集體林權(quán)制度改革的現(xiàn)實(shí)思考與制度設(shè)想

謝國(guó)來(lái)

(國(guó)家林業(yè)局中南林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院，長(zhǎng)沙 410014)

集體林權(quán)制度改革的現(xiàn)實(shí)思考與制度設(shè)想

謝國(guó)來(lái)

(國(guó)家林業(yè)局中南林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院，長(zhǎng)沙 410014)

集體林權(quán)制度改革已歷時(shí)十多年，在當(dāng)前繼續(xù)深化林權(quán)制度改革的要求下,對(duì)林改的得失進(jìn)行理性思考顯得尤其重要。針對(duì)林改中存在的過(guò)于注重“均山到戶”、人為割裂山林、低價(jià)圈地現(xiàn)象嚴(yán)重等隱患，進(jìn)行討論并指出：集體林權(quán)制度改革的關(guān)鍵在于產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新與突破；集體林權(quán)制度改革的保障在于農(nóng)村基層集體組織社會(huì)治理法治化與民主化；完善利益分配機(jī)制，引導(dǎo)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

集體林權(quán)制度；改革；思考；制度設(shè)想

林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度是林業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的核心 ,是各項(xiàng)林業(yè)政策的基石。長(zhǎng)期以來(lái)，集體林權(quán)制度雖經(jīng)歷數(shù)次變革，但產(chǎn)權(quán)不明晰、經(jīng)營(yíng)主體不落實(shí)、經(jīng)營(yíng)機(jī)制不靈活、利益分配不合理等問(wèn)題仍普遍存在，嚴(yán)重制約了現(xiàn)代林業(yè)的發(fā)展。2003年6月25日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》發(fā)布，中國(guó)從此開啟了新一輪林權(quán)制度改革的腳步，率先在福建、江西兩省實(shí)施改革試點(diǎn)；到2006年，福建、江西林權(quán)制度改革基本宣告完成，受到黨中央的高度評(píng)價(jià)和重視；2008年6月8日，備受矚目的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)》正式出臺(tái)，宣布在全國(guó)全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)》明確要求用5年左右時(shí)間，基本完成明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的改革任務(wù)，并在此基礎(chǔ)上，通過(guò)深化改革、完善政策、健全服務(wù)、規(guī)范管理，逐步形成集體林業(yè)的良性發(fā)展機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源增長(zhǎng)、農(nóng)民增收、生態(tài)良好、林區(qū)和諧的目標(biāo)。

當(dāng)前，集體林權(quán)制度改革是否取得了明顯的效果呢？專家、學(xué)者還是有爭(zhēng)論和不同看法的。一致的觀點(diǎn)是中外林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的研究者認(rèn)為我國(guó)尤其是集體林區(qū)產(chǎn)權(quán)制度最大的問(wèn)題就是林地產(chǎn)權(quán)制度問(wèn)題，集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革勢(shì)在必行；一些研究者或者林改制度的實(shí)施者認(rèn)為林改達(dá)到了或者基本達(dá)到了預(yù)期目的，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益；也有一些學(xué)者持不同觀點(diǎn)，或用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論揭示林權(quán)改革制度設(shè)計(jì)的缺陷，或從改革的實(shí)際成效出發(fā)來(lái)佐證林改制度設(shè)計(jì)的不足[1]。

新一輪集體林權(quán)制度改革已歷時(shí)十多年，對(duì)林改的研究和評(píng)價(jià)成果很多，在當(dāng)前繼續(xù)深化林權(quán)制度改革的要求下,對(duì)林改的得失進(jìn)行理性思考顯得尤其重要。

1 集體林權(quán)制度改革進(jìn)程

1.1 “林業(yè)三定”開啟林改大門

1978年十一屆三中全會(huì)以后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在廣大農(nóng)村中推廣并廣泛地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性；1981年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于保護(hù)森林發(fā)展林業(yè)若干問(wèn)題的決定》，將“分田到戶”翻版到集體林區(qū)形成“均山到戶”的林業(yè)“三定”，即穩(wěn)定林權(quán)、劃定自留山、確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制；1984年，“林業(yè)三定”集體林權(quán)改革在全國(guó)正式啟動(dòng)，1984年底95%的集體林場(chǎng)完成了山權(quán)和林權(quán)的劃定工作[2]，全國(guó)80%的集體林分到戶[3]。

