關(guān)于建立健全權(quán)力的監(jiān)督與制約體系的思考

鄭鈞蔚 雷凡毫

摘 要：如何做到對(duì)權(quán)力的有效制約，一直是政治學(xué)研究和發(fā)展中的一個(gè)元命題，我國在長期探索實(shí)踐的過程中，已經(jīng)開始關(guān)住對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督問題了，特別是自黨的十六大以來，把健全權(quán)力的制約和監(jiān)督體系，建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行體系，作為我國政治發(fā)展和政治體制改革的重點(diǎn)，也是黨的十七大和十八大報(bào)告的重要議題。權(quán)力的制約和監(jiān)督體系是指權(quán)力監(jiān)督制約的主體、對(duì)象、內(nèi)容、程序等要素構(gòu)成的有機(jī)整體，以及各要素之間相互依存、相互制約和相互作用的關(guān)系。因此，核心問題是設(shè)計(jì)權(quán)力結(jié)構(gòu)的制度問題，其次是這些要素在權(quán)力運(yùn)行中如何發(fā)揮制約和監(jiān)督作用的問題。

關(guān)鍵詞：權(quán)力；監(jiān)督與制約；制度化

如何做到對(duì)權(quán)力的有效制約，一直是政治學(xué)研究和發(fā)展中的一個(gè)元命題。西方國家的政體主要分為君主立憲制和民主共和制，尤其是美國立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的分離，體現(xiàn)了自洛克以來分權(quán)制衡思想。我國確立人民代表大會(huì)制度為根本政治制度，人大就作為我國最高權(quán)力機(jī)關(guān)，也行使對(duì)國家權(quán)力的監(jiān)督。這些不同的制度設(shè)計(jì)，都在建構(gòu)可以關(guān)住權(quán)力的“籠子”，正如小布什在一次演講中所說“人類千萬年的歷史，最珍貴的不是令人眩目的科技……是實(shí)現(xiàn)對(duì)統(tǒng)治者的馴服，實(shí)現(xiàn)了把他們關(guān)進(jìn)籠子的夢(mèng)想”。在中國共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第二次全體會(huì)議上，習(xí)近平總書記講話談到，要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。講話切中了公權(quán)力腐敗的要害，為健全權(quán)力的制約和監(jiān)督體系指明了方向。

一、關(guān)于權(quán)力的再認(rèn)識(shí)

強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的本性認(rèn)識(shí)，樹立權(quán)力運(yùn)行必需受監(jiān)督的理念。權(quán)力是政治的核心概念，政治也是圍繞權(quán)力（Power）和權(quán)利（Right）的關(guān)系展開，如同政治是一種社會(huì)關(guān)系，權(quán)力體現(xiàn)的是一種支配與被支配的社會(huì)關(guān)系，對(duì)其強(qiáng)制力的服從或接受的基礎(chǔ)取決于社會(huì)認(rèn)同，也就是權(quán)力的合法性。另外，政治權(quán)力的形成和運(yùn)行，以生存、安全、秩序、公平、公正、平等、民主等社會(huì)價(jià)值追求為基礎(chǔ)，以確認(rèn)和保障社會(huì)成員的權(quán)利并實(shí)現(xiàn)其利益為目的。

一切權(quán)利屬于人民。盧梭說：“即使是最強(qiáng)者也絕不會(huì)強(qiáng)得足以永遠(yuǎn)做主人，除非他把自己的強(qiáng)力轉(zhuǎn)化為權(quán)利，把服從轉(zhuǎn)化為義務(wù)”，建立在社會(huì)契約上的權(quán)力的合法性本就是社會(huì)成員權(quán)利對(duì)權(quán)力的認(rèn)同和讓渡。人民代表大會(huì)制度作為我國根本政治制度，正體現(xiàn)了盧梭主權(quán)在民的思想，從老百姓選舉人大代表，再由全國各級(jí)人大會(huì)議選出行政首腦、兩院首長并組成各級(jí)政府，行使國家權(quán)力，權(quán)為民所用，利為民所謀。權(quán)力和權(quán)利轉(zhuǎn)化或作用過程，就是權(quán)力形成和運(yùn)行過程。

