我國房產稅擴圍問題研究

胡芳

【摘 要】 上海、重慶房產稅改革試點已經推行了3年，學術界關于我國房產稅是否應當擴圍及房產稅改革的目標定位還在爭論，文章在闡述我國對個人住房征收房產稅的理論依據后，論證了房產稅改革的目標應是調節(jié)收入分配，建議擴大試點城市范圍并通過輿論宣傳降低改革阻力。

【關鍵詞】 個人住房; 房產稅; 改革目標

中圖分類號：F810.42 ?文獻標識碼：A ?文章編號：1004-5937（2015）01-0097-04

一、房產稅改革的背景

（一）我國房產稅的演變

房產稅由來已久，周朝的“廛布”、唐朝中期的間架稅、五代后梁時期的屋稅、清朝初期的“市廛輸鈔”、清末和民國時期的房捐等，都是對房產課征的稅。1949年，房產稅被列為新中國14個稅種之一。20世紀50年代，在全國范圍內開征城市房地產稅，1973年對國營、集體企業(yè)征收的城市房地產稅被并入到工商稅，城市房地產稅僅對房管部門、個人以及涉外企業(yè)的房屋征收。1986年國務院發(fā)布《房產稅暫行條例》，對城鎮(zhèn)經營性房屋依照房產原值或租金收入從價或從租計征房產稅，對個人居住用房免稅。

（二）我國房產稅改革的背景

1998年住房制度改革，房地產市場開始了市場化運作，住房價格開始上漲，房地產稅制越來越不能適應我國市場經濟發(fā)展和房地產市場化推進的要求。2003年，黨的十六屆三中全會明確提出“實施城鎮(zhèn)稅費建設改革，條件具備時對不動產開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅，相應取消有關稅費”。2006年起我國在一些城市實行物業(yè)稅“空轉”試點，并取得了一些經驗。與此同時，在土地財政、繁雜的稅費①、城鎮(zhèn)化進程中所產生的對住房的剛性需求得不到滿足及房地產投資、投機活動擴大購房需求等因素的驅動下，房價進入迅速上漲期，房產稅改革被賦予抑制房價的功能。2009年5月25日，中央再次明確提出“深化房地產稅制改革，研究開征物業(yè)稅”。由于物業(yè)稅開征非常復雜，2011年我國選擇在上海、重慶進行房產稅改革試點。

二、房產稅擴圍的理論依據

（一）反對房產稅擴圍的觀點

我國土地歸國家所有，在土地流轉之前須向國家一次性繳納未來30—70年的土地出讓金（即批租制），該土地出讓金在房地產買賣中最終被轉嫁給了購房者負擔。有學者認為，在對住房按照評估價值征稅的情況下，對作為評估價值組成部分的土地出讓金再次征收物業(yè)稅或者房產稅時會存在重復征收的問題，因而認為我國對個人住房征收物業(yè)稅或房產稅缺乏理論依據（孫鋼、李銘，2005）。

（二）對個人住房征稅的理論依據

受益說認為房地產作為一種私人財產，政府的產權保護保障了其安全，政府進行公共設施建設提升了其價值，政府理應從這種公共服務中得到一定的回報。具體來說，國家為公民提供治安、消防、法律等服務，進行城市基礎設施建設，這些都會保護居民的財產安全，使居民受益，而且，政府發(fā)展城市建設（包括教育、醫(yī)療、文化、衛(wèi)生保健等事業(yè)）還有利于居民的房地產升值。因此，居民享受了地方政府所提供的公共服務，就應該向政府納稅，而且以房產作為居民公共受益的成本分攤依據可以較好地貫徹對等原則。

雖然我國個人并不擁有土地所有權，但他們在購房時是連同房屋所依托的土地使用權一起購買的，房屋價值與土地使用權價值已經不可分割了。土地使用權是一種特殊的財產，它能夠為土地使用者帶來經濟利益。因此，對土地使用權征稅不應存在理論上的障礙。

