《民辦教育促進法》與臺灣《私立學(xué)校法》法理評析

摘要：在高等教育辦學(xué)過程中，民辦高校遇到諸多現(xiàn)實問題。對于民辦教育來說，法制建設(shè)是其發(fā)展的基礎(chǔ)，通過分析《民辦教育促進法》和《臺灣私立學(xué)校法》的法理，期望對大陸民辦高等教育政策法規(guī)的完善提供參考。

關(guān)鍵詞：民辦教育促進法 ?臺灣 ?私立學(xué)校法

大陸《民辦教育促進法》出臺之后，民辦高等教育在其地位、公益性、產(chǎn)權(quán)、稅收、營利等焦點、難點問題上仍存在疑問和異議。在社會教育權(quán)的觀念確認(rèn)、法制化環(huán)境的建立、政府觀念的根本轉(zhuǎn)變、權(quán)力運行方式的確立、社會中介組織的成立以及民辦學(xué)校自身建設(shè)等問題上還有諸多的思考。對于以上問題，臺灣《私立學(xué)校法》給予了相應(yīng)的規(guī)定，《私立學(xué)校法》與《民辦教育促進法》相比，其具體內(nèi)容更加詳細(xì)、具體，對兩部法律的法理進行比較，分析兩部法律的異同，從法理上做出更明確的分析。

1 《民辦教育促進法》法理評析

作為一部集思廣益的教育法律，《民辦教育促進法》掀開了我國民辦高等教育嶄新的一頁，在一定程度上對于落實科教興國戰(zhàn)略、確保民辦高等教育的持續(xù)發(fā)展、確立我國民辦教育的法律地位、維護民辦學(xué)校教職員工和受教育者的合法權(quán)益、規(guī)范民辦教育的辦學(xué)行為和管理行為等，具有重要的意義。該法頒布之后，接著國務(wù)院又頒布實施了《民辦教育促進法實施條例》，進一步對《民辦教育促進法》的有關(guān)規(guī)定進行細(xì)化?！耙环ㄒ焕钡念C行是科學(xué)、合理的，符合世界私立教育立法發(fā)展的普遍模式和實踐規(guī)律。

首先，法律的內(nèi)容決定了法律的地位。與《教育法》相比，《民辦教育法》應(yīng)該屬于下位法，該法與《義務(wù)教育法》、《職業(yè)教育法》等法律同屬于教育的專門法律，在一定程度上共同構(gòu)成我國教育法律體系的基本框架。在內(nèi)容方面，《教育法》不得違背上位法，同時不能與平行的其他法律相互沖突，并且，該法為國務(wù)院行政法規(guī)和地方性法規(guī)、部門規(guī)章的立法提供參考依據(jù)，對民辦高等教育下發(fā)的相關(guān)文件和政策、規(guī)章等，所有民辦高等教育的法規(guī)和規(guī)章以及地方均不得與本法出現(xiàn)相背離的現(xiàn)象。本法旨在“促進”重在“維權(quán)”，主要規(guī)定了民辦教育的特殊性問題以及對法律主體權(quán)利義務(wù)的設(shè)定與平衡。

其次，從積極的一面來看，《民辦教育法》在我國教育史上有四大突破：一是對民辦學(xué)校的性質(zhì)進行明確，從法律的角度，進一步明確規(guī)定民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，同時也是社會主義教育事業(yè)的重要組成部分。二是對民辦高等教育可以盈利進行了明確規(guī)定，提出“允許合理回報”，從法律上明確出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報;三是明確了學(xué)校的產(chǎn)權(quán)，指出，其財產(chǎn)在民辦高校存續(xù)期間歸民辦高校所有，由學(xué)校管理、支配和使用民辦高校的財產(chǎn)，但是不得將財產(chǎn)進行轉(zhuǎn)讓或者用于擔(dān)保，民辦學(xué)校的財產(chǎn)，任何組織和個人不得侵占。對于民辦高校來說，其財產(chǎn)的積累只能用于增加教育投入或者改善辦學(xué)條件，不得對其進行分配，不得用于校外投資;四是明確了民辦高等學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)管理體制，即董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。由此表明，黨和政府已對民辦高等教育地位和作用的認(rèn)識有了進一步的提高，教育主管部門在加強管理的同時，逐步實施政策法規(guī)的新舉措，從而為民辦高等教育提供了寬松的政策環(huán)境。

