蚌埠：城市大建設(shè)下的棚改樣本

曹偉

資金籌措、拆遷安置、政策支持、改造方式、產(chǎn)權(quán)界定，蚌埠市棚戶區(qū)改造的一系列探索之舉，擺脫了以往單純的城市開(kāi)發(fā)模式，走出了老工業(yè)基地城市再造的一條新路

用58歲的李培芳自己的話說(shuō)，“做夢(mèng)也沒(méi)想到自己這輩子‘出棚進(jìn)樓?！?/p>

李培芳之前的家位于蚌埠市郊的釣魚(yú)臺(tái)地區(qū)。“釣魚(yú)臺(tái)”這個(gè)名字聽(tīng)起來(lái)很高端，但實(shí)際上以前是蚌埠市禹會(huì)區(qū)內(nèi)的一片棚戶區(qū)，私搭亂建的平房雜亂無(wú)章，街巷狹窄難行?；貞浧鹬吧睿斑B上廁所都是一個(gè)大難題。如果遇到下大雨，很多房子都會(huì)漏水，真是苦不堪言?！崩钆喾紝?duì)《小康》表示。

李培芳的遭遇并非個(gè)案，蚌埠市2009年的調(diào)查顯示，有46萬(wàn)人住在類(lèi)似的棚戶區(qū)內(nèi)。棚戶區(qū)改造，作為一項(xiàng)國(guó)家政策在蚌埠全面鋪開(kāi)后，李培芳們的境遇有了翻天覆地的變化。

讓拆遷群眾獲得拆遷“紅利”

蚌埠地處中國(guó)南北分界線，淮河穿城而過(guò)。由于此地盛產(chǎn)珍珠，也被譽(yù)為“珠城”。

作為安徽省最大的老工業(yè)基地，這里居住人口高度集中，基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)期投入不足，伴隨著城市不斷建設(shè)發(fā)展，原來(lái)一些村莊成為“城中村”，雖然村民轉(zhuǎn)為市民，土地性質(zhì)轉(zhuǎn)為國(guó)有，但是企業(yè)安排職工居住的簡(jiǎn)易房屋，居住環(huán)境、居住條件并沒(méi)有改善，逐步形成城市中的棚戶區(qū)和城中村。

據(jù)2009年統(tǒng)計(jì)調(diào)查顯示，蚌埠市區(qū)共有棚戶區(qū)104個(gè)，需拆遷559.5平方米，城中村23個(gè)，需拆遷198.5平方米，涉及人口46萬(wàn)，占蚌埠市人口約15%。

棚戶區(qū)改造最難的是拆遷，有人把拆遷說(shuō)成是“天下第一難事”。

面對(duì)這一難題，蚌埠市有何化解之道？

“推進(jìn)過(guò)程中重點(diǎn)抓住拆遷、安置、資金三個(gè)環(huán)節(jié)。拆遷是首要環(huán)節(jié)，拆遷政策是生命，要統(tǒng)一規(guī)范、公開(kāi)透明?！卑霾菏形瘯?shū)記周春雨對(duì)《小康》記者表示，廣泛征求百姓意見(jiàn)是第一位的。蚌埠堅(jiān)持基礎(chǔ)數(shù)據(jù)先行，對(duì)全市范圍內(nèi)符合改造要求的棚戶區(qū)住戶全部登記造冊(cè)，實(shí)行一戶一檔，做到“房產(chǎn)狀況清、動(dòng)遷面積清、補(bǔ)償數(shù)量清、安置意愿清”的“四清”。

2010年，為了統(tǒng)一協(xié)調(diào)推進(jìn)城市改造，蚌埠市還專(zhuān)門(mén)成立了城市大建設(shè)及棚戶區(qū)改造指揮部（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：大建辦）。一方面陽(yáng)光操作，一方面強(qiáng)力推動(dòng)。按照統(tǒng)一的既定政策辦事，實(shí)行征遷補(bǔ)償安置“三榜公示”，調(diào)查摸底情況公示、征遷安置方案公示、征遷補(bǔ)償結(jié)果公示，接受群眾和社會(huì)監(jiān)督。

