新型城鎮(zhèn)化治理模式選擇

羅光華

【摘要】城鎮(zhèn)化是復雜的系統(tǒng)工程，必須變傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化治理的“政策之治”為新型城鎮(zhèn)化治理的“制度之治”。從碎片化改革到整體性制度創(chuàng)新是其理性路徑選擇。文章提出，通過制定和執(zhí)行城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略規(guī)劃、加強與城鎮(zhèn)化相關(guān)領(lǐng)域的重點制度改革、完善城鎮(zhèn)化的制度監(jiān)管體系等措施，跨越運動式城鎮(zhèn)化陷阱，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的“制度之治”。

【關(guān)鍵詞】新型城鎮(zhèn)化 治理模式 制度化治理

【中圖分類號】F292 ? ? ? ? ? ? ? ?? 【文獻標識碼】A

城鎮(zhèn)化治理模式指的是在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，應(yīng)該采取什么運作機制、運作過程和運作方式等一系列問題。學術(shù)界對于城鎮(zhèn)化的研究大多從歷史沿革、發(fā)展特征、發(fā)展路徑等角度展開，本文從城鎮(zhèn)化治理模式這一視角出發(fā)，對傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展中的一些現(xiàn)實問題進行探討。

“偽城鎮(zhèn)化”：傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化面臨的多重陷阱

我國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路走的是一條“自上而下”的道路，雖然使部分農(nóng)民實現(xiàn)了市民化，但是他們游走在城市和農(nóng)村之間，成為了“兩棲化”的邊緣人。這種發(fā)展模式與一些現(xiàn)實問題相互作用，慢慢演化成城鎮(zhèn)化陷阱。

“半”城鎮(zhèn)化陷阱。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，“半”城鎮(zhèn)化演化成中國城鎮(zhèn)化的主要狀態(tài)?！鞍搿背擎?zhèn)化狀態(tài)指的是：第一，基本公共服務(wù)差異化。我國城鎮(zhèn)化的各項建設(shè)主要投入在城市，造成了城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距和社會群體間的差異，農(nóng)民市民化過程中未能平等享受到城鎮(zhèn)基本公共服務(wù);第二，農(nóng)民市民化過程中的“半市民”狀態(tài)。城鎮(zhèn)化的最終目的是將越來越多的農(nóng)村人變成城市人，但在我國城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)民回不去家鄉(xiāng)，融不進城市，成為城市里的邊緣人，處于“半市民”狀態(tài)。

“運動式”城鎮(zhèn)化陷阱。新中國成立之初，一系列制度的約束與限制，使農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移非常困難。改革開放后，我國“從上到下”地由政府主導推進城鎮(zhèn)化工作，但在實踐中出現(xiàn)了“大躍進”式的做法，結(jié)果導致一哄而上，出現(xiàn)了大量的新城區(qū)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)和成片的規(guī)劃工業(yè)園區(qū)。城鎮(zhèn)化區(qū)域也慢慢集中了區(qū)域內(nèi)農(nóng)村的主要要素資源，大量新城拔地而起，導致周邊農(nóng)村日漸衰落。但大量建設(shè)的新城有的卻成為了“鬼城”，這就是“運動式”城鎮(zhèn)化的主要表現(xiàn)。①

產(chǎn)業(yè)空心化的城鎮(zhèn)化陷阱。我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)空心化狀態(tài)，主要表現(xiàn)是：第一，產(chǎn)業(yè)斷層化。隨著資源的過度開發(fā)，我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨著資源枯竭問題，一些依賴當?shù)刭Y源建設(shè)起來城鎮(zhèn)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展日漸斷層;第二，產(chǎn)業(yè)衰退化。一些傳統(tǒng)的老工業(yè)基地城鎮(zhèn)由于不能跟上現(xiàn)代化的技術(shù)創(chuàng)新步伐，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型遲緩，工業(yè)優(yōu)勢日漸失去，走向衰退;第三，產(chǎn)業(yè)非均衡化。我國一些以外貿(mào)經(jīng)濟為主的地區(qū)，極大地依賴國外，國外市場對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展影響較大;第四，產(chǎn)業(yè)低量化。廉價勞動力的優(yōu)勢正隨著我國人口逐漸步入老齡化而逐漸消逝;第五，產(chǎn)業(yè)低質(zhì)化。城鎮(zhèn)化發(fā)展中，一些高耗能高污染型城鎮(zhèn)一哄而上，極大破壞了生態(tài)和人居環(huán)境。