最后，應(yīng)該看到《民辦教育促進法》存在著的諸多問題與不足。雖然該法為民辦高等教育的發(fā)展提供了法律依據(jù)，但現(xiàn)有的內(nèi)容只是對民辦高等教育發(fā)展過程中一般性的問題做出了規(guī)定，并且法律條文一定程度上只是概括性說明，缺乏針對性和專門化。另外，該法與其它法律存在一定的法律沖突，所謂法律沖突通常情況下是指在對民辦教育同一事項或同一問題做出規(guī)定時，多個合法有效的規(guī)范性法律文件出現(xiàn)內(nèi)容上的不一致現(xiàn)象，在效力上相互沖突和排斥。實施《民辦教育促進法》標(biāo)志著我國民辦教育發(fā)展真正納入了法制化的軌道，使我們看到了民辦高等教育的進步，并可以展望其美好的未來。但隨著民辦教育立法文件日益增多，也越來越多地顯露出法律沖突問題，法制的統(tǒng)一性和權(quán)威性遭到法律沖突的進一步破壞，甚至可能成為制約民辦教育發(fā)展的瓶頸，從而極大地?fù)p害法律的尊嚴(yán)，削弱法律的效用。另外，民辦教育法制化的發(fā)展是一個長期復(fù)雜的過程，對于民辦高校辦學(xué)中出現(xiàn)的實際問題，在當(dāng)前的《民辦教育促進法》規(guī)范未能給予有效的解決。這些問題帶來諸多不良影響，甚至進一步制約著民辦高等教育的持續(xù)發(fā)展，進而影響著民辦高等教育的生存和發(fā)展。

著名教育學(xué)家潘懋元先生認(rèn)為：“在評價《促進法》的過程中，需要結(jié)合民辦教育發(fā)展的實際情況，在10年前，不可能出臺一部《促進法》，但是在20年之后，《促進法》將會是另外一種解釋”。對《促進法》的評價應(yīng)采取客觀的評價態(tài)度。總的來看，《促進法》對民辦教育的性質(zhì)與地位、民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)歸屬以及民辦教育的合理回報問題三個核心問題作了充分肯定的同時，也為地方教育立法留下了很大的法律空間。如今，大陸民辦高等教育發(fā)展形勢已經(jīng)發(fā)生重大變化，大陸應(yīng)加快民辦教育地方立法的步伐，確立以公共利益為核心的立法宗旨，把促進發(fā)展放在首位，注重民辦高等教育參與公平競爭的法律保障，采取切實有效的措施解決學(xué)校同等地位、教師同等身份、學(xué)生同等權(quán)益的問題，為新時期民辦高等教育的發(fā)展構(gòu)建更為完善的政策環(huán)境。因此，教育相關(guān)者需要對《民辦教育促進法》的法理精神進行認(rèn)真研究，同時需要對本地區(qū)的實際情況、實際需要進行充分的考慮，進而在一定程度上為民辦教育的發(fā)展?fàn)I造良好的法律環(huán)境，進一步促進民辦教育持續(xù)發(fā)展。

2 臺灣《私立學(xué)校法》法理評析

縱觀臺灣私立高等教育近50多年的發(fā)展，不難看出，對私立高等教育來說，《私立學(xué)校法》的出臺產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，私立高等教育的發(fā)展與《私立學(xué)校法》之間存在密切的關(guān)系。首先，在《私立學(xué)校法》政策的鼓勵與扶持下，進一步推動私立高等教育的快速發(fā)展?！端搅W(xué)校法》一方面為私立高等教育的發(fā)展提供了廣闊的空間，另一方面為其提供了資金支持，在一定程度上為私立高等教育的發(fā)展拓寬了發(fā)展空間，進一步為私立高等教育的發(fā)展提供動力。法規(guī)條文的公平理念縮短了公私立大學(xué)的差距?！端搅W(xué)校法》通過公平的手段給予私立高等學(xué)校更多的資源配置，提供獎助經(jīng)費，放寬收費標(biāo)準(zhǔn)，開展評建制度，改善學(xué)校教學(xué)質(zhì)量，追求卓越，保證了私立高等教育投資成果與績效的獲得，從而為私立高等教育的發(fā)展奠定基礎(chǔ)，同時激勵私立高等教育取得更大的成就。endprint