“均山到戶”之后，并沒(méi)有向國(guó)外那樣形成有效的自主治理管理模式，反而引起集體林區(qū)農(nóng)戶對(duì)森林資源的亂砍濫伐，同一時(shí)期實(shí)行的農(nóng)村地區(qū)“均田制”，卻產(chǎn)生了截然不同的效果。主要原因是：一方面是農(nóng)民對(duì)政府信任度、產(chǎn)權(quán)制度缺乏穩(wěn)定預(yù)期，或者說(shuō)產(chǎn)權(quán)不夠清晰而產(chǎn)生的結(jié)果；另一方面是宏觀制度變遷的背景下微觀經(jīng)濟(jì)主體的一種理性行為——短期套現(xiàn)獲利[2]。1987年6月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)南方集體林區(qū)森林資源管理堅(jiān)決制止亂砍濫伐的指示》，意味著本來(lái)與土地承包生產(chǎn)責(zé)任制同步進(jìn)行的林業(yè)“三定”政策徹底夭折了。

1.2 新一輪集體林權(quán)制度改革

2003年6月25日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)發(fā)布后，很多關(guān)注林權(quán)改革的人士都認(rèn)為，這是新一輪林權(quán)改革起步的一個(gè)信號(hào)。《決定》明確提出：“加快推進(jìn)森林、林木和林地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)。森林、林木和林地使用權(quán)可依法繼承、抵押、擔(dān)保、入股和作為合資、合作的出資或條件……放手發(fā)展非公有制林業(yè)。國(guó)家鼓勵(lì)各種社會(huì)主體跨所有制、跨行業(yè)、跨地區(qū)投資發(fā)展林業(yè)，凡有能力的農(nóng)戶、城鎮(zhèn)居民、科技人員、私營(yíng)企業(yè)主、外國(guó)投資者、企事業(yè)單位和機(jī)關(guān)團(tuán)體的干部職工等，都可單獨(dú)或合伙參與林業(yè)開發(fā)，從事林業(yè)建設(shè)。”福建省再次啟動(dòng)了以“明晰所有權(quán)，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，落實(shí)處置權(quán)，確保收益權(quán)”為主要內(nèi)容的集體林權(quán)制度改革。2004年，江西省開展了以“明晰產(chǎn)權(quán)，減輕稅費(fèi)，放活經(jīng)營(yíng)，規(guī)范流轉(zhuǎn)”為主要內(nèi)容的集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革。到2006年，福建、江西林權(quán)制度改革基本宣告完成，全國(guó)林權(quán)制度改革全面啟動(dòng)。2008年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)頒布并明確提出：“加快集體林權(quán)制度改革，促進(jìn)林業(yè)健康發(fā)展”，宣告在全國(guó)全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革。

1.3 兩次林權(quán)制度改革比較

從改革對(duì)象和改革內(nèi)容上來(lái)看，兩次改革都屬于以森林、林木和林地為對(duì)象的土地產(chǎn)權(quán)制度變革，都以林業(yè)生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整為核心，在改革的目的、維護(hù)林地所有權(quán)和穩(wěn)定林農(nóng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等問(wèn)題上具有高度的一致性。兩次改革的差異不僅表現(xiàn)在改革所處的社會(huì)政策環(huán)境條件上，更主要體現(xiàn)在改革的目標(biāo)理念、方式方法、政策措施和具體效果上[4]。

對(duì)于新一輪集體林權(quán)制度改革成效，筆者持不樂(lè)觀觀點(diǎn)。從本質(zhì)上看，本次集體林權(quán)制度改革仍是“林業(yè)三定”的延續(xù)，沒(méi)有根本性的區(qū)別，僅僅是完成了“分山到戶”的工作而已。根據(jù)廈門大學(xué)蔡晶晶[1]關(guān)于“分山到戶”與“公有產(chǎn)權(quán)”兩種模式的研究結(jié)論，不論是產(chǎn)權(quán)的分置或統(tǒng)合，都無(wú)法保證我國(guó)森林資源的永續(xù)發(fā)展，都是兩種不完善的政策選擇。因此，我們不能寄希望于單一的政策機(jī)制來(lái)解決全部問(wèn)題，更大的挑戰(zhàn)在于廣闊農(nóng)村基層集體組織治理模式的根本性的改變。