筆者認為，即使是在土地實行“批租制”情況下，對住房征收房產稅也不存在理論障礙。因為房產和大多數物品一樣，會逐漸老化，其本身的價值隨之逐漸降低，房價上漲主要是由于地價上漲引起的（黃莉，2013）。從長期來看，土地資源日益稀缺和公共設施的改進是土地價格上漲的主要因素，現實是，越是政府提供公共服務水平高的地方，地價上漲就越明顯。政府可以通過征稅來補償公共服務的成本，并將該稅收用于本地區(qū)公共設施的改善，由此進入一個良性循環(huán)（潘明星等，2011）。

我國地方政府收取的土地出讓金相當于土地的租金，在按年收取的情況下，隨著土地價格的上漲，租金也應該是上漲的，因此，在“批租制”下，當政府以當前價格收取未來30—70年地租時，再次依據受益原則對個人住房征收房產稅是合理的。

三、房產稅改革的目標定位

主流的觀點認為擴圍后的房產稅具有三個方面的功能：抑制房價、成為地方財政主要財源和調節(jié)收入分配。隨著上海、重慶房產稅改革的推進，抑制房價和地方財政收入功能受到越來越多的質疑。

（一）房產稅擴圍難當抑制房價的重任

有學者認為，目前我國房地產稅費“重交易，輕保有”②使得投資房產變得更加有利可圖。對個人住房征收房產稅會增加持有房產的成本，降低住房投資收益，進而抑制對住房的投資性需求。同時，房產稅擴圍后，多套住房持有人會由于持有成本增加而出售部分房產，從而增加住房供給。房價也將會在這兩個方面的綜合作用下有所下降。也有學者認為房產稅擴圍難當抑制房價的重任。

1.從上海、重慶試點改革的效果看

上海、重慶從2011年1月28日開始實施房產稅改革，對部分個人住房征收房產稅。就上海房產稅改革對房價的影響看，2011年上海住房成交量較上年有所回落，房價相比上年上漲1.5%，漲幅回落3個百分點。即使在2010年8月開始執(zhí)行“限購令”的背景下，2011年上海房價漲幅下降也不明顯。2012年住房價格同比上漲3.1%。金豐易居&佑威聯(lián)合研究中心于2014年1月1日發(fā)布的監(jiān)測數據顯示，2013年上海房價同比上漲7.64%。重慶2011年別墅和高檔住宅成交均價下降7.1%，未能改變房價整體走勢，下降幅度有限（汪鳳麟、董黎明，2013）。重慶對交易單價達到上兩年主城九區(qū)新建商品住宅成交建筑面積均價2倍（含2倍）以上的高檔住房征稅，該均價的2倍即為高檔住房應稅價格的起點③。2011年1月28日，重慶高檔住房應稅價格起點為9 941元/平方米，2012年1月1日重慶市國土資源和房屋管理局公布該價格起點調整為12 152元/平方米，2013年和2014年分別調整為12 779元/平方米和13 192元/平方米。④

從上述數據看，房產稅改革對房價的抑制作用有限，這也與兩地試點方案征稅范圍過小有關。上海對本市居民新購的第二套及以上住房與非本市居民在本市新購住房征稅，相當于對增量房征稅，重慶對存量獨棟別墅和新購高檔住房征稅。兩地都繞開了存量房，帶有“過渡”的性質，目的是要降低改革所面臨的阻力。如果對所有存量住房都征稅，無疑會擠出部分投資、投機性住房，增加二手房市場供給，緩解住房市場供需矛盾。

2.從房價上漲的原因看

2003年以后我國住房價格的迅速上漲是多種因素引起的：保障性住房供給不足使剛性需求得不到滿足，再加上壟斷的供給方定價和繁雜的交易環(huán)節(jié)稅費抬高房地產開發(fā)成本，2008年政府調控政策的反復使公眾對政府調控失去信心，產生了房價長期來看只漲不跌的預期，在公眾缺乏投資渠道的情況下，住房投資投機活動備受青睞，寬松的貨幣政策和嚴重的收入差距使房價上漲由可能變成了現實（石子印，2013）。房產稅對個人居住用房免稅降低了住房投資的成本，增加購房需求，加劇住房供求矛盾，只是影響房價的一個因素。企圖通過對個人住房征稅就降低房價是遠遠不夠的，這種措施的效果遠沒有“限購令”和財產登記制度來得快。換言之，雖然房產稅是直接稅，在住房市場供不應求的情況下，保有環(huán)節(jié)所征收的房產稅照樣可以在出售時轉嫁給購房者負擔，反而抬高房價。

