“三公”經(jīng)費管理控制的歷史經(jīng)驗和國際借鑒

于宗新

摘 要：“三公”經(jīng)費耗費的是寶貴的公共資金，必須嚴加管理和控制。在管控“三公”支出上，一些好的歷史經(jīng)驗可以繼承，香港地區(qū)和國際上一些好的做法可以借鑒。在繼承、吸收歷史和國際經(jīng)驗的基礎上，中國應該通過規(guī)范預算管理，完善規(guī)章制度，做好“三公”經(jīng)費公開，加強審計監(jiān)督，從嚴問責追責等措施，提高“三公”經(jīng)費管理控制水平。

關鍵詞：“三公”經(jīng)費；管理；控制

中圖分類號：F810 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）36-0069-02

“三公”經(jīng)費是指使用財政資金支出的公務接待費、公車購置和運行費、因公出國（境）經(jīng)費等三項經(jīng)費。這類費用不是現(xiàn)在才有的東西，歷史上早就存在；也不是中國獨有的東西，任何國家都會產(chǎn)生耗費。為強化“三公”經(jīng)費管理，有效控制“三公”支出，有必要以史為鏡，以國際為鑒。

一、可資繼承的歷史經(jīng)驗

中國歷史上，“三公”經(jīng)費管理控制的主要經(jīng)驗有：

（一）制定標準

《漢書》記載，漢宣帝曾經(jīng)下詔批評地方官員擅自提高過境官員的住宿和伙食水準，類似于今天的“超標準”接待，說明那個時候已經(jīng)有了中央統(tǒng)一規(guī)定的公務接待標準了。明朝開國皇帝朱元璋以勤儉治國著稱，首倡炒蘿卜、炒韭菜、兩碗青菜、蔥花豆腐湯“四菜一湯”標準餐。各個封建王朝都對官員的乘車、乘轎做出嚴格規(guī)定，不同品級乘坐不同的車子、轎子，一旦僭越，就會受到懲處；這雖然體現(xiàn)了封建等級觀念，卻也說明古代“公車”消費有章法可依。

（二）預算管理

早在西周時期，周王朝就設立了“邦中之賦”，是專門用于宴請賓客的財政收入，用現(xiàn)在的語言表述，就是專門設立了“公務接待費預算”。唐代官員在“俸料錢”中設立專項經(jīng)費預算，用于公餐支出；宋代地方財政則設立“公使錢”科目，專門用于路、府、州、縣的公務接待。中國自秦漢時起就建立了官辦驛站，給過往官員提供“差旅”服務，其所需經(jīng)費、物資由中央或地方政府納入預算負擔。

（三）審計監(jiān)督

中國是最早建立審計制度的國家之一，西周時期就有專司審計的“宰夫”，春秋、戰(zhàn)國時期已經(jīng)形成了一套完整的“上計制度”。進入封建社會后，各主要朝代都繼承和發(fā)展了審計制度，對財政收支進行審計，配合御史監(jiān)察制度，形成比較完整的監(jiān)督體系。一些封建皇帝，對審計監(jiān)督結果比較重視，能夠嚴格追責。比如朱元璋，他就對鋪張浪費、貪污腐化和“擅自乘驛傳船馬”者，嚴懲不貸。民國時期在繼承中國審計傳統(tǒng)的基礎上，學習借鑒歐美、日本的做法，改良了中國的審計理論和組織方式，也為我們加強“三公”經(jīng)費審計提供了可以借鑒的歷史經(jīng)驗。

二、香港地區(qū)的管理經(jīng)驗

在中國香港地區(qū)，“三公消費”規(guī)模很小。他們的做法是：

（一）預算公開透明

香港政府及其各部門的財政預算是毫無保留地向公眾公布的，并公開接受公眾查詢和質(zhì)詢。一些部門的財政預算公開細化到“一張桌椅的維修”、“一張公務用紙領用”，打印出來多達數(shù)百頁。對公眾的質(zhì)疑，這些部門及其官員會及時、詳細、耐心地做出解釋，直到公眾釋疑為止。