行政主導的非均衡城鎮(zhèn)化陷阱。在世界大多數(shù)國家的城鎮(zhèn)化進程中，政府所發(fā)揮的只是引導者的角色，但是我國政府在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中既是指揮者，也是執(zhí)行者和引導者。政府主導的城鎮(zhèn)化帶來一個后果是，各地推進城鎮(zhèn)化建設(shè)很大程度上是想獲得一定或更高的行政級別②。政府在城市的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會保障等基本建設(shè)投資方面優(yōu)先支持省會城市，城市因此吸引了大量人口涌入。按照這樣的邏輯，我國形成了從首都到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展等級，使城鎮(zhèn)化發(fā)展出現(xiàn)了各種不均衡。

制度化治理：新型城鎮(zhèn)化治理的新要求

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的治理模式確實加速了城鎮(zhèn)化進程，有利于短期內(nèi)迅速實現(xiàn)城鎮(zhèn)化目標，地方政府在推進城鎮(zhèn)化的過程中為追求經(jīng)濟利益和政績也越來越依賴這種模式。反思現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化治理模式，缺乏制度理性的治理方式直接導致了我國城鎮(zhèn)化發(fā)展速度雖快，但發(fā)展質(zhì)量不高，城鎮(zhèn)化治理模式轉(zhuǎn)型已迫在眉睫。

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化治理在于“政策之治”。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展中出現(xiàn)的陷阱，可以歸結(jié)于“政策之治”。截至2013年末，中國大陸總?cè)丝跒?36072萬人，城鎮(zhèn)常住人口73111萬人，鄉(xiāng)村常住人口62961萬人，中國城鎮(zhèn)化率達到了53.73% ③。我國用短短幾十年時間走完了西方國家走了200年左右的路，達到了世界平均水平。但是，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)走的是一條“自上而下”推動的“政策之治”的道路。在社會治理資源貧弱的條件下，運動式的“政策之治”是迫不得已的選擇，這條道路體現(xiàn)了我國社會主義的優(yōu)勢，發(fā)揮出“看得見的手”和“看不見的手”的雙重作用，能夠在短時間內(nèi)集中整合城鎮(zhèn)化所需資源，極大地推動城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程。但是，這條道路由于缺乏制度理性，降低了制度控制的效力，使制度不能發(fā)揮應(yīng)有的作用或者具有不穩(wěn)定性和不確定性。沒有穩(wěn)定的制度約束，助長了一些地方政府的投機心理，使得短期內(nèi)取得成效的城鎮(zhèn)化建設(shè)缺乏可持續(xù)性。

新型城鎮(zhèn)化治理在于“制度之治”?！爸贫戎巍本褪侵卫碇黧w運用法律所賦予的權(quán)力，依靠制度來治理公共問題，規(guī)范公共秩序。制度化治理的模式更趨于穩(wěn)定，也更具有長期性和全局性。正如亨廷頓所言，“制度化是組織和程序獲取價值觀和穩(wěn)定性的一種進程”④。城鎮(zhèn)化作為一個國家現(xiàn)代化的必經(jīng)之路，它與經(jīng)濟增長和結(jié)構(gòu)變遷相伴而生，與制度安排及其變遷密切相關(guān)。經(jīng)濟發(fā)展過程中的資源分配與要素流動的相關(guān)制度安排，如戶籍制度、土地制度、社會保障制度等都會影響到我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展?？v觀世界各國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，要實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的目標，只有“制度之治”才是最重要和最根本的保證。雖然我國目前城鎮(zhèn)化發(fā)展中推行“制度之治”仍存在一些問題，但是傳統(tǒng)的運動式治理模式已經(jīng)難以為繼，必須以制度改革和創(chuàng)新為突破口，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的目標。