反過來說，在保障房供給充足、公民居住權得到保障的情況下，政府不必要抑制商品房尤其是高端住房的價格。高端住房具有炫耀功能，對于資源利用效率高的人在取得高收入后，消費高價房還會獲得精神方面的享受，而這也會作為一種目標激勵年輕人努力奮斗、創(chuàng)造財富。

（二）房產稅成為地方稅主體稅種任重而道遠

財政收入說認為政府開征房地產稅的目的在于獲取財政收入，更確切地說是為了獲得地方財政收入。房地產不能隨意移動，隱匿比較困難，故稅源比較確定。而且，房產隨著經濟發(fā)展和人口增加，也在不斷地增加，其價值也因時代變遷、建筑材料更新?lián)Q代、房產需求量增加而提高。房產稅以房產價值為計稅基礎，采用比例稅率，在稅源確定、稅基不斷變大的情況下，房產稅收入不會隨著經濟的變化發(fā)生明顯波動。所以說，房產稅收入是地方政府的穩(wěn)定財源，有利于政府根據較穩(wěn)定的收入安排相應的支出。

從國際看，國外除瑞典、印度尼西亞、挪威等國將房地產保有稅作為中央稅或中央地方共享稅外，其他國家的房產稅基本上都屬于地方稅，而且多數國家的房產稅收入在地方收入中占較大比重。美國房產稅收入占地方政府收入的30%，英格蘭住宅稅收入占本級收入的45%，16個OECD國家該比重平均為43%（黃莉，2013）。臺灣地區(qū)1994年地價稅收入和土地增值稅⑤收入分別占縣（市）稅收的11.2%和70.22%（戎生靈，2005）。

在我國，2000年到2011年房產稅稅收收入占地方稅收入的比重在2.68%～3.28%之間，并呈逐年下降趨勢（黃莉，2013），房產稅遠非地方稅主體稅種。從上海、重慶房產稅改革試點的結果看，2011年上海房產稅收入22.1億元，占地方財政收入不足0.06%;重慶房產稅收入1.5億元，占地方財政收入不足0.05%。2012年全國財政科研協(xié)作課題“資源稅、房產稅改革及對地方財政影響分析”的研究表明，在對全國商品房按照2010年平均銷售價格的1.2%計征房產稅時，全國房產稅收入占地方財政收入的比重為20.65%，如果考慮對中低收入家庭免稅的話該比重會更低。安徽省財政廳財政科學研究所課題組的研究表明，2011年按國內生產總值的2%⑥征稅房產稅的話，房產稅收入將是9 431.3億元，占地方財政收入的17.95%。因此，從長期來看，房產稅將會成為地方政府的穩(wěn)定財源。

目前，土地出讓金占我國地方財政收入的將近一半，如果將土地出讓金并入房產稅的話，它已經是我國地方政府的主要財源了。但是，這涉及到整個房地產稅制的改革，而現階段實施這樣的改革是不現實的。因此，房產稅要成為我國地方稅主體稅種任重而道遠。

（三）房產稅改革目標應定位于縮小收入分配差距

財富分配說認為開征房地產稅可以起到調節(jié)社會財富分配不均的作用。在經濟社會中，財富的初始配置并不均等。財產所有者可以通過行使其財產占有和處置權而獲得收益，這會引起更大的社會財富分配差距。自古以來，土地、房屋都是個人或法人所擁有財產的重要組成部分，也是區(qū)分有產者與無產者的重要標志。房產稅以納稅人所擁有的房屋為課稅對象，其征收將直接從房地產所有人的收入中取走一部分，這會降低房地產所有人的收入水平，從而縮小有產權者與無產權者之間的收入差距，起到調節(jié)財富分配的作用。目前，大多數國家的房地產稅對居民自住用房和低收入者所擁有的住房給予了一定的減免稅優(yōu)惠，以降低中低收入者的稅收負擔，而且房地產稅的稅率還有一定的浮動范圍，這些稅制設計又強化了房產稅縮小收入分配差距的作用。