《私立學(xué)校法》脫胎于原《私立學(xué)校規(guī)程》，但內(nèi)容有較大改變。臺灣“教育部”對《私立學(xué)校法》進行了多次修正，現(xiàn)在的《私立學(xué)校法》體現(xiàn)了如下精神：一是規(guī)范私立學(xué)校的設(shè)立;二是強調(diào)學(xué)校收益不得分配至個人;三是政府提高了對私立高校獎勵與補助的水準(zhǔn);四是加強保障私立高校教職工的福利待遇?！端搅W(xué)校法》的立法精神表明，臺灣當(dāng)局一視同仁，努力實現(xiàn)公私立高校平等競爭的局面，為私立高校尋找辦學(xué)特色的空間。

對于《私立學(xué)校法》來說，其基本理念主要體現(xiàn)為：①促進私立學(xué)校多元化發(fā)展;②提高私立學(xué)校公共性，以及辦學(xué)的自主權(quán);③鞏固和強化內(nèi)控機制，全面貫徹落實信息公開制度;④減少行政干預(yù)，擴大司法介入;⑤科學(xué)合理地利用教育資源，同時允許其轉(zhuǎn)型和再生。

在修改法律的過程中，需要依據(jù)這五種理念，將法律的修改重點集中在：

①建立一法人可設(shè)多所學(xué)校機制：突破目前一法人僅能設(shè)一學(xué)校的限制，在未來，同一學(xué)校法人可設(shè)多個學(xué)校。

②透過捐助章程讓私立學(xué)校的經(jīng)營更加自主：未來的私立學(xué)校，由學(xué)校法人自行管理其經(jīng)營、決策權(quán)，所以董事總額、資格、選（解）聘;董事長的推選、解職;董事會的運作事項等，全部授權(quán)由學(xué)校法人按照捐助章程的規(guī)定來決定，希望通過學(xué)校法人自行制定游戲規(guī)則的方式，在一定程度上促使其思考如何確立運作模式。

③提高捐贈私立學(xué)校的所得稅優(yōu)惠：為鼓勵私人捐資興學(xué)，統(tǒng)籌運用捐款收入，以促進私立學(xué)校平衡發(fā)展，通過個人或營利事業(yè)經(jīng)由私立學(xué)校興學(xué)基金會對學(xué)校法人或私立學(xué)校的捐贈，本次修法特別增訂，如未指定捐款特定對象，得全部作為列舉扣除額或列為費用或損失。

④建立學(xué)校退場及多元發(fā)展機制：因應(yīng)少子化趨勢，本次修法特別增訂私立學(xué)校合并的相關(guān)規(guī)定，未來學(xué)校間或?qū)W校法人間合并除有明確的辦理依據(jù)外，更提供相關(guān)稅賦優(yōu)惠，諸如：因合并移轉(zhuǎn)的不動產(chǎn)、動產(chǎn)及擔(dān)保物權(quán)于變更登記時，免納規(guī)費、印花稅及契稅;土地增值稅準(zhǔn)予記存;因合并移轉(zhuǎn)的有價證券，則免征證券交易稅;且移轉(zhuǎn)貨物或勞務(wù)，亦非屬營業(yè)稅的課征范圍。

⑤因國際化增加興利條款：本次修法一方面解除外國董事不得超過1/3的限制外，另一方面開放外國人擔(dān)任校長及董事長。另外，臺灣人民可以設(shè)立私立高級中等以下學(xué)校，以及附設(shè)幼兒園，專門接收外國籍學(xué)生。同時明定私立高級中等以下學(xué)校需附設(shè)外國課程部或班，進一步吸引國外人才來臺服務(wù)并鼓勵學(xué)校招收外籍學(xué)生，進而在一定程度上適應(yīng)國際化的需要。

⑥建立信息公開及監(jiān)察人機制：對于私立學(xué)校來說，由于具有其公共性，因此需要配合相關(guān)的松綁措施，設(shè)置董事會報酬費用。

⑦減少行政干預(yù)，擴大司法的協(xié)助范圍：私立學(xué)校在日常經(jīng)營過程中，如果學(xué)校董事會內(nèi)部存在不同程度的爭議，主管機關(guān)在這種情況下，需要盡量減少行政干預(yù)，當(dāng)董事會難以進行運作或者存在違法行為時，行政主管機關(guān)才予以介入，在行政協(xié)調(diào)難以解決爭議的情況下，這時需要請求司法進行協(xié)助，進而利用司法解決內(nèi)部存在的各種爭議。