作為蚌埠市的老工業(yè)集中區(qū)，禹會(huì)區(qū)破產(chǎn)企業(yè)比較多，給這里的棚戶區(qū)改造帶來(lái)極大壓力。雖然棚戶區(qū)居民都盼望能夠早日走出棚戶區(qū)，舊房換新、小房換大房，但由于對(duì)安置房建設(shè)有疑慮，拆遷工作面臨著諸多困難。

“就拿濱河西片區(qū)來(lái)說(shuō)吧，濱河西片區(qū)綜合改造按照先建安置房，再建商品房的程序進(jìn)行，但安置房建設(shè)所需地塊需要先行拆遷，由于拆遷群眾認(rèn)識(shí)的差異，致使安置房一期拆遷整整進(jìn)行了一年多的時(shí)間?！庇頃?huì)區(qū)常務(wù)副區(qū)長(zhǎng)孫如斌指著規(guī)劃圖告訴記者。

據(jù)事后了解，當(dāng)時(shí)拆遷進(jìn)度不盡如人意的主要原因，在于群眾對(duì)安置房建設(shè)存在諸多懷疑：建筑質(zhì)量是否降低標(biāo)準(zhǔn)？小區(qū)配套是不是缺這少那？小區(qū)環(huán)境是不是不太講究？

“在大規(guī)模棚改剛開(kāi)始之時(shí)，群眾的這種疑慮是正常的，這就更要求我們一定要高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求地做出樣板安置房給安置戶看看，把拆遷群眾安置好、安置得滿意，這既是城市大建設(shè)的目的，也更能進(jìn)一步推動(dòng)棚改工作。”孫如斌說(shuō)。

“執(zhí)行公平合理的安置辦法，要讓老百姓住得上、住得安、住得穩(wěn)?！敝艽河暾f(shuō)?；诖?，蚌埠市在安徽省率先出臺(tái)《蚌埠市國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償辦法》，對(duì)征收補(bǔ)償、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了上調(diào)，讓利于民。

濱河西片區(qū)安置房項(xiàng)目，是蚌埠市安置房建設(shè)和棚戶區(qū)改造中的一個(gè)縮影。

“建設(shè)快首先要征遷快，要拆得掉，還得拆得穩(wěn)，拆得好。”蚌埠市征遷拆違工作推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任徐莉?qū)Α缎】怠酚浾弑硎?，拆得掉不難理解，拆得穩(wěn)，就是征遷過(guò)程中沒(méi)有群體性的上訪事件，保證和諧征遷；拆得好，就是絕大多數(shù)群眾擁護(hù)征遷配合征遷。

在采訪中，記者也了解到，過(guò)去三四年拆不掉的棚戶區(qū)，后來(lái)在三個(gè)多月就能完成，過(guò)去拆遷群體事件不斷，現(xiàn)在平安平靜，皆大歡喜，因?yàn)檠a(bǔ)償合理，安置有保障，許多舊小區(qū)的居民不停地打聽(tīng)他們小區(qū)什么時(shí)間征遷。

“小房換大房，舊房換新房，誰(shuí)不愿意?！币恢迸瓮琰c(diǎn)拆遷的李培芳就說(shuō)出了自己的心里話。

在采訪中，蚌埠市住建委主任王宏不斷地提到，因?yàn)殛P(guān)系到千家萬(wàn)戶的切身利益，必須把征遷當(dāng)作一項(xiàng)系統(tǒng)工程來(lái)抓，既要有合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，又要有完整的安置方案；既要有充分的解釋和溝通，還要有陽(yáng)光的操作方法，這樣才能讓群眾心服口服，主動(dòng)配合征遷。

戰(zhàn)幕拉開(kāi)后，就將拆遷安置房建設(shè)擺在各項(xiàng)工作的首位。先建安置房，后建商品房。嚴(yán)格安置房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，在戶型建設(shè)上，實(shí)行套餐式服務(wù)，盡可能設(shè)計(jì)多種戶型和面積供選擇。據(jù)蚌埠市規(guī)劃局副局長(zhǎng)張浩透露，當(dāng)時(shí)他們?cè)趯徍税仓梅繎粜偷臅r(shí)候，甚至連每一戶的采光率都有很明確的要求。

