略論對“一把手”的監(jiān)督與制約

厲忠良

摘要：胡錦濤同志在中國共產(chǎn)黨建立90周年大會上報告中指出：“堅決懲治和有效預(yù)防腐敗，關(guān)系人心向背和黨的生死存亡，是黨必須始終抓好的重大政治任務(wù)。”從而加強對領(lǐng)導(dǎo)干部，尤其是“一把手”的權(quán)力監(jiān)督與制約，是整個反腐敗工作的重要環(huán)節(jié)，具有十分重要的作用。文章的第一部分主要簡述權(quán)力、腐敗、“一把手”的基本含義。第二部分強調(diào)為何要加強對“一把手”的監(jiān)督與制約。第三部分是論述當(dāng)前在對“一把手”監(jiān)督制約中存在的主要問題。第四部分提出了完善對“一把手”監(jiān)督制約的5條對策措施。

關(guān)鍵詞：反腐；監(jiān)督；制約；一把手

一、權(quán)力、腐敗、監(jiān)督、“一把手”的基本含義

托馬斯·霍布斯曾說過：“人的權(quán)勢普遍講來是一個人取得某種未來具體利益的現(xiàn)有手段，一種是原始的，另一種是獲得的。”權(quán)力是人類社會普遍存在的一種文化現(xiàn)象。權(quán)力現(xiàn)象并不僅僅顯現(xiàn)于政治領(lǐng)域，它生長并滲透于社會生活的各個角落。

腐敗是權(quán)力運作中的特殊現(xiàn)象，公共權(quán)力的非公共、非規(guī)范運用是理解腐敗行為的核心。腐敗實質(zhì)上是權(quán)力的腐敗。而權(quán)力本身不具有“原罪”的意義，只有當(dāng)權(quán)力失控、失衡、異化時，才有可能導(dǎo)致腐敗行為的產(chǎn)生。

“監(jiān)督”一詞，《詞?！方忉尀楸O(jiān)察，督促。監(jiān)督存在于社會生活的各個領(lǐng)域，作為國家政治生活中的監(jiān)督，在整個監(jiān)督體系中處于最顯赫、最重要的地位。一個國家沒有完善的監(jiān)督機制，就很難避免出現(xiàn)官僚主義和腐敗現(xiàn)象，國家政治生活民主化、制度化也難以實現(xiàn)。

而所謂“一把手”，是指一個地方或部門的最高領(lǐng)導(dǎo)人，他在班子中處于核心地位，在領(lǐng)導(dǎo)活動中處于督導(dǎo)地位。故其權(quán)力優(yōu)勢更為明顯。

二、為何要強調(diào)對“一把手”的監(jiān)督與制約

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第一章第三條言明：黨內(nèi)監(jiān)督的重點對象是黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是各級領(lǐng)導(dǎo)班子的主要負(fù)責(zé)人。當(dāng)前強調(diào)對“一把手”的監(jiān)督與制約主要基于以下“三個需要”。

1. 鞏固黨的執(zhí)政地位的需要。當(dāng)今世界政治格局是多元化經(jīng)濟全球化進程加快，改革開放處于攻堅關(guān)鍵期，新老矛盾交叉，作為執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨必須抓住機遇，經(jīng)受考驗，堅持從嚴(yán)治黨，切實加強對領(lǐng)導(dǎo)干部，尤其是“一把手”的監(jiān)督與制約，以保護黨的隊伍的先進性和純潔性，不斷增強拒腐防變和抵御風(fēng)險能力。

2. 建設(shè)高素質(zhì)干部隊伍的需要。要實現(xiàn)黨提出的現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)，必須有一支德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)的，具有解放思想實事求是、緊跟時代勇于創(chuàng)新、知難而進一往無前、艱苦奮斗務(wù)求實效、淡泊名利這樣五種精神的干部隊伍。對領(lǐng)導(dǎo)干部尤其“一把手”不僅要嚴(yán)格要求、嚴(yán)格教育，而且要嚴(yán)格管理、嚴(yán)格監(jiān)督，防止濫用權(quán)力，使每一位“一把手”都能做到“自重、自省、自警、自勵”，廉政勤政。

3. 加強先進性建設(shè)的需要。應(yīng)該承認(rèn)，就全國整體而言，干部隊伍是好的比較好的，但我們必須同時看到，由于各種腐敗因素的侵蝕和市場經(jīng)濟的負(fù)面影響，確有少數(shù)干部經(jīng)不起考驗，有的政治信念動搖，在重大是非問題上喪失原則；有的無視組織紀(jì)律，以實用主義的態(tài)度對待黨的路線、方針、政策；有的高高在上，貪圖享受，官僚主義嚴(yán)重，對群眾疾苦漠不關(guān)心；有的以權(quán)謀私，貪污受賄，腐化墮落。這些不良現(xiàn)象嚴(yán)重敗壞黨的形象，損害黨的事業(yè)，影響黨的執(zhí)政地位，與黨的先進性要求完全格格不入。