從碎片化改革到整體性制度創(chuàng)新：新型城鎮(zhèn)化制度化治理的路徑選擇

城鎮(zhèn)化是一個涉及經(jīng)濟、政治和社會發(fā)展的系統(tǒng)工程，需要一整套完整的制度去支撐、促進和規(guī)范，這一制度支撐系統(tǒng)要從過去的碎片化走向整體性。宏觀層面包括制定的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略規(guī)劃，微觀層面包括與城鎮(zhèn)化緊密相關(guān)各項具體制度，如土地制度、戶籍制度、社會保障制度和制度監(jiān)管體系等。

制定和執(zhí)行城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略規(guī)劃，引導城鎮(zhèn)化有序發(fā)展。要想順利實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的目標，戰(zhàn)略規(guī)劃是前提，它在城鎮(zhèn)化發(fā)展中扮演著“龍頭”角色，是指導城鎮(zhèn)化發(fā)展的總綱，也是整體制度體系中最高層面的頂層設(shè)計。

首先，主體功能區(qū)劃是規(guī)劃協(xié)調(diào)的基本前提。按照主體功能區(qū)劃要求，對不同主體功能區(qū)進行分類管理，規(guī)范開發(fā)秩序，控制開發(fā)強度，形成高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的國土空間開發(fā)格局。第一，優(yōu)化開發(fā)區(qū)走集約化城鎮(zhèn)發(fā)展模式。對人口密集、開發(fā)強度偏高、資源環(huán)境負荷過重的城市化地區(qū)，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、基礎(chǔ)設(shè)施共享、提高用地效率。第二，重點開發(fā)區(qū)走工業(yè)化城鎮(zhèn)發(fā)展模式。對資源環(huán)境承載能力較強、集聚人口和經(jīng)濟條件較好的城市化地區(qū)，給予人口、土地、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等優(yōu)惠支持，促進產(chǎn)業(yè)、人口集聚，加快工業(yè)化步伐。第三，限制開發(fā)區(qū)走異地化城鎮(zhèn)發(fā)展模式。對影響全局生態(tài)安全的重點生態(tài)功能區(qū)要限制大規(guī)模、高強度的工業(yè)化開發(fā)，農(nóng)業(yè)功能區(qū)域鼓勵農(nóng)民外出安居樂業(yè)，適度開展新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)及中心村社區(qū)建設(shè)，生態(tài)功能區(qū)域鼓勵生態(tài)移民和生態(tài)補償，適度推進生態(tài)旅游開發(fā)。第四，禁止開發(fā)區(qū)走原生態(tài)鄉(xiāng)村發(fā)展模式。依法設(shè)立的各級各類自然文化資源保護區(qū)和其他需要特殊保護的區(qū)域要禁止開發(fā)，嚴格實施生態(tài)移民和生態(tài)補償。

其次，科學制定規(guī)劃是規(guī)劃協(xié)調(diào)的規(guī)范依據(jù)。2000年中國城鎮(zhèn)化率是36.22%，至2013年已提高至53.73%。各地城市規(guī)劃頻繁修編，越調(diào)越大，土地城鎮(zhèn)化遠快于人口城鎮(zhèn)化，就業(yè)和基本公共服務(wù)嚴重滯后，導致城市無序擴張、耕地過度流失、農(nóng)村嚴重空心化、失地農(nóng)民持續(xù)增多等突出問題。“十二五”規(guī)劃提出要以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。十八大報告進一步要求把“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”作為解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。科學制定新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃及相關(guān)規(guī)劃，重點是明確城鄉(xiāng)的功能定位和產(chǎn)業(yè)布局，推進基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)一體化發(fā)展，走利益兼顧的協(xié)調(diào)發(fā)展之路。