2 問(wèn)題分析

2.1 未從根本上解決集體林權(quán)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題

國(guó)家林業(yè)局原局長(zhǎng)賈治邦曾經(jīng)強(qiáng)調(diào):《意見(jiàn)》“最核心的內(nèi)容是明晰產(chǎn)權(quán)，就是在堅(jiān)持集體林地所有權(quán)不變的前提下，依法將林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林木所有權(quán)，通過(guò)家庭承包方式落實(shí)到農(nóng)戶，確立農(nóng)民作為林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的主體地位。”為了保持政策的連續(xù)性，《決定》明文規(guī)定：“已經(jīng)劃定的自留山，由農(nóng)戶長(zhǎng)期無(wú)償使用，不得強(qiáng)行收回?！薄胺职綉舻呢?zé)任山，要保持承包關(guān)系穩(wěn)定?！薄兑庖?jiàn)》也明確提出：“已經(jīng)承包到戶或流轉(zhuǎn)的集體林地，符合法律規(guī)定、承包或流轉(zhuǎn)合同規(guī)范的，要予以維護(hù)；承包或流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范的，要予以完善；不符合法律規(guī)定的，要依法糾正?！边@就形成了現(xiàn)在集體林地產(chǎn)權(quán)形式多樣化，包括了自留山、責(zé)任山、集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的林地、家庭承包的林地、其他方式承包的林地、流轉(zhuǎn)林地等。它們的權(quán)利關(guān)系更加復(fù)雜，有的是長(zhǎng)期使用權(quán)，有的是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，也有的是租賃經(jīng)營(yíng)權(quán)，特別是使用期限的不一致，必然導(dǎo)致一地多證，人為地把簡(jiǎn)單問(wèn)題復(fù)雜化。經(jīng)營(yíng)期滿后，林權(quán)如何處置并沒(méi)有明確，產(chǎn)權(quán)問(wèn)題仍然沒(méi)有得到根本解決。

2.2 過(guò)于注重均山到戶，人為割裂山林

1981年頒發(fā)的 “林業(yè)三定”政策和現(xiàn)在的《意見(jiàn)》，都強(qiáng)調(diào)要“均山到戶”，國(guó)家林業(yè)局張建龍局長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)，新一輪集體林權(quán)改革首先要“確保農(nóng)民平等享有林地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)……一定要均山均林到戶，把集體林地的使用權(quán)和林木的所有權(quán)，能均山均林的要到戶，不能均山均林的，要均股均利”。各地的情況千差萬(wàn)別，但在林改中的做法大同小異，“還權(quán)于民、還利于民”的模式得到了比較廣泛的認(rèn)可和推行。林地、林木有好有壞、有遠(yuǎn)有近、有上有下，為了公平順利地把山林分到農(nóng)戶，人為地把整塊整塊的山林條條塊塊割裂開來(lái)，均分給各家各戶，造成森林、林地破碎化、分散化，引發(fā)一系列嚴(yán)重后果。一是山林越被條條塊塊細(xì)分后，林權(quán)證的四至邊界就越不準(zhǔn)確，容易造成新的糾紛，特別是遇到林地被占用征收時(shí)，補(bǔ)償費(fèi)用都是以平方米為單位計(jì)算的，邊界的不清晰引起糾紛是必然的；二是流轉(zhuǎn)難度增大，山林分的越細(xì)，承包戶意愿與訴求越多 ，意見(jiàn)越難統(tǒng)一，整體流轉(zhuǎn)的難度越大；三是制約了林業(yè)集約經(jīng)營(yíng)，分散經(jīng)營(yíng)既制約了林權(quán)流轉(zhuǎn)，也制約了規(guī)模經(jīng)營(yíng)，成本高漲，效益低下，嚴(yán)重挫傷林農(nóng)積極性，森林質(zhì)量越經(jīng)營(yíng)越差。