（二）開支要求嚴格

香港政府的財政制度對官員的開支要求非常嚴格，甚至說苛刻。公務員因公出差要受香港政府《公務員事務規(guī)例》的約束，公干期間涉及的住宿、膳食、洗衣、一般應酬、交通、零用雜費等開支，一律從公務員領取的膳宿津貼中自行支付。香港審計署按照“適度和保守”的財政原則實施審計，發(fā)現(xiàn)不合理開支會責令當事人退還款項，有時還會“送”當事人去廉政公署“喝茶”。

（三）從嚴管理公車

他們在公車使用上公開透明，有一套嚴格規(guī)范的法律制度。對終審法院首席法官、行政會議當然成員等高官配置專車，“有控制”地免費使用。一般職級公務員按照“需要”、“ 合乎經(jīng)濟效益”和“非專用”三項原則，經(jīng)部門首長批準，可以使用公車。政府鼓勵公務員盡量優(yōu)先選擇便宜的公共交通工具，或租用價格低廉的商業(yè)服務車輛完成公務活動，而對使用出租車等費用較高的交通工具則有限制性規(guī)定。

三、可以借鑒的國際經(jīng)驗

（一）財政預算控制

歐美國家、日本都將各類行政費用詳細列入預算，經(jīng)過議會批準后方可開支，還要定期向議會報告預算執(zhí)行結果。在印度，除了重要外事活動外，一般部門預算中沒有“招待費”這一預算科目，發(fā)票不能以工作的理由報銷；財政支持被切斷了，自然也就沒有人張羅著請客送禮，公職人員普遍沒有公款吃喝的概念。

（二）嚴格審批手續(xù)

在俄羅斯，政府部門請人吃飯需要繁雜的審批手續(xù)，至少3個領導簽字才能順利報銷。請客之前要先填寫一張“請客計劃”，詳細注明請客的目的是什么，去哪兒吃，吃什么，大概花費多少等等，經(jīng)領導簽字批準后才能請客。吃完飯后，要索取發(fā)票，并在發(fā)票上標明菜品及其價格。此外，還要報告是否達到了請客目的，請客效果怎樣等等。整個過程耗時數(shù)個月，嚴格的程序打消了公務員借機大吃大喝的念想。

（三）明確公車標準

印度、韓國規(guī)定，各級官員公務用車都必須使用國產(chǎn)汽車；法國規(guī)定個人使用的公務用車，發(fā)動機排量不得超過1.4升；加拿大、英國規(guī)定，公務用車要選擇便宜和節(jié)能環(huán)保的車型。法國給部級以上配置專車和專職司機，司局長以上公務員配專車、不配司機；日本總務大臣、副大臣有專車接送上下班，其余的官員只能被公車接送到指定站點，換乘公共交通工具；韓國政府機關所用的公務車輛，嚴格按照政府制定的“公用車輛管理規(guī)定”來分配使用。

（四）監(jiān)督問責嚴厲

在日本，1994年起各地陸續(xù)建立民間行政觀察員制度，對政府行為進行監(jiān)督；他們時常向政府提意見，檢查納稅人的錢到底是怎么用的。在歐美國家，行政經(jīng)費公開已成慣例，社會公眾有權予以監(jiān)督。這些國家，在“問責”上也執(zhí)行非常嚴格，例如，2010年12月，美國密歇根州國會議員約翰·科尼爾斯把屬于國會辦公室的公務車借給兒子使用，被要求公開道歉，并向美國財政部補償5 682美元；2009年8月，韓國國務總理提名人金臺鎬，因其妻子以個人用途使用公車，在獲得總理提名后不久被迫辭職。endprint