三、當(dāng)前在對“一把手”監(jiān)督制約中存在的主要問題

鄧小平同志曾指出：“把優(yōu)勢建筑在權(quán)力上是靠不住的，不受制約的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗?！碑?dāng)前在對“一把手”監(jiān)督問題上，從監(jiān)督的主客體條件看，主要存在“四個不”，即不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督、不讓監(jiān)督、不好監(jiān)督。造成“四個不”情況的出現(xiàn)，從根本上講是體制機制缺陷，主要體現(xiàn)在5個方面。

1. 主客體出現(xiàn)錯位。從法理上講，人民群眾是國家的主人，是一切權(quán)力的主體，“一把手”是人民的公仆，主人監(jiān)督公仆理所當(dāng)然。但事實上，由于各種因素的限制，人民群眾往往不敢起訴告官，使案件得不到公正處理。從領(lǐng)導(dǎo)體制看，代表人民行使監(jiān)督權(quán)的各種監(jiān)督機構(gòu)，同時受上級監(jiān)督機構(gòu)和同級黨委或行政首長兩方面的領(lǐng)導(dǎo)和制約，監(jiān)督機構(gòu)的人事權(quán)、財政權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)掌握在黨委或行政“一把手”手中，形成一種附屬型的隸屬關(guān)系，致使行政監(jiān)督權(quán)的主體受制于監(jiān)督客體，監(jiān)督機構(gòu)缺乏必要的獨立性和權(quán)威性，監(jiān)督一般只限于對下級和一般干部，而對同級黨委和行政“一把手”卻難以堅持原則，實施監(jiān)督。

2. 監(jiān)督職權(quán)混同。一定程度上的黨政不分，以黨代政現(xiàn)象的存在，造成職權(quán)不明，責(zé)任不清。表現(xiàn)在監(jiān)督權(quán)的使用上，黨的監(jiān)督在很大程度上包攬和取代了其它國家機關(guān)的監(jiān)督。國家和政府的許多重大問題通常由黨委決策，各級國家機關(guān)的監(jiān)督主要集中在黨委部門，國家機關(guān)的監(jiān)督權(quán)無法充分體現(xiàn)出來。政法委的權(quán)力過大和對司法工作具體干涉，造成黨的監(jiān)督和司法監(jiān)督職權(quán)不清，使司法機關(guān)難以獨立發(fā)揮作用。

3. 監(jiān)督運行方式單一。自上而下的垂直型的下行監(jiān)督作為實施領(lǐng)導(dǎo)的一個方面，比較容易實現(xiàn)，因而也較強有力，反之，自下而上的上行監(jiān)督則比較難以實行，有時甚至無法實施。同時，在各部門內(nèi)部實施的監(jiān)督比較多，而來自部門外的監(jiān)督比較少，廣大人民群眾的監(jiān)督實施比較困難，以致出現(xiàn)一些“失控”、“虛監(jiān)”、或“弱監(jiān)”現(xiàn)象，使一些該糾正的問題得不到及時糾正，甚至釀成全局性的重大失誤，嚴(yán)重?fù)p害了黨群關(guān)系。

4. 監(jiān)督缺乏協(xié)調(diào)。各監(jiān)督機構(gòu)的職權(quán)含糊不清，相互間缺乏密切的聯(lián)系，而在整個監(jiān)督系統(tǒng)，又群龍無首，沒有一個統(tǒng)一協(xié)調(diào)的機構(gòu)，造成在實際工作中出現(xiàn)種種不合理現(xiàn)象。如對同一案件的處理，或多方插手，或糾纏不清，或相互“踢皮球”，最后不了了之。在監(jiān)督本身的實踐程度上，存在著監(jiān)督政治思想和生活作風(fēng)問題的多，監(jiān)督工作中的重大失誤少；監(jiān)督違法違紀(jì)的多，監(jiān)督工作平庸的少；事后監(jiān)督的多，事前監(jiān)督的少。這種狀況不改變，很難使監(jiān)督機制在國家政治生活中的防腐作用充分發(fā)揮出來。