2.3 政府部門角色定位難，成為林改最大障礙

任何一項(xiàng)改革從本質(zhì)上說(shuō)都是對(duì)既有利益關(guān)系的重新調(diào)整。一方面，林業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)自上而下的政府管理模式遏制了林農(nóng)自身的自治能力和自下而上的社會(huì)力量的參與，政府的強(qiáng)勢(shì)介入必然使個(gè)體對(duì)政府的依賴性增大，減少個(gè)體間合作和自我治理能力的培養(yǎng)。集體林權(quán)改革后，不論是個(gè)體分散經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)還是公司經(jīng)營(yíng)，在林權(quán)體系不穩(wěn)定情況下，資源使用者均尋求短期利益的最大化[1]，忽視森林資源的生態(tài)效益和社會(huì)效益，危及森林資源的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)。另一方面，新一輪集體林權(quán)改革是一種自上而下的改革，必然體現(xiàn)精英的意愿，各級(jí)林改政策的執(zhí)行者甚至是政策的制定者，作為經(jīng)濟(jì)理性人，首先考慮的是其自身利益最大化。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的政府部門職能定位不清和權(quán)力擴(kuò)大化，各級(jí)林改政策的執(zhí)行者尤其是政策的制定者，關(guān)注更多的是規(guī)范林農(nóng)的行為、管理的便利性，忽視的是自身的責(zé)任和權(quán)利的制約。政策的好壞關(guān)鍵在于執(zhí)行，執(zhí)行走偏了，再好的政策也會(huì)變成壞政策，但恰恰是執(zhí)行者體現(xiàn)了各級(jí)政府部門的意志。中國(guó)林業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)秘書長(zhǎng)陳根長(zhǎng)曾經(jīng)認(rèn)為：“真正阻礙林權(quán)改革推進(jìn)的力量就在林業(yè)局大院內(nèi)！”

2.4 低價(jià)圈地現(xiàn)象嚴(yán)重

從集體林權(quán)制度改革試點(diǎn)以來(lái)，低價(jià)圈地、林權(quán)非正常集中現(xiàn)象越來(lái)越引起了研究改革成效的學(xué)者和專家的注重和擔(dān)憂。研究成果很多，歸納起來(lái)，主要有三方面：

一是林農(nóng)自身的原因。長(zhǎng)期以來(lái)山林的收益很低，林農(nóng)對(duì)山林沒(méi)有依賴關(guān)系，對(duì)林權(quán)沒(méi)有過(guò)高的期望值，自己經(jīng)營(yíng)還是別人經(jīng)營(yíng)無(wú)所謂，甚至漠視；分散經(jīng)營(yíng)成本高，效益低，林農(nóng)投資積極性不高；林農(nóng)對(duì)林改政策、林權(quán)認(rèn)識(shí)不深，對(duì)政府缺乏信任度，必然追求山林短期效益，地租就是最直觀能兌現(xiàn)的短期效益，所以不少林農(nóng)把山林一轉(zhuǎn)(轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)包、流轉(zhuǎn)等)了之。

二是鄉(xiāng)村集體組織——村委會(huì)代表了政府組織，村委會(huì)干部作為地方政府代理人，掌握著與村民完全不對(duì)等的信息優(yōu)勢(shì)和較強(qiáng)的資源獲取能力(博弈能力)，首先考慮的是其自身利益最大化，改革一定要能給自己帶來(lái)好處；其次，由于鄉(xiāng)村治理制度的不完善和監(jiān)督機(jī)制的缺失，一些村干部在個(gè)人利益驅(qū)動(dòng)和外來(lái)資本的慫恿下，利用其信息和職位優(yōu)勢(shì)，投機(jī)鉆營(yíng)，謀取私利。[5]

三是地方政府的干預(yù)。出于地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，特別是林業(yè)產(chǎn)業(yè)工程建設(shè)規(guī)模化的招商引資要求，一些地方政府往往插手干預(yù)林地流轉(zhuǎn)，林農(nóng)的山林自愿或不自愿地被流轉(zhuǎn)了。

3 制度設(shè)想

3.1 集體林權(quán)制度改革的關(guān)鍵

十七屆三中全會(huì)提出農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“長(zhǎng)久不變”，但“長(zhǎng)久不變”究竟是多長(zhǎng)？《意見(jiàn)》規(guī)定：林地的承包期為70年。但同時(shí)又規(guī)定：自留山由農(nóng)戶長(zhǎng)期無(wú)償使用，不得強(qiáng)行收回，不得隨意調(diào)整。事實(shí)上，林權(quán)的形式非常多樣復(fù)雜，林地使用權(quán)被賦予了不同含義，期限有長(zhǎng)有短，人為制造麻煩。如何才能從根本解決集體林地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題呢？最佳途徑是林地使用權(quán)(承包權(quán))長(zhǎng)期固化。林地使用權(quán)(承包權(quán))長(zhǎng)期固化是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，因?yàn)殡S著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程必然加快，農(nóng)村人口越來(lái)越少，最終結(jié)果是集體林權(quán)高度集中，甚至出現(xiàn)無(wú)人所有的極端狀況。