加強與城鎮(zhèn)化相關(guān)領(lǐng)域的重點制度改革，保障城鎮(zhèn)化規(guī)范發(fā)展。實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的制度化治理，需要統(tǒng)籌推進與城鎮(zhèn)化高度相關(guān)的土地管理、戶籍管理、勞動就業(yè)、社會保障、財稅金融等重要領(lǐng)域的制度改革。

首先，深化戶籍制度改革，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。1958年1月，《中華人民共和國戶口登記條例》正式實施，從此形成了具有中國特色的戶籍管理體制—人為地將農(nóng)村人口和城鎮(zhèn)人口分割為性質(zhì)不同的農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口。此后，又以戶籍制度為基礎(chǔ)，制定了在糧食、副食品、住房、教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域?qū)嵤┎顒e化待遇的一系列城鄉(xiāng)二元制度。特定時代下產(chǎn)生的戶籍制度，在一定時期內(nèi)的國家社會管理中發(fā)揮了應(yīng)有的作用，但附加在戶籍制度之上的社會福利待遇，給城鄉(xiāng)居民帶來了巨大的利益鴻溝，導致農(nóng)民與市民生來就面臨起點不平等和發(fā)展機會的不平等。有研究表明，過去戶口本上所附著的城鄉(xiāng)居民不平等待遇曾經(jīng)有67種。黨的十八大報告提出：“加快改革戶籍制度，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋?！鄙罨瘧艏贫雀母铮仨毰涮淄七M土地制度、勞動就業(yè)制度、社會保障制度等一系列嵌入戶籍制度之中的二元制度改革，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化、遷徙自由化和登記管理信息化。此外，還必須配套推進財政稅收體制改革，為戶籍制度改革提供合理的財政支撐。

其次，深化土地制度改革，促進城鄉(xiāng)和諧發(fā)展。土地是城鎮(zhèn)化最重要的載體。土地問題是中國城鎮(zhèn)化進程中面臨的焦點問題。通過深化土地制度改革破解中國的“半城鎮(zhèn)化”難題，必須從如下幾個方面下功夫。一方面，改革和完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，讓農(nóng)民真正享受到承包地和宅基地帶來的財產(chǎn)收益。只有這樣，才能解除農(nóng)民進城的后顧之憂，也有利于推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。另一方面，改革土地征用制度，保障農(nóng)民合法權(quán)益的補償，讓農(nóng)民公平分享城鎮(zhèn)化成果。

再次，深化社會保障制度改革，促進城鎮(zhèn)化成果公平共享。新中國成立以后，我國建立了城鄉(xiāng)有別的二元社會保障制度，由于歷史原因，到目前為止，中國社會保障體系還是城鄉(xiāng)隔離的、“碎片化”的，這實際上已經(jīng)成為阻礙農(nóng)民工市民化的根本性障礙。從長遠發(fā)展來看，中國堅持以人為本，促進城鎮(zhèn)化科學發(fā)展，必須全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化和一體化。同時，城鎮(zhèn)化是一個動態(tài)的過程，當前和今后一個時期，以深化社會保障制度改革來推進城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展，必須統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)，在增強公平性的同時，適應(yīng)流動性需要，實現(xiàn)隨著人口遷徙社會保障可轉(zhuǎn)移接續(xù)，切實解決好農(nóng)民工流動性大、新農(nóng)合異地報銷難等現(xiàn)實問題。

最后，深化財稅體制改革，發(fā)揮財政和稅收的導向與扶持作用。政府提供公共服務(wù)，離不開財政和稅收支持。避免城鎮(zhèn)化走以往“土地財政”、“要地不要人”的老路，必須深化財稅體制改革。⑤為此，就要盡快實現(xiàn)間接稅收向直接稅收的轉(zhuǎn)變，從而建立起地方政府稅收增加主要依靠居民繳納的機制。中國目前的稅制結(jié)構(gòu)偏重于企業(yè)繳納，表面看來是企業(yè)承擔了稅收的大頭，個人繳納只占了很小的比例，但實際上企業(yè)繳納的稅收已經(jīng)被隱性地分攤到消費者身上了，這不僅使國人不能充分體會到作為納稅人的光榮，而且導致地方政府“親商”重于親民，也不利于減輕中小企業(yè)負擔、調(diào)節(jié)收入分配、縮小貧富差距。要實現(xiàn)黨的十八大報告提出的“努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”，還必須完善公共服務(wù)的財政分擔機制?；诟鞯亟?jīng)濟發(fā)展水平不均衡的現(xiàn)實，公共服務(wù)均等化目標的實現(xiàn)必須依靠財政的轉(zhuǎn)移支付。