四、對“三公”經(jīng)費管理控制策略的思考

以史為鑒、可知興替，它山之石、可以攻玉，繼承先人成功經(jīng)驗，學習他人好的做法，對于我們做好“三公”經(jīng)費管理控制工作很有意義。

（一）規(guī)范預算管理

要按照黨的十八屆三中全會的要求，實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度，將公務接待費、公車購置運行費、因公出國出境經(jīng)費全部納入預算當中，并且要分項列出預算明細，確保不重不漏，同時還要全面詳細地實行預算公開，充分聽取社會各界意見。要全面推進“三公”經(jīng)費零基預算，建立健全跨年度預算平衡機制。要始終堅持預算的剛性原則，強化預算的約束力度，嚴格按照預算中規(guī)定的“三公”經(jīng)費規(guī)模和用途使用經(jīng)費，防止支出的隨意性。要采取措施，加大違反預算行為的代價和成本，杜絕無預算、超預算列支“三公”經(jīng)費和擠占、挪用其他預算支出“三公”經(jīng)費的行為，堅決打擊鉆預算空子套取資金、撈取好處的行徑。

（二）健全規(guī)章制度

中央要加強頂層設計，要將現(xiàn)行的、分散在各類法規(guī)、文件中的“三公”經(jīng)費管理規(guī)定進行系統(tǒng)整理，理順關系，解決沖突，彌補漏洞，修訂不適宜的內(nèi)容，出臺統(tǒng)一的“三公”經(jīng)費控制規(guī)范性文件，明確公務接待費的范圍、標準和總體管理措施，制定因公出國出境的管理辦法，出臺推進公車改革的原則和框架。各地方、各部門單位要按照中央統(tǒng)一要求，結合自身實際，制定具體的“三公”經(jīng)費管理控制辦法、措施，出臺適用的規(guī)章制度。各級、各部門單位還要針對在執(zhí)行規(guī)定過程中遇到的新問題、新情況，適時做出修訂完善，保證規(guī)章制度的實效性；要在各類規(guī)章制度中明確各級各類責任人的管理控制義務，以及他們管理失控應當承擔的責任，增強制度的嚴肅性。

（三）做好“三公”公開

各級政府及其部門、各財政預算單位，以及其他使用公共資金支付“三公”經(jīng)費的部門、單位，要認真做好“三公”經(jīng)費公開工作，細化“三公”經(jīng)費的用途、限額、使用權限和違規(guī)責任等情況，擴大公開范圍，改善公開方式，增強公開實效；公開指標要規(guī)范、明確，對重要事項要做出詳細說明；要有專人負責接受質(zhì)疑和質(zhì)詢，主動、細致地記錄、答復社會反饋。各級人大、政協(xié)機關，要注重匯集民意，通過提案、議案、視察、審議等方式，反映人民群眾和社會各界對“三公”經(jīng)費管理的要求，推進政府改善“三公”經(jīng)費管理控制工作。

（四）強化審計監(jiān)督

看好國家的“錢袋子”，是審計機關義不容辭的責任。作為專門的經(jīng)濟監(jiān)督機關，各級審計部門要從預算編制、預算執(zhí)行、績效評價等環(huán)節(jié)，全面介入“三公”經(jīng)費審計。預算編制，要審計合規(guī)性、合理性、經(jīng)濟性；預算追加，要審計追加理由、規(guī)模、途徑、程序；預算執(zhí)行，要審計是否有執(zhí)行偏差，有無浪費現(xiàn)象；績效評價，要對“三公”經(jīng)費支出效果進行追蹤問責。審計中，要注重揭示深層次、系統(tǒng)性、趨勢性的問題，幫助政府和各預算單位改善“三公”經(jīng)費管理。審計中，要與紀檢監(jiān)察、政府督查、糾風等部門加強配合，形成監(jiān)督合力。

（五）從嚴問責追責

“三公”經(jīng)費涉及廣大人民群眾的利益，必須從嚴管理、從嚴問責、從嚴追責。對違反中央八項規(guī)定和“三公”經(jīng)費管理規(guī)定的單位及相關責任人，要依據(jù)《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》、《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》、《關于實行黨風廉政建設責任制的規(guī)定》、《財政違法行為處理處罰條例》等法規(guī)文件，根據(jù)情節(jié)輕重做出嚴肅處理，該通報的通報，該罰款的罰款，該處分的處分，該停職免職的停職免職；情節(jié)特別嚴重，涉嫌犯罪的，要堅決移送司法機關；對造成的經(jīng)濟損失，要依法追償。同時，對監(jiān)督部門瀆職失職的，也要從嚴查辦。

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[責任編輯 陳丹丹]endprint