5. 監(jiān)督制裁乏力。由于監(jiān)督機構(gòu)或有職無權(quán)，或無法獨立行使職權(quán)，只能進行督促、調(diào)解性的工作，沒有必要的仲裁權(quán)力，或者仲裁權(quán)力小，很難使監(jiān)督發(fā)揮出威懾作用。即使是某些有制裁權(quán)的監(jiān)督機構(gòu)，由于受各種因素的影響，往往也是大事化小，小事化了，或者以黨紀(jì)處分替代政紀(jì)處分，以政紀(jì)處分替代法律制裁。人們常?？梢钥吹剑恍┢接沟幕蚬倭胖髁x嚴(yán)重的“一把手”們很少被撤職、罷免，為改變局面往往平調(diào)甚至?xí)x升到另一個部門繼續(xù)當(dāng)“一把手”。沒有嚴(yán)厲制裁措施的監(jiān)督，很難避免監(jiān)而無力、屢監(jiān)不止現(xiàn)象的出現(xiàn)。

四、完善對“一把手”監(jiān)督制約的對策措施

加強對“一把手”的監(jiān)督與制約，是一個系統(tǒng)工程，它既有體制機制方面的問題，又有思想觀念的問題，我們不可能畢其功于一役，必須堅持頂層設(shè)計，逐步推進，當(dāng)前來講，可采取或完善5個方面的對策措施。

1. 界定權(quán)力范圍。“一把手”的權(quán)力范圍缺乏嚴(yán)格的界定，必然導(dǎo)致濫用權(quán)力?！耙话咽帧睓?quán)力范圍的界定是對“一把手”權(quán)力實施監(jiān)督的基礎(chǔ)和前提。監(jiān)督者正是依據(jù)這種界定來進行監(jiān)督“一把手”行使權(quán)力的運作，從而保證權(quán)力固有的性質(zhì)特點。如果缺乏這種嚴(yán)格的界定，不僅會造成“一把手”用權(quán)無度，而且會帶來監(jiān)督者缺乏根據(jù)，最終導(dǎo)致權(quán)力監(jiān)督的軟弱無力和權(quán)力運行的腐敗變質(zhì)。切實做好對“一把手”權(quán)力的監(jiān)督，重要條件之一是必須對“一把手”權(quán)力范圍進行界定，在堅持集體領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)制度的過程中，包括對重大事項的決定權(quán)、重大項目、大額度資金的審批權(quán)，做出具體界定。其次，對“一把手”個人行為作出具體規(guī)范，包括個人重大事項報告、收受禮品登記、個人收入申報、個人向組織推薦領(lǐng)導(dǎo)干部人選規(guī)定等。再次，對“一把手”這些權(quán)力的界定，有的應(yīng)盡可能通過法定程序變成法規(guī)，從而增強界定的權(quán)威性。

2. 明確運行程序。建立嚴(yán)格的權(quán)力運行程序，形成領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部對“一把手”制約的監(jiān)督機制。對“一把手”權(quán)力的監(jiān)督可區(qū)分為領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部的監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)班子外部的監(jiān)督。防止“一把手”濫用權(quán)力而導(dǎo)致權(quán)力腐化，內(nèi)部監(jiān)督是基礎(chǔ)。沒有卓有成效的內(nèi)部監(jiān)督，外部監(jiān)督也難以達到應(yīng)有的監(jiān)督效果。它的核心問題是對“一把手”權(quán)力運行中各個環(huán)節(jié)的合理制約和配合，在制約配合中體現(xiàn)積極的權(quán)力監(jiān)督，實現(xiàn)民主基礎(chǔ)上講決策環(huán)節(jié)相互制約、相互配合的法制化、制度化、規(guī)范化，從而既保證“一把手”權(quán)力行使正確運行，又有效地杜絕“一把手”濫用權(quán)力的腐敗現(xiàn)象滋生。這里需要特別指出的是，要進一步提高對“一把手”權(quán)力運行各個環(huán)節(jié)的制約與配合之間的認(rèn)識。長期以來，我們只強調(diào)領(lǐng)導(dǎo)班子的其他成員對“一把手”在各個決策環(huán)節(jié)的配合而忽視制約，認(rèn)為有制約會影響效率，也影響關(guān)系，甚至有時候被誤認(rèn)為與“一把手”不同心同德。這種認(rèn)識有其合理的一面，但是實踐的結(jié)果是容易濫用權(quán)力。

