作用。只有將環(huán)保費(fèi)改為環(huán)境保護(hù)稅，憑借稅收的強(qiáng)制性才能使這個(gè)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段的作用得以充分發(fā)揮。開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅也是改善民生的一種有力措施，將迫使企業(yè)改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)，調(diào)整生產(chǎn)方式，減少環(huán)境污染，促進(jìn)社會(huì)環(huán)境保護(hù)意識(shí)的提高，增加社會(huì)對(duì)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)品和技術(shù)的需求，促進(jìn)相關(guān)技術(shù)進(jìn)步和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。

建議環(huán)境保護(hù)稅的征收范圍除包括目前環(huán)保收費(fèi)的范圍，如工業(yè)企業(yè)排放廢水、廢氣、煙塵、粉塵、二氧化硫、氮氧化物等污染物；城鎮(zhèn)、農(nóng)村的第三產(chǎn)業(yè)、醫(yī)院以及居民生活產(chǎn)生的廢水、廢氣、垃圾等污染物；針對(duì)汽車(chē)尾氣產(chǎn)生的顆粒物和一氧化碳等污染，建議對(duì)車(chē)輛征收環(huán)境保護(hù)稅，隨車(chē)船使用稅一并征收，對(duì)1.6 以下排量（含1.6）的汽車(chē)免征，對(duì)1.6 以上排量的汽車(chē)逐級(jí)加重征收。此外上調(diào)燃油稅，限制燃油汽車(chē)生產(chǎn)，促進(jìn)環(huán)保節(jié)能型車(chē)輛的開(kāi)發(fā)。但在改革初期，可先向重點(diǎn)污染排放物開(kāi)征，再將范圍逐步擴(kuò)大到其他污染排放物。

環(huán)境保護(hù)稅的稅率標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)充分考慮各地的實(shí)際情況，可選用幅度比例稅率，建議稅率可設(shè)置在3%-10%之間，讓各地根據(jù)自身的污染情況和企業(yè)排污類(lèi)型靈活制定標(biāo)準(zhǔn)；環(huán)境保護(hù)稅的計(jì)稅依據(jù)可以根據(jù)簡(jiǎn)易便行的原則，確定為排污對(duì)應(yīng)產(chǎn)品的銷(xiāo)售收入。

從短期看，應(yīng)重視對(duì)節(jié)能減排相關(guān)技術(shù)的引進(jìn)，建議對(duì)購(gòu)買(mǎi)并投入使用了環(huán)保設(shè)備的企業(yè)，給予環(huán)境保護(hù)稅的減免優(yōu)惠；對(duì)沒(méi)有購(gòu)買(mǎi)環(huán)保設(shè)備的企業(yè)，實(shí)行環(huán)境保護(hù)稅從高計(jì)征。從長(zhǎng)期看，應(yīng)著眼于提高全市節(jié)能減排相關(guān)技術(shù)的自主研發(fā)能力，建議對(duì)生產(chǎn)廢氣凈化、污水處理等環(huán)保設(shè)備的企業(yè)給予稅收上的扶持，對(duì)一些集科研、制造、經(jīng)銷(xiāo)、服務(wù)為一體的本土民營(yíng)企業(yè)，政府可以加大扶持力度。

2.用好、用活現(xiàn)有稅收優(yōu)惠政策。鼓勵(lì)排污企業(yè)采取節(jié)能環(huán)保措施，實(shí)行技術(shù)革新，減少環(huán)境損害。鼓勵(lì)、扶持從事資源、能源、節(jié)約、污染治理等環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2010 年，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局制定了《關(guān)于促進(jìn)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展增值稅、營(yíng)業(yè)稅和企業(yè)所得稅政策問(wèn)題的通知》（財(cái)稅 〔2010〕 110 號(hào)），對(duì)第三方節(jié)能服務(wù)企業(yè)介入排污企業(yè)提供循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)技術(shù)予以稅收政策的支持。這種對(duì)節(jié)能服務(wù)企業(yè)和排污企業(yè)都有利的稅收優(yōu)惠政策在內(nèi)地使用率和普及程度并不高，樂(lè)山不少重化工企業(yè)認(rèn)為引進(jìn)節(jié)能減排技術(shù)成本投入高，短期內(nèi)收益不明顯，從而不愿意搞節(jié)能減排。面對(duì)這種現(xiàn)狀，稅務(wù)部門(mén)應(yīng)加大政策宣傳力度，組織基層地稅局及時(shí)學(xué)習(xí)財(cái)稅〔2010〕 110 號(hào)文件，并要求基層地稅局的稅收管理員主動(dòng)為企業(yè)提供、宣傳這項(xiàng)優(yōu)惠政策，營(yíng)造一個(gè)政策宣傳的良好氛圍。政府也應(yīng)加大節(jié)能減排的輿論宣傳和教育培訓(xùn)力度，讓企業(yè)提高環(huán)保成本意識(shí)。樂(lè)山市自2006 年以來(lái)，先后有永豐紙業(yè)、德勝、和邦、福華、永祥等企業(yè)被列為循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)企業(yè)。目前，試點(diǎn)成效已初步顯現(xiàn)，永豐紙業(yè)萬(wàn)元產(chǎn)值能耗下降了20%；峨勝水泥粉塵排放標(biāo)準(zhǔn)已優(yōu)于歐洲標(biāo)準(zhǔn)（50 毫克），每標(biāo)準(zhǔn)立方米只有10-20 毫克，該企業(yè)還在努力將排放標(biāo)準(zhǔn)降到10 毫克左右，粉塵回收再利用率已達(dá)到較高水平；德勝公司經(jīng)過(guò)技術(shù)改進(jìn)，憑借一套收集余熱、尾氣的設(shè)備發(fā)電，可提供價(jià)值3000 萬(wàn)元的電能。對(duì)這些成功實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排的企業(yè)，政府應(yīng)強(qiáng)力推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)，及時(shí)推廣試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，努力讓更多的排污企業(yè)加入到節(jié)能減排的隊(duì)伍中。