完善城鎮(zhèn)化的制度監(jiān)管體系，促進城鎮(zhèn)化科學發(fā)展?？v觀世界發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化歷程，城鎮(zhèn)化進程要想順利實現(xiàn)，其成功的關(guān)鍵在于是否有完備的法律制度和政策執(zhí)行體系。因此，要促進城鎮(zhèn)化科學發(fā)展，必須不斷地使城鎮(zhèn)化制度監(jiān)管體系越來越完善。

首先，建立適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求的城鎮(zhèn)管理體制。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式正在消解中國經(jīng)濟社會發(fā)展，要改變過去的發(fā)展思路，堅持中國特色社會主義理論，保證新型城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展，必須始終堅持“五位一體”總布局的指導原則，以創(chuàng)新的方法去推進各項體制和機制的改革。同時，還需建立同國情相適應(yīng)的城鎮(zhèn)化層級結(jié)構(gòu)，這是深化體制改革的重要環(huán)節(jié)。要激活新型城鎮(zhèn)化的活力，應(yīng)該通過改革現(xiàn)有小城鎮(zhèn)，對人口較多和經(jīng)濟發(fā)展較好的城鎮(zhèn)，建立一批“鎮(zhèn)級市”，為行政管理體制改革提供可以操作的實踐基礎(chǔ)。目前，國務(wù)院已經(jīng)確立了多個“鎮(zhèn)級市”在全國進行試點。深化體制改革，需要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，把市區(qū)和城鎮(zhèn)作為一個整體，互相銜接、互相促進。⑥

其次，完善城鎮(zhèn)化政績考核體系和問責機制。要圍繞轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，針對當前經(jīng)濟社會發(fā)展中普遍存在的傾向性問題，嚴格確定政績標準，科學設(shè)置指標體系，突出體現(xiàn)指標的基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性、引導性作用，糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標的權(quán)重，更加重視勞動就業(yè)、居民收入、社會保障、人民健康狀況，并將考核結(jié)果作為城鎮(zhèn)化主要負責人職務(wù)變動的重要依據(jù)。要堅決糾正考核走過場現(xiàn)象，采取各種方式把政績考準、考實，為正確評價領(lǐng)導班子、領(lǐng)導干部政績提供科學依據(jù)。⑦

（作者單位：廣東金融學院;本文系廣東省哲學社會科學共建項目“農(nóng)村民間組織參與鄉(xiāng)村治理的運作績效檢視與工具選擇”研究成果，項目編號：GD13XZZ03）

【注釋】

①劉金發(fā)：“跨越傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化陷阱：城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型升級的意義與策略”，《南都學壇》，2014年第1期。

②李強：“中國城鎮(zhèn)化‘推進模式研究”，《中國社會科學》，2012年第7期。

③參見http：//news.dichan.sina.com.cn/2014/01/20/1020089.html。

④[美]塞繆爾·亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，北京：三聯(lián)書店，1989年，第12頁。

⑤王格芳：“科學發(fā)展對中國新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求”，《理論學刊》，2013年第10期。

⑥葉本：“城鎮(zhèn)化中國的邏輯反思與重構(gòu)：新型城鎮(zhèn)化體制機制創(chuàng)新及其限度研究”，《中共四川省委省級機關(guān)黨校學報》，2013年第5期。

⑦汪大海，張玉磊：“從運動式治理到制度化治理：新型城鎮(zhèn)化的治理模式選擇”，《探索與爭鳴》，2013年第11期。

責編 / 于巖（實習）