目前，學術界對房產稅的收入分配功能還有不少爭議。首先，有學者認為，稅收不能夠沒有福利損失或以較小的福利損失為代價實現對收入分配不公的調節(jié)，通過所得稅、財產稅對收入分配不公進行調節(jié)進而增進社會福利的看法已經過時。依據最適所得課稅理論，在累進的所得稅制下，高邊際稅率會削弱工作、勞動的積極性，扭曲人們在工作和閑暇之間的選擇，帶來稅收的額外負擔，因此對最高收入者不宜課重稅。筆者認為，這種觀點混淆了是否應當調節(jié)收入分配和是否能夠調節(jié)收入分配的問題。在討論是要公平還是要效率的時候，可用以上述觀點反駁通過所得稅和財產稅調節(jié)收入分配不公的觀點。保有環(huán)節(jié)房產稅作為一種直接稅，能體現稅收公平原則，同時對商品比價關系影響較小，可以在較小的福利損失代價下調節(jié)收入差距。

其次，有學者認為房產稅的征稅對象是房產，稅源是收入，這種不一致會影響其對收入分配的調節(jié)。擁有房產是納稅人前期收入積累的結果，繳納房產稅需要用納稅人的當前收入。當房主收入拮據時，可能無力承擔房產稅。甚至對通過繼承、贈與⑦以及貸款購房的人來說，房產稅會加重其生活成本。對于這些情形，我國房產稅可以通過設置免稅房屋或免稅面積將中低收入者的自住房排除在征稅房產之外。對于那些擁有高價房而收入又長期較低無力繳納房產稅的，可以將其高價房換成自己消費得起的房子，讓有能力負擔房產稅的人居住。從這個角度看，房產稅擴圍也有利于提高資源配置效率。

再次，有學者從富人財富多樣化質疑房產稅的收入分配作用。金融資產、知識產權、藝術品、貴金屬等財富在富人財富中所占的比例越來越大，富人所擁有的房產價值可能只占其全部資產的一小部分，僅對房產征稅起不到縮小貧富差距的作用。照這樣說，即使對所有這些財富都征稅財產稅，還是不能縮小收入差距，因為還有隱性收入，實物收入和更為人們所憎惡的灰色收入是不征稅的。要調節(jié)收入分配差距需要通過完善初次分配機制和財政、稅收二次調節(jié)等手段配合，僅稅收手段就包括所得稅、財產稅和消費稅三個方面。想單獨依靠房產稅調節(jié)收入分配差距是不可能的，但是，這也不能否認房產稅具有調節(jié)收入分配的功能。

最后，有學者認為房產稅作為一種地方性稅收，而且大多是縣（市）政府負責征收管理，難以在全國范圍內發(fā)揮收入分配調節(jié)作用。房產稅對富人征稅，而且難以轉嫁，其征收會遭到強烈的反對。為了提高公眾對該稅的遵從度，必然要將其打造成一個小范圍內的受益稅，所以房產稅不可能在全國范圍內一刀切地征稅。而且，我國地區(qū)差異比較大，各地房產稅肯定會差異化征收。收入分配是全國性公共商品，只有全國性稅收才能調節(jié)，于是有人就認為，房產稅作為地方稅，不具備該功能。全國性稅收才能調節(jié)收入分配的理由是這種稅收的稅基不能或較少流動，但是，房產不能隨意移動，地區(qū)間流動幾乎不可能。不管是經濟發(fā)達地區(qū)還是落后地區(qū)，對高價值或多套房擁有者征收房產稅都可以縮小本地區(qū)收入差距，也有利于全國收入差距的縮小。