這一途徑下的林權(quán)制度設(shè)想是，林地權(quán)屬劃分為林地所有權(quán)、林地使用權(quán)(承包權(quán))、林地經(jīng)營(yíng)權(quán)。保持林地所有權(quán)集體所有性質(zhì)不變；林地使用權(quán)(承包權(quán))“長(zhǎng)久不變”，沒(méi)有時(shí)間限制，是林農(nóng)平均初始分配權(quán)，可繼承，可流轉(zhuǎn)，可抵押。使用權(quán)(承包權(quán))的流轉(zhuǎn)、抵押需要制定相應(yīng)的規(guī)則和約束條件；林地經(jīng)營(yíng)權(quán)和林木所有權(quán)則完全市場(chǎng)化，在雙方平等自愿的條件下通過(guò)合同約定取得，只要進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記即可。林地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，但不可抵押；林木所有權(quán)跟林地經(jīng)營(yíng)權(quán)捆綁，不再單獨(dú)發(fā)證，因?yàn)榱帜镜淖兓?，短輪伐期速生豐產(chǎn)林幾年一個(gè)輪伐期，給林木所有權(quán)單獨(dú)發(fā)證難度大、成本高，更沒(méi)有必要。

3.2 集體林權(quán)制度改革的保障

政策的關(guān)鍵在于執(zhí)行，執(zhí)行的關(guān)鍵在于各級(jí)政府。集體林權(quán)制度改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及到上上下下、方方面面，如何保障政策執(zhí)行不走偏，讓好的政策惠及廣大林農(nóng)？

首要問(wèn)題是社會(huì)治理的法治化。一是政府行為法治化，在法律框架下制定游戲規(guī)則，當(dāng)好裁判，才能保證集體林權(quán)制度改革在大方向上不會(huì)走偏；二是明確政府職能定位，制約政府權(quán)力，杜絕行政干預(yù)市場(chǎng)活動(dòng)行為；三是政府行為服務(wù)化，鑒于森林的商品屬性和社會(huì)公共服務(wù)屬性，政府對(duì)森林經(jīng)營(yíng)既不能事事包辦，也不能撒手不管，只有建設(shè)服務(wù)型政府，才能充分發(fā)揮政府指導(dǎo)引導(dǎo)的規(guī)范性和科學(xué)性、服務(wù)的職責(zé)性、高效性。當(dāng)前被廣泛推廣實(shí)施的林權(quán)流轉(zhuǎn)、產(chǎn)權(quán)交易、抵押貸款、資產(chǎn)評(píng)估政策均存在較大的隱患和風(fēng)險(xiǎn)。比如，造林大戶、公司用承包的林地進(jìn)行貸款存在很大的金融風(fēng)險(xiǎn)，產(chǎn)權(quán)交易中心和林權(quán)流轉(zhuǎn)資產(chǎn)評(píng)估要求事實(shí)上阻礙了林權(quán)的合法交易。比較簡(jiǎn)單易行的防范措施：一是林地使用權(quán)(承包權(quán))與林木所有權(quán)可以抵押貸款或融資，但林地經(jīng)營(yíng)權(quán)不可抵押；二是林權(quán)交易中心更名為林權(quán)交易登記中心，僅作為林權(quán)證發(fā)放登記管理機(jī)構(gòu)，不直接參與市場(chǎng)交易活動(dòng)；三是為了保護(hù)廣大林農(nóng)的切身利益，林業(yè)主管部門可以定期發(fā)布林權(quán)流轉(zhuǎn)、交易的指導(dǎo)性保護(hù)價(jià)格。

其次是農(nóng)村集體基層組織社會(huì)治理的民主化。集體林區(qū)的出路在林地高效規(guī)模經(jīng)營(yíng)，但事實(shí)證明，大戶承包經(jīng)營(yíng)、集體或公司統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)都沒(méi)有讓林農(nóng)正真得到實(shí)惠，基層村組織的運(yùn)轉(zhuǎn)舉步維艱，公益事業(yè)和公共設(shè)施幾乎荒廢。如何解決既能規(guī)模經(jīng)營(yíng)又能避免現(xiàn)有形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)的弊端呢？國(guó)外學(xué)者提出了共有產(chǎn)權(quán)體制的解決辦法。這種共有產(chǎn)權(quán)形式不同于我國(guó)農(nóng)村的集體產(chǎn)權(quán)制度之處在于，它強(qiáng)調(diào)“按份共有”而不是“統(tǒng)一總有”[1]。這一切都有賴于林農(nóng)在農(nóng)村集體組織中具有知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、決策權(quán)等，只有在法治保障前提下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層組織社會(huì)治理民主化，才能真正走上具有廣泛參與、共同決策的共有產(chǎn)權(quán)、集體規(guī)模經(jīng)營(yíng)健康發(fā)展之路。