二、權(quán)力的制約和監(jiān)督：從倫理道德約束到法制保障

在政治生活中，權(quán)力不是天生的，權(quán)力一旦形成并取得合法地位，權(quán)力的主體利益性、排他性和擴(kuò)張性卻成了一切權(quán)力的通病。不受制約和監(jiān)督的權(quán)力必然走向腐敗，“絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”。權(quán)力的不受制約和監(jiān)督體現(xiàn)在權(quán)力與權(quán)利邊界模糊，導(dǎo)致公權(quán)力對(duì)社會(huì)成員權(quán)利的隨意侵犯，忽視權(quán)力合法性來源和以權(quán)謀私，必然帶來對(duì)老百姓最大的傷害，腐敗表現(xiàn)為權(quán)力缺乏有效制約和監(jiān)督。另外，權(quán)力的合法性并不能防止腐敗，人民選舉出來的官員仍有可能腐敗，民主政治也無法擺脫這種風(fēng)險(xiǎn)。

柏拉圖的“哲學(xué)王”，孔子的“賢人政治”思想，都體現(xiàn)一種依賴統(tǒng)治者個(gè)人的修身達(dá)到齊家治國平天下，但是這種靠倫理道德約束的權(quán)力，最終導(dǎo)致的是專制。在現(xiàn)代社會(huì)里我們還留存一些人治思想，僅靠掌權(quán)者實(shí)現(xiàn)權(quán)力的自我約束，這種約束機(jī)制顯得脆弱而不可靠。

政治的現(xiàn)代化以政治制度化為核心，建立和不斷完善制約和監(jiān)督權(quán)力的法律制度，從制度上反腐，讓權(quán)力不會(huì)腐敗，不能腐敗?！靶≈钦咧问?，中智者治人，睿智者治法。”“制度好可以使壞人無法橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗仨氁鹑h的高度重視。”正因?yàn)槲覀儽羞@些警世哲言，自改革開放以來，我們黨一直致力于探索加強(qiáng)制度建設(shè)和教育防范工作，促進(jìn)權(quán)力受到監(jiān)督制約，使領(lǐng)導(dǎo)干部不犯或少犯錯(cuò)誤，保證了一代代領(lǐng)導(dǎo)干部清正廉潔的政治本色。盡管如此，制度建設(shè)仍然存在不少“蟻穴”，健全權(quán)力的制約和監(jiān)督體系，切實(shí)做好關(guān)緊權(quán)力的制度籠子，把權(quán)力置于陽光下，置于老百姓的眼皮子底下。

三、如何解決關(guān)緊權(quán)力的“籠子”問題

把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，得做籠子，怎么做，做什么樣的籠子，籠子是不是堅(jiān)不可摧。這些都是當(dāng)權(quán)者和學(xué)界共同深究的難題，是在健全權(quán)力制約和監(jiān)督體系中亟需進(jìn)一步思考的問題。理順權(quán)力關(guān)系，劃分權(quán)力和權(quán)利邊界歸結(jié)為在權(quán)力制約和監(jiān)督體系中，如何協(xié)調(diào)人大和“一府兩院”的關(guān)系、黨政關(guān)系、黨內(nèi)關(guān)系、黨群干群關(guān)系和黨際關(guān)系。