綜上所述，房產稅具有調節(jié)收入分配的功能，可以將房產稅擴圍的目標定位于此，但也不能夸大其作用。

四、對我國房產稅改革的建議

（一）盡快擴大試點城市范圍

上海、重慶房產稅改革試點效果不理想，這是本身的方案設計不足造成的，也與對房產稅擴圍期望值過高有關。3年過去了，試點城市擴圍一再抽動人們的神經，卻是只聞其聲，沒有任何進展。作為房產稅改革必要條件的房產登記聯(lián)網也是一波三折。早在2010年，國務院就要求住建部加快全國住房信息聯(lián)網工作，但由于利益集團阻撓而被故意控制拖延。2013年11月，國務院將這項工作轉交國土部負責。2014年3月，我國下發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，提出在2020年之前建立以土地為基礎的不動產統(tǒng)一登記制度，實現全國住房信息聯(lián)網，這一消息立即被解讀為“全國住房信息聯(lián)網將被延遲5年”。同時，房產價值評估是房產稅擴圍的另一必要條件，這一工作目前還沒有一個時間表。如此看來，要在全國范圍內擴大房產稅征稅范圍還需要相當長一段時間。

試點改革的不力和配套改革的拖延引發(fā)對房產稅改革的諸多非議，甚至兩度出現房產稅試點存廢之爭。筆者認為，1986年出臺的《房產稅暫行條例》已經暫行了二十多年，早已需要改革。盡管全國范圍內對個人住房征收房產稅還言之尚早，但可以允許具備條件的地方開展房產稅改革試點，通過不同試點方案的實施積累經驗，防止改革試點難產。

（二）引導輿論宣傳，降低改革阻力

我國房產稅改革進程緩慢與利益集團阻力不無關系，要打破這種阻撓可以讓輿論宣傳介入。就像20世紀初期美國的進步運動中，政府在輿論壓力下被迫開展一系列反壟斷措施。

收入分配差距懸殊是我國目前面臨的一個重大社會問題。在中國大陸，更為社會所詬病的是先富起來的人有很多并非是依靠個人奮斗積累財富的，政府政策導向所產生的暴發(fā)戶、土豪為數不少。這些人依靠先前積累的財富購置大量房產，坐等升值獲益，有的甚至大搞投機，牟取暴利。在臺灣地區(qū)，實施“規(guī)定地價”、“照價征稅”、“照價收買”、“漲價歸公”四大綱要?！皾q價歸公”就是對“土地價值非因施以勞力資本”而增加的價值（自然漲價）征收土地增值稅（戎生靈，2005），目的是對土地所有者不勞而獲的土地增值征稅。筆者認為這種做法值得借鑒，可以從這個方面加大輿論宣傳。

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[13] 夏商末.房產稅：能夠調節(jié)收入分配不公和抑制房價上漲嗎[J].稅務研究，2011（4）：19-25.

① 除土地出讓金外，我國住房從最初拿地開發(fā)到消費者購房涉及營業(yè)稅、城市維護建設稅、教育費附加、地方教育費附加、土地增值稅、耕地占用稅、契稅、印花稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、房產稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等12項稅費和土地征用費、拆遷補償費、土地開發(fā)費、大市政配套費、四源費、防洪費、集資費、各種建設收費等50項收費。

② 目前我國住房所涉及到的62種稅費中，除了房產稅和城鎮(zhèn)土地使用稅對經營性用房（即出租住房）在保有環(huán)節(jié)征收外，其他均在交易環(huán)節(jié)征收，對個人自住房屋免稅。

③ 資料來源：重慶房產稅改革試點方案。

④ 數據來源：重慶國土資源和房屋管理局網站。

⑤ 臺灣地區(qū)土地增值稅是在保有環(huán)節(jié)征收的，增值需要相關部門評估，屬房地產稅性質;中國大陸土地增值稅是為了抑制房地產投機在轉讓環(huán)節(jié)征收。

⑥ 2003年，OECD30個國家房產稅的加權平均稅負為2%。

⑦ 包括在家人、親友經濟支持下購買房產。