3. 健全監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。一是要堅持黨內(nèi)監(jiān)督與社會監(jiān)督相結(jié)合。各級黨組織必須樹立監(jiān)督管理“一盤棋”的觀念，并把黨內(nèi)監(jiān)督作為對“一把手”監(jiān)督管理的重要環(huán)節(jié)。在監(jiān)督機構(gòu)上，充分發(fā)揮紀(jì)檢機關(guān)和組織、宣傳、政法等部門的監(jiān)督作用。在監(jiān)督形式上，以貫徹民主集中制，發(fā)揮黨內(nèi)民主，推進黨務(wù)公開為基本條件，以批評與自我批評為武器，嚴(yán)格黨內(nèi)組織生活制度，加強督導(dǎo)檢查。在監(jiān)督制度上，力求量化、硬化、具體化。對已建立的領(lǐng)導(dǎo)干部民主評議制度、個人重大事項報告制度、個人財產(chǎn)申報制度、經(jīng)濟責(zé)任審計制度、誡免談話制度等各項規(guī)章制度，要認(rèn)真執(zhí)行，并結(jié)合實際抓緊制訂和完善一些新的制度和措施。二是堅持多層次監(jiān)督與多角度監(jiān)督相結(jié)合。加強對“一把手”監(jiān)督管理必須堅持逐級負(fù)責(zé)，形成多層次監(jiān)督。要努力將干部管理體制中上下隸屬關(guān)系的組織優(yōu)勢，轉(zhuǎn)化為對“一把手”實施全方位監(jiān)督管理的權(quán)威性，在抓好上級對下級監(jiān)督的同時，注意發(fā)揮下級對上級、同級對同級的監(jiān)督作用，形成多角度監(jiān)督。三是堅持直接監(jiān)督與間接監(jiān)督相結(jié)合。要開展對班子成員之間、一般干部與領(lǐng)導(dǎo)干部之間面對面的直接監(jiān)督。通過善意的批評和誠懇的幫助，發(fā)現(xiàn)苗頭打招呼，關(guān)鍵時刻提個醒，以達到防微杜漸和修正錯誤的目的。同時拓寬渠道，多途徑開展間接監(jiān)督。

4. 改進監(jiān)督方法。一要由重任期監(jiān)督向任前、任期、離任監(jiān)督并重轉(zhuǎn)變。對領(lǐng)導(dǎo)干部，或“一把手”的監(jiān)督管理，現(xiàn)在大多只重任期，而任前特別是離任監(jiān)督則明顯不足。實踐證明，只有三者并重，方能取得監(jiān)督管理的整體效應(yīng)。二要由重工作圈監(jiān)督向工作圈、生活圈、社交圈并重轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)實生活中，各級“一把手”的工作圈因位于“人前”往往監(jiān)督相對有力，而生活圈、社交圈因位于“人后”，監(jiān)督往往相對乏力。生活和社交中的庸俗墮落最終將導(dǎo)致權(quán)力的腐敗。對“一把手”實施全程監(jiān)督管理，必須把“人前”與“人后”，八小時以內(nèi)與八小時以外結(jié)合起來，全方位覆蓋其任職行為、生活行為、社交行為。三是要由重查處向糾正、誡免、處分并重轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)行對“一把手”監(jiān)督工作對懲治性的事后查處比較重視，對防范的思想誡免和行為早期糾正卻做的很不夠。這種“打死老虎”式的監(jiān)督雖然能取得暫時成效，但往往使監(jiān)督管理工作忙于“救火”，被動應(yīng)付。

5. 完善體制機制。腐敗的實質(zhì)就是權(quán)力的剝削，而監(jiān)督的實質(zhì)就是一種權(quán)力對另一種權(quán)力的制約。我國現(xiàn)行的監(jiān)督體制存在軟弱無力，主要原因就是監(jiān)督機構(gòu)在體制上從上到下都處于從屬地位。因此，改革現(xiàn)行監(jiān)督體制勢在必行。首先，要解決地方紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)的從屬問題，擺脫“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，以塊為主的模式，實行直接接受上級紀(jì)委監(jiān)察機關(guān)的垂直領(lǐng)導(dǎo)，人、財、物“真正獨立”，并賦予偵察權(quán)和直接處理權(quán)；其次，優(yōu)化監(jiān)督隊伍特別是監(jiān)督機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的素質(zhì)；要通過公開招聘、挑選那些德才兼?zhèn)?，一身正氣的干部到監(jiān)督部門來；再次，建立監(jiān)督職責(zé)，落實監(jiān)督制度。現(xiàn)行有些地方紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)人員無所事事，實際上不是無事可做而是不想和不敢履行自己的職責(zé)。

綜上所述，加強對“一把手”權(quán)力的制約與監(jiān)督，反對“一把手”公權(quán)私用、濫用，既是當(dāng)前反腐敗斗爭的薄弱環(huán)節(jié)，又是反腐敗斗爭的重要任務(wù)。只要我們堅定信心，持之以恒地堅持和加強對“一把手”的監(jiān)督和制約，堅持以德治理與以法治理相結(jié)合，就一定能取得反腐敗斗爭的新成效，我們的黨才能得到廣大人民群眾的真心擁護。

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