“提早謀劃，綜合施策是關(guān)鍵”，在徐莉看來(lái)，要讓居民配合征遷、理解征遷、支持征遷，除了過(guò)細(xì)的政策宣傳外，從頂層設(shè)計(jì)方面讓拆遷群眾獲得拆遷“紅利”非常重要。住房涉及到千家萬(wàn)戶，更與群眾利益息息相關(guān)，光講大道理群眾往往不買(mǎi)賬。

為了縮短拆遷群眾在外度過(guò)的時(shí)間，蚌埠市政府首先拿出資金集中建設(shè)安置房。

在凈地出讓時(shí)，將配建安置房作為取得土地的前置條件，并要求同步規(guī)劃，同步設(shè)計(jì)，同步建設(shè)，同步驗(yàn)收，確保安置房的建筑質(zhì)量，同時(shí)還采取開(kāi)發(fā)商建設(shè)、政府購(gòu)買(mǎi)的形式擴(kuò)大安置房的建設(shè)量。

以上一系列措施的實(shí)施，既完成了安置房的量，又保障了安置房的質(zhì)。正是從民眾利益角度出發(fā)的政策設(shè)置，使得“天下第一難題”迎刃而解。

據(jù)了解，2010年以來(lái)，蚌埠市大力推進(jìn)棚戶區(qū)改造和保障性住房建設(shè)，三年來(lái)取得明顯成效。拆遷面積近2000萬(wàn)平米，開(kāi)工建設(shè)保障性安居工程13萬(wàn)多套，已竣工7.8萬(wàn)套，受益人數(shù)達(dá)21.9萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?9.73%。endprint

城市大變樣，錢(qián)從哪里來(lái)？

作為安徽省北部的老工業(yè)基地，歷史上蚌埠也曾經(jīng)輝煌過(guò)，這里擁有安徽全省規(guī)模最大的產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍，國(guó)有企業(yè)數(shù)量高居全省內(nèi)各城市之首，甚至在解放前，蚌埠的市區(qū)人口就達(dá)到了一百三十多萬(wàn)。

但是蚌埠也跟所有老工業(yè)城市一樣，經(jīng)歷了從高峰到低谷的起伏。而今天的蚌埠，正面臨著新的發(fā)展機(jī)遇。按照“東進(jìn)、西聯(lián)、南拓、北跨、中優(yōu)”的發(fā)展思路，蚌埠市從2010年開(kāi)始實(shí)施城市大建設(shè)，主城區(qū)以每年3個(gè)多平方公里的建成區(qū)速度加快推進(jìn)。

在一開(kāi)始，蚌埠就將城市規(guī)劃發(fā)展與棚戶區(qū)改造結(jié)合起來(lái)。

“2013年的大建設(shè)和棚戶區(qū)改造有力保持和延續(xù)了加速趕超的良好態(tài)勢(shì)，再次刷新歷史，創(chuàng)出新高。”王宏介紹到，城市大建設(shè)投資從2010年68億元、2011年107億元、2012年181億元，到2013年突破200億元大關(guān)。

2013年蚌埠市財(cái)政收入為182.8億元，要在三年內(nèi)改造集中連片棚戶區(qū)96個(gè)、改造城中村23個(gè)，涉及住宅近千萬(wàn)平方米，安置房開(kāi)工810萬(wàn)平方米、90852套，如此巨大的建設(shè)量，錢(qián)從哪里來(lái)？借來(lái)的錢(qián)怎么還？

無(wú)論征遷還是建設(shè)，資金問(wèn)題都是一個(gè)難以繞過(guò)的坎。征遷的資金從何而來(lái)，安置房保障房如何建設(shè)？在推進(jìn)棚改時(shí)，蚌埠市顯然是動(dòng)足了腦筋。

“當(dāng)年土地出讓金凈收益的10%、財(cái)政公共預(yù)算安排、住房公積金的增值收益結(jié)余部分用于保障房建設(shè)。”蚌埠市財(cái)政局經(jīng)建科科長(zhǎng)張士波對(duì)《小康》記者表示，保障性住房建設(shè)在資金上突破瓶頸，探索多元籌資，讓投入有了保障。