3.3 完善利益分配機(jī)制，引導(dǎo)規(guī)模經(jīng)營(yíng)

改革是利益的重新分配，必然導(dǎo)致一部分人受益，一部分人受損，作為推動(dòng)林業(yè)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村發(fā)展的重要途徑，集體林權(quán)制度改革也引發(fā)了一系列的糾紛和沖突。因此，集體林權(quán)改革要讓絕大多數(shù)林農(nóng)受益并接受。只有利益分配均衡了，體現(xiàn)了分配公平原則，才不會(huì)造成新的糾紛和沖突，林改中的一系列問(wèn)題得到有效解決?！傲謽I(yè)三定”和現(xiàn)在的《意見(jiàn)》，都強(qiáng)調(diào)要“均山到戶”，就是要保障林農(nóng)的初始平均分配權(quán)。 “均山到戶”后，分散經(jīng)營(yíng)成本高、效益低，不愿投入，又與集約經(jīng)營(yíng)發(fā)展方向相矛盾。《意見(jiàn)》提出新一輪改革的核心是“明晰產(chǎn)權(quán)”，在“明晰產(chǎn)權(quán)”的基礎(chǔ)上，落實(shí)處置權(quán)，保障受益權(quán)，不是單純?cè)俑憔降綉?，而是突出了?quán)利到戶，這是最重要的進(jìn)步。要著重推行“均權(quán)均利到戶”，對(duì)已經(jīng)“均山到戶”的，要引導(dǎo)林農(nóng)以林權(quán)入股，對(duì)不能“均山到戶”的，要引導(dǎo)林農(nóng)“分股不分山、分利不分林”，走股份合作規(guī)模化集約經(jīng)營(yíng)道路。為此，林改配套政策和措施必須做到政策(包括項(xiàng)目、任務(wù)、計(jì)劃、資金等)要透明，信息要公開，服務(wù)要到位，要讓所有參與林業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的公司、集體組織、個(gè)人獲得公平發(fā)展的機(jī)會(huì)，也要為林農(nóng)出謀劃策，切實(shí)解決林農(nóng)經(jīng)營(yíng)上的困難。

[1] 蔡晶晶．“分山到戶”與“共有產(chǎn)權(quán)”——權(quán)衡森林資源治理的兩種不完善選擇[J]．電子科技大學(xué)學(xué)報(bào):社科版，2011,13(1):23-27.

[2] 溫鐵軍．我國(guó)集體林權(quán)制度三次改革解讀[N]．經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2009-08-12.

[3] 降蘊(yùn)彰、楊妮．學(xué)者稱新一輪集體林權(quán)改革對(duì)矛盾有所回避[EB/OL]．北京：中國(guó)改革雜志.(2008-09-10). http://news.sina.com.cn/c/2008-09-10/111516266673.shtml.

[4] 劉葦萍、王社權(quán)．新一輪集體林權(quán)改革與林業(yè)“三定”的比較研究——以江西省遂川縣為例[J]．林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2007(11):20-26.

[5] 周文斌．集體林權(quán)制度改革背景下的糾紛與村治——以江西睦村林改實(shí)踐為例[D]．武漢：華中師范大學(xué)，2012.

TheRationalThinkingandSystemImaginationoftheCollectiveForestRightsReform

XIE Guolai

(Central South Forest Inventory and Planning Institute of State Forestry Administration,Changsha 410014,Hunan,China)

The reform of collective forest rights system has been carried on for decades,the rational thinking of the gain and lost of the reform is vital under the keep pushing the reform forward circumstance.These main hidden problems of the reform such as too focus on the average hill field to each family,divide the hills forest by purpose,enclosure with low price were analyzed.Then pointed out that the key to collective forest rights system reform is the innovation and breakthrough of the rights system; the guarantee for the reform is legalization and democratization of the management for the villages; improving the profit distribution system,and guiding the large-scale forest management.

collective forest rights system;reform;thinking;system imagination

2015—08—25

謝國(guó)來(lái)(1965—)，男，湖南臨湘人，高級(jí)工程師，主要從事林業(yè)調(diào)查與規(guī)劃設(shè)計(jì)等工作。

F 326.2

A

1003—6075(2015)03—0001—04

10.16166/j.cnki.cn43—1095.2015.03.001