⑧評鑒績優(yōu)學(xué)校放寬辦學(xué)限制： 本次修法對于評鑒績優(yōu)的私立學(xué)校，特別開放其增設(shè)系所班、招生人數(shù)、入學(xué)方式及其名額之分配、遴聘校長、專任教師的年齡及學(xué)生收費與辦理學(xué)校型態(tài)之實驗教育或?qū)W校內(nèi)的教育實驗，于報經(jīng)主管機關(guān)同意后，皆得放寬不受本法及相關(guān)法令規(guī)定的限制。

《私立學(xué)校法》對臺灣私立高等教育的發(fā)展起到了重要的規(guī)范作用，但《私立學(xué)校法》自身也存在一些問題。例如，某些法規(guī)制定過細(xì)過嚴(yán)，使私立高校的內(nèi)部管理和運行機制的許多策劃和操作事宜都要征求和得到教育主管部門的審核和審批，這種捆綁式的管理在一定程度上也使私立高等教育的獨立權(quán)和自主權(quán)難以實現(xiàn)。最新的《私立學(xué)校法》草案將著力解決教育部門的過多干涉問題，進一步放寬了對私立高等教育的管制，改變了過去主管機關(guān)對私立高等教育的嚴(yán)密而瑣碎的集中管理。同時也促使私立高等教育進一步認(rèn)清發(fā)展方向，積極提高責(zé)任意識，增強管理自主權(quán)，充分進行定位思考，開創(chuàng)特色管理發(fā)展機制以適應(yīng)《私立學(xué)校法》的規(guī)范。

《私立學(xué)校法》為私立高等教育的不斷發(fā)展提出新要求，使其在培養(yǎng)目標(biāo)、培養(yǎng)方向、辦學(xué)規(guī)模、辦學(xué)層次、專業(yè)設(shè)置等方面發(fā)生一系列的變化以適應(yīng)這種要求。反過來，臺灣私立高等教育的不斷變化和調(diào)整，也為法制化建設(shè)創(chuàng)造了條件。臺灣私立高等教育的發(fā)展受《私立學(xué)校法》的影響和約束，這種影響力對私立高等學(xué)校產(chǎn)生直接的促進或限制作用。而私立高等學(xué)校自身實力的發(fā)展和對社會的貢獻，也獲得了社會的認(rèn)可和《私立學(xué)校法》支持，反過來又?jǐn)U大了私立高等教育發(fā)展的機遇，必將為臺灣私立高等教育的新發(fā)展寫下嶄新的一頁。

3 結(jié)語

世界各國對私立高等教育規(guī)范性的政策法規(guī)大致可分為兩類：一是制定專門的私立學(xué)校法;二是不制定專門的私立教育法律，其法規(guī)條文散見于國家教育基本法或其它相關(guān)法律體系之中。無論何種形式，具體內(nèi)容雖有所差異，但都包含了對私立學(xué)校的定義、性質(zhì)、舉辦者、行政管理、設(shè)立注冊、資助與監(jiān)督、獎勵與懲罰、教職員工待遇與保障等方面的條文規(guī)定。在大陸，民辦高等教育政策法規(guī)建設(shè)相對滯后，政策法規(guī)的制定與完善是民辦高等教育事業(yè)面臨的一項重要的課題?；谖覈箨懨褶k高等教育發(fā)展的現(xiàn)實需要，對大陸《民辦教育促進法》與臺灣《私立學(xué)校法》的相關(guān)問題進行比較研究具有重要的理論和實踐價值。

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基金項目：

本文系寧波市教育科學(xué)2014年規(guī)劃課題研究成果，課題名稱“大陸與臺灣民辦（私立）高等教育政策法規(guī)比較研究”，課題編號：YGH115。

作者簡介：

陳漢強，男，浙江醫(yī)藥高等?？茖W(xué)校教務(wù)處，助理研究員，研究方向：民辦高等教育研究。endprint