蚌埠市住建委副主任兼大建辦副主任孔峻楓向記者介紹到，對(duì)不具備市場(chǎng)化運(yùn)作條件的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，由政府操盤(pán)兜底，直接進(jìn)行投資改造。同時(shí)，不僅建立融資平臺(tái)，用好銀行的錢(qián)，還吸引企業(yè)參與，用好社會(huì)的錢(qián)。

對(duì)于吸引社會(huì)資金，具體做法是：一與資信良好的大企業(yè)開(kāi)展安置房建設(shè)戰(zhàn)略合作。二通過(guò)土地招拍掛，由開(kāi)發(fā)企業(yè)根據(jù)規(guī)劃設(shè)計(jì)要求代建安置房，對(duì)棚改居民實(shí)行就地安置。三采取項(xiàng)目打捆模式，將嚴(yán)重虧損項(xiàng)目和優(yōu)質(zhì)地產(chǎn)項(xiàng)目打捆，以豐補(bǔ)欠，統(tǒng)一平衡。

為了給棚戶區(qū)改造及保障性住房建設(shè)提供支撐，建立棚戶區(qū)改造長(zhǎng)效投入機(jī)制，蚌埠市于2013年7月將市屬的“城市開(kāi)發(fā)建設(shè)公司”作為市級(jí)棚戶區(qū)改造和保障性住房建設(shè)融資平臺(tái)，注冊(cè)資金由2000萬(wàn)增至20億元人民幣，“并實(shí)行市場(chǎng)化統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理，統(tǒng)一融資、招標(biāo)建設(shè)，整合資金、專(zhuān)款專(zhuān)用，專(zhuān)戶管理、封閉運(yùn)行，配置資源、統(tǒng)一還款?！笨拙鹘忉尩?。

“還款來(lái)源為項(xiàng)目自身的配套商業(yè)、置換出的土地出讓等收益。”蚌埠市城投公司相關(guān)負(fù)責(zé)人向《小康》記者介紹，就在今年5月底，蚌埠市城投公司與國(guó)開(kāi)行簽訂貸款合同，為2013-2017年棚戶區(qū)改造的7個(gè)子項(xiàng)目爭(zhēng)取到貸款24.49億元，占總投資32億元的76.5%左右。此前，該項(xiàng)目已通過(guò)國(guó)開(kāi)行總行的評(píng)審，獲得授信100億元，其余貸款將分期陸續(xù)到位。

據(jù)介紹，蚌埠市2013-2017年棚戶區(qū)改造項(xiàng)目覆蓋整個(gè)市區(qū)，包含64個(gè)棚戶區(qū)拆遷、31個(gè)集中安置區(qū)以及相關(guān)配套的幼兒園、學(xué)校、公共設(shè)施建設(shè)等。全部項(xiàng)目拆遷面積約350萬(wàn)平方米，還原房建設(shè)面積403.8萬(wàn)平方米。

項(xiàng)目建成后，將有4.3萬(wàn)余戶家庭告別舊居，喜遷新房。屆時(shí)，蚌埠市也將在全國(guó)率先完成集中連片棚戶區(qū)的改造工作。

“蚌埠模式”的啟示

3年前，隨著國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行等開(kāi)發(fā)性金融支持蚌埠市推進(jìn)棚戶區(qū)改造，李培芳一家在原址不遠(yuǎn)的地方喜迎門(mén)社區(qū)按政策分到了一套90多平方米的新樓房，終于實(shí)現(xiàn)了全家人的“安居夢(mèng)”。

更多的棚戶區(qū)居民開(kāi)始享受政策帶來(lái)的紅利。在蚌埠市今年啟動(dòng)的新一輪棚戶區(qū)改造中，更注重城市功能的提升和人居環(huán)境的優(yōu)化。

成片的高樓聳立，寬闊的道路綠化，游樂(lè)場(chǎng)、知名醫(yī)院、重點(diǎn)學(xué)校近在咫尺……蚌埠市安置房與市區(qū)商品住宅周?chē)粯拥幕盍λ纳洌@也正是蚌埠城市大建設(shè)和棚戶區(qū)改造中雙輪驅(qū)動(dòng)下普通市民生活變遷的真實(shí)圖景。以李培芳為例，在當(dāng)時(shí)所住釣魚(yú)臺(tái)棚戶區(qū)，由于她響應(yīng)較為積極，在安置房的面積征拆房的比例系數(shù)就達(dá)到了1.3。