一是協(xié)調(diào)好在權(quán)力制約和監(jiān)督體系中的人大與“一府兩院”關(guān)系。人民代表大會(huì)制度作為我國的根本政治制度，也是我國最高權(quán)力機(jī)關(guān)，體現(xiàn)了主權(quán)在民原則。國家行政機(jī)關(guān)、最高人民法院和檢察院均由人大選舉產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。在人大與“一府二院”關(guān)系上，我國各級(jí)人大對(duì)各級(jí)政府、各級(jí)人民法院和檢察院即“一府兩院”的監(jiān)督權(quán)主要停留在于理論上，而事實(shí)上沒能充分實(shí)現(xiàn)人大的監(jiān)督權(quán)。究竟通過什么途徑使這種理論上的監(jiān)督權(quán)變成事實(shí)上的監(jiān)督權(quán)，還需從制度上進(jìn)一步做實(shí)。二是協(xié)調(diào)好在權(quán)力制約和監(jiān)督體系中的黨政關(guān)系。理順和完善黨政關(guān)系是改善黨的執(zhí)政方式關(guān)鍵之一，中國自改革開放以來，對(duì)黨政關(guān)系的認(rèn)識(shí)和改革構(gòu)成了政治體制領(lǐng)域的焦點(diǎn)和難點(diǎn)問題。筆者認(rèn)為必須在社會(huì)主義民主政治的基礎(chǔ)上，通過正確處理黨組織與人大組織之間的關(guān)系，建立起黨與政府的新型關(guān)系；通過司法財(cái)政獨(dú)立，研究新的薪資制度，進(jìn)一步完善《法官法》和《檢察官法》，建立起黨的領(lǐng)導(dǎo)與司法獨(dú)立的新型關(guān)系。三是協(xié)調(diào)好在權(quán)力制約和監(jiān)督體系中的黨內(nèi)關(guān)系。在黨內(nèi)關(guān)系里，如何發(fā)揮黨內(nèi)民主監(jiān)督的作用，自建國以來，在黨組織內(nèi)部逐步健全了權(quán)力制約和監(jiān)督系統(tǒng)，在黨內(nèi)也建立起自上而下的專門紀(jì)檢機(jī)構(gòu)。亟待加強(qiáng)黨內(nèi)立法，進(jìn)一步完善現(xiàn)行的黨章黨規(guī)，諸如推出新的黨內(nèi)法規(guī)，健全完善已有《黨內(nèi)監(jiān)督條例》，《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》等。四是協(xié)調(diào)好在權(quán)力制約和監(jiān)督體系中的黨群、干群關(guān)系。黨的十八大報(bào)告提出：“精神懈怠危險(xiǎn)、能力不足危險(xiǎn)、脫離群眾危險(xiǎn)、消極腐敗危險(xiǎn)更加尖銳地?cái)[在全黨面前”。如何健全人民群眾參與機(jī)制，改變各種利益主體難以以獨(dú)立自主的群團(tuán)方式對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)施加影響的現(xiàn)狀，充分實(shí)現(xiàn)公民享有的參與權(quán)，并把這種權(quán)利轉(zhuǎn)化為制約和監(jiān)督公權(quán)力的有效力量。

五是協(xié)調(diào)好在權(quán)力制約和監(jiān)督體系中的黨際關(guān)系。政黨政治是民主政治最為普遍的形式，是現(xiàn)代民主政治的根本特點(diǎn)之一。從政黨發(fā)展的兩百多年歷史來看，各國政黨的產(chǎn)生以及相應(yīng)的政黨體制各不相同。我國政黨體制實(shí)行的是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制，發(fā)揮民主黨派的民主監(jiān)督作用是民主黨派的主要職能之一，也是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的必然要求。在共產(chǎn)黨與各民主黨派的關(guān)系上，各民主黨派對(duì)共產(chǎn)黨的監(jiān)督不同程度地還存在著“弱監(jiān)”、“虛監(jiān)”、“空監(jiān)”的問題，這表現(xiàn)為民主黨派監(jiān)督的約束力較弱，監(jiān)督黨和行政部門的必要手段缺乏；民主黨派監(jiān)督的制度建設(shè)嚴(yán)重滯后；民主黨派監(jiān)督的知情能力較差，民主黨派監(jiān)督作為一種外部監(jiān)督，對(duì)被監(jiān)督對(duì)象工作業(yè)績和職務(wù)行為的了解有一種天然的障礙。（作者單位：四川省社會(huì)科學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1] 參見周淑真、武建強(qiáng)：《淺談發(fā)揮民主黨派的監(jiān)督作用》，《理論縱橫》，2009

[2] 參見鮑洪湘：《靠制度的籠子“關(guān)緊”權(quán)力》，載《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》，2013