（三）通過(guò)稅收政策扶持污水處理廠、垃圾處理廠

樂(lè)山市污水處理現(xiàn)由樂(lè)山海天水務(wù)有限公司經(jīng)營(yíng)，經(jīng)濟(jì)性質(zhì)為民營(yíng)企業(yè)。2013 年總計(jì)收入1652.24 萬(wàn)元，成本2323.11 萬(wàn)元，年 利潤(rùn)額為-670.87 萬(wàn)元，未能享受政府補(bǔ)貼，2013 年繳納個(gè)人所得稅4675.7 元、印花稅671.8 元、殘疾人就業(yè)保障金2912.58 元。垃圾處理由樂(lè)山市垃圾處理中心經(jīng)營(yíng)，經(jīng)濟(jì)性質(zhì)為國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，2013 年成本1396 萬(wàn)元，年利潤(rùn)額-656 萬(wàn)元，政府補(bǔ)貼740萬(wàn)元，2013 年繳納個(gè)人所得稅4.97 元。污水處理和垃圾處理按規(guī)定能享受免征營(yíng)業(yè)稅的優(yōu)惠政策，但房產(chǎn)稅和土地使用稅目前無(wú)優(yōu)惠政策。由于以上兩家企業(yè)的土地房產(chǎn)屬于租用，故暫不繳納房產(chǎn)稅和土地使用稅，而是由出租方繳納。但如果兩家企業(yè)擴(kuò)大規(guī)模，使用自有土地房產(chǎn)，則需要繳納房產(chǎn)稅和土地使用稅。為有力扶持樂(lè)山市環(huán)保產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)環(huán)保業(yè)發(fā)展，建議對(duì)經(jīng)營(yíng)污水處理的民營(yíng)企業(yè)給予政府補(bǔ)貼，對(duì)使用自有土地房產(chǎn)的污水處理和垃圾處理企業(yè)的房產(chǎn)稅、土地使用稅向總局建議給予免征或減征優(yōu)惠，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，降低企業(yè)服務(wù)社會(huì)、造福人民的成本。

（四）及時(shí)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)全市經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長(zhǎng)

樂(lè)山市制造業(yè)企業(yè)主要以高耗能、高污染企業(yè)為主，從統(tǒng)計(jì)局公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，2014 年上半年，全市規(guī)模以上工業(yè)增加值增長(zhǎng)4.7%，比全省平均低4.9 個(gè)百分點(diǎn)，產(chǎn)銷(xiāo)率95.4%，比全省平均低1.2 個(gè)百分點(diǎn)，工業(yè)企業(yè)的整體形勢(shì)依然不容樂(lè)觀。

在今后政府招商引資的項(xiàng)目方面，筆者建議限制引入重污染、產(chǎn)能過(guò)剩企業(yè)，鼓勵(lì)引入環(huán)保節(jié)能型企業(yè)及國(guó)家鼓勵(lì)的項(xiàng)目。如扶持五通橋東風(fēng)電動(dòng)汽車(chē)研發(fā)生產(chǎn)，財(cái)政部2014 年2 月12 日發(fā)布的通知提到了繼續(xù)對(duì)純電動(dòng)乘用車(chē)、插電式混合動(dòng)力乘用車(chē)、純電動(dòng)專(zhuān)用車(chē)和燃料電池汽車(chē)等新能源汽車(chē)實(shí)施補(bǔ)貼政策，說(shuō)明這個(gè)項(xiàng)目是國(guó)家繼續(xù)鼓勵(lì)的項(xiàng)目。此外，建議在自然條件適合的地區(qū)引入太陽(yáng)能、風(fēng)能等能源利用項(xiàng)目；借公車(chē)改革的“東風(fēng)”大力發(fā)展燃?xì)夤?，提高燃?xì)獯蠊?、小公交的使用效率；在中央八?xiàng)規(guī)定出臺(tái)后，全社會(huì)正在形成厲行節(jié)約、理性消費(fèi)的良好風(fēng)氣，建議減少高檔型住宿、餐飲企業(yè)建設(shè)項(xiàng)目，改走平民路線，重新調(diào)整樂(lè)山住宿、餐飲企業(yè)的經(jīng)營(yíng)模式，減少對(duì)資源的消耗和浪費(fèi)，盡快走出結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型期。

樂(lè)山市治理污染的道路還比較漫長(zhǎng)，圍繞環(huán)境保護(hù)、改善民生進(jìn)行的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型需要政府各部門(mén)和企業(yè)共同努力，地稅部門(mén)將積極為政府出謀劃策，正確行使稅收職能，以稅收這支有力的手調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)企業(yè)健康發(fā)展，改善民眾生活。