蚌埠市將安置房、廉租房、公租房等保障性住房與商品房開(kāi)發(fā)合為一體，要求“三個(gè)一樣”，即“地段一樣、質(zhì)量一樣、配套一樣”。實(shí)行保障房就地就近還原和質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制。每個(gè)保障房都配套學(xué)校、幼兒園、菜市場(chǎng)、社區(qū)服務(wù)中心、商業(yè)設(shè)施等。

“保障房建設(shè)不僅要解決入住家庭住的問(wèn)題，還要讓他們住得起、有事做?！敝艽河杲榻B說(shuō)，蚌埠市在部分安置小區(qū)中探索實(shí)施商鋪“以租代售”反哺社區(qū)管理模式，小區(qū)內(nèi)商鋪、超市、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等物業(yè)“只租不賣(mài)”，所得收益全數(shù)用于補(bǔ)助小區(qū)管理、公共維修和服務(wù)等。

《小康》記者從喜迎門(mén)社區(qū)了解到，為方便入住家庭就業(yè)、增加收入，優(yōu)先聘用低收入家庭成員從事小區(qū)保潔、綠化、保安等工作，建立健全城中村改造失地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制，努力拓寬失地農(nóng)民生活和發(fā)展空間。

從這一點(diǎn)來(lái)說(shuō)，蚌埠棚戶區(qū)改造擺脫了以往單純的城市開(kāi)發(fā)模式。

蚌埠能在項(xiàng)目推進(jìn)方面取得很大進(jìn)展，有一個(gè)很大的原因在于，蚌埠市的棚戶區(qū)及舊住宅區(qū)改造是由市委書(shū)記親自任指揮長(zhǎng)，市長(zhǎng)擔(dān)任第一副指揮長(zhǎng)，各區(qū)及市直相關(guān)部門(mén)主要負(fù)責(zé)人為成員，“以這樣的高規(guī)格推進(jìn)棚改是‘史無(wú)前例的”。

由地方一二把手領(lǐng)先的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目實(shí)行的是“周調(diào)度、月觀摩、季分析、年總結(jié)”工作制度?！翱创蟛豢葱?，看新不看舊，每一次觀摩都有一種無(wú)形的壓力?！币晃粎^(qū)負(fù)責(zé)人深有體會(huì)地說(shuō)。

蚌埠市將其棚改“六有模式”總結(jié)為：加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、健全機(jī)制，推動(dòng)有機(jī)構(gòu)；多元籌資、突破瓶頸，投入有保障；政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作，建設(shè)有主體；陽(yáng)光操作、受惠于民，利益有保障；動(dòng)態(tài)管理、全程跟蹤，監(jiān)督有平臺(tái)；創(chuàng)新服務(wù)、持續(xù)保障，運(yùn)行有機(jī)制。

這一模式得到了國(guó)家層面的關(guān)注，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)、副總理張高麗分別作出重要批示，對(duì)“棚改蚌埠經(jīng)驗(yàn)”給予高度肯定；新任住建部部長(zhǎng)陳政高地方調(diào)研的第一站也選擇了蚌埠。

從2010年正式啟動(dòng)城市大建設(shè)和棚戶區(qū)改造以來(lái)，蚌埠模式顯然發(fā)揮了巨大作用。截至2014年4月，蚌埠市的棚戶區(qū)項(xiàng)目已經(jīng)啟動(dòng)65個(gè)，征收277萬(wàn)平方米、27640戶，在已啟動(dòng)實(shí)施項(xiàng)目中，33個(gè)項(xiàng)目完成征收，22個(gè)項(xiàng)目安置房開(kāi)工建設(shè)。

“新珠城”——蚌埠市目前正力爭(zhēng)2016年在全國(guó)率先完成連片棚戶區(qū)的改造任務(wù)，為老工業(yè)基地城市推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化提供示范樣本。endprint