鄉(xiāng)村人民調(diào)解機(jī)制完善對策

盧燕

【摘要】鄉(xiāng)村人民調(diào)解在靈活、便捷化解民間糾紛的同時，全面、深入地參與鄉(xiāng)村事務(wù)，是鄉(xiāng)村治理中最活躍的元素之一。但是，受社會組織、村民素質(zhì)、資源供給的制約，鄉(xiāng)村人民調(diào)解的社會功能并未完全實現(xiàn)。當(dāng)前，鄉(xiāng)村人民調(diào)解存在吸引力式微、形式化傾向和評價機(jī)制矛盾的問題。應(yīng)基于鄉(xiāng)村社會的現(xiàn)實和需要，在適度承認(rèn)城、鄉(xiāng)人民調(diào)解差異前提下，逐步改進(jìn)并有效促進(jìn)這些問題的解決。

【關(guān)鍵詞】人民調(diào)解 鄉(xiāng)村 治理 對策

【中圖分類號】D926 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

人民調(diào)解通過說服、疏導(dǎo)等方法，促使當(dāng)事人在平等協(xié)商基礎(chǔ)上自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議，解決民間糾紛。關(guān)于人民調(diào)解的研究存在兩種基本立場：一種立場是將人民調(diào)解視為簡易、便捷、低成本的多元糾紛解決機(jī)制，另一種立場是將其作為“全能”政府向“有限”政府轉(zhuǎn)向下的社區(qū)自治。人民調(diào)解不僅承繼了傳統(tǒng)民間調(diào)解化解糾紛的品格，也是國家主導(dǎo)下依托基層社會組織（村民委員會、居民委員會）運(yùn)作的社會治理機(jī)制。基于調(diào)解所依賴的社會組織、環(huán)境資源、人員素質(zhì)差異，鄉(xiāng)村人民調(diào)解彰顯著特有的鄉(xiāng)村特色。

人民調(diào)解的角色與定位

人民調(diào)解是社會治理的重要環(huán)節(jié)，這在鄉(xiāng)村治理中表現(xiàn)得尤為典型。鄉(xiāng)村人民調(diào)解不僅在糾紛調(diào)解中扮演關(guān)鍵角色，而且廣泛、深入地參與鄉(xiāng)村事務(wù)。

鄉(xiāng)村人民調(diào)解依托調(diào)解委員會運(yùn)行。調(diào)解委員會是村民委員會下設(shè)的群眾性自治組織，調(diào)解委員主要包括基層黨組織、村民委員會成員，有時含司法所、派出所人員。調(diào)解委員會主任多由基層黨組織書記、村委會主任兼任。但是，調(diào)解委員會主任通常只是“掛名”，即真正專職從事糾紛調(diào)解的另有其人。無疑，這種安排是對調(diào)解政治功能理解的延續(xù)，繼續(xù)將糾紛調(diào)解看成是社會控制和管理的手段①。

本文僅關(guān)注鄉(xiāng)村專職人民調(diào)解員，不論其是否兼任其他村內(nèi)職務(wù)，鄉(xiāng)村專職人民調(diào)解員通常是公道正派、有社會影響力、熱心調(diào)解的鄉(xiāng)村精英。調(diào)解實務(wù)中，一名專職人民調(diào)解員的責(zé)任轄區(qū)人數(shù)不等，有時一兩千，有時多達(dá)四五千。即便如此，與城市調(diào)解的陌生人環(huán)境相比，鄉(xiāng)村調(diào)解仍是“熟人”或“半熟人”社會中的活動。糾紛發(fā)生后，村民訴諸人民調(diào)解的“驅(qū)動力”是：“息事寧人”的熟人邏輯、習(xí)慣化的行動偏好、對調(diào)解員的信賴、基于便利經(jīng)濟(jì)的考量。

鄉(xiāng)村專職人民調(diào)解員通常也是治安（保）員，同時接受司法所、派出所指導(dǎo)，在調(diào)解民間糾紛的同時，負(fù)責(zé)治安排查、社會預(yù)警。一些看似與糾紛無關(guān)的鄉(xiāng)村活動中也有人民調(diào)解員的身影，如土地整形、道路修建、村民交易等。這些活動中，人民調(diào)解員受基層黨組織、或村委會、或村民小組、或當(dāng)事人的邀請，以“見證人”的身份介入，有時起關(guān)鍵作用。人民調(diào)解員廣泛、普遍地參與鄉(xiāng)村事務(wù)，其角色有時是調(diào)解員、有時是治安員、有時是見證人、有時又像小組長，角色多樣。

人民調(diào)解也是鄉(xiāng)村秩序變化的“感知系統(tǒng)”。糾紛是村莊利益分歧、村民矛盾的外化。調(diào)解員在調(diào)解民間糾紛中，及時了解、接收了這些信息，其對鄉(xiāng)村秩序的變化有直觀、深刻的感受、認(rèn)知。例如，企業(yè)進(jìn)村后，在村民與企業(yè)的博弈中，糾紛頻發(fā)，甚至可能誘發(fā)群體性事件或上訪。此時，有經(jīng)驗的人民調(diào)解員不僅關(guān)注涉企糾紛的個案調(diào)處，而且主動搭建企業(yè)與村民的溝通渠道。因此，人民調(diào)解員能及時接收、感知鄉(xiāng)村秩序變化的信號，是重要的“反應(yīng)機(jī)制”（如積極尋求解決對策或向司法行政指導(dǎo)部門提供信息）。

人民調(diào)解作為多元糾紛解決機(jī)制的地位已經(jīng)獲得普遍共識。但是，鄉(xiāng)村人民調(diào)解不僅是解決民間糾紛，他們廣泛、全面地參與鄉(xiāng)村事務(wù)，對鄉(xiāng)村秩序變化具有敏銳的感知、反應(yīng)能力。

人民調(diào)解員的行動策略

人民調(diào)解是鄉(xiāng)村治理中最活躍的元素之一，其參與鄉(xiāng)村事務(wù)（糾紛調(diào)解、社會預(yù)警、法律宣傳、案件回訪等）頻率高、范圍廣。具體工作內(nèi)容如下：

不斷強(qiáng)化調(diào)解權(quán)威。社會普遍認(rèn)為，鄉(xiāng)村人民調(diào)解是民間權(quán)威的體現(xiàn)，即調(diào)解委員會通過聘請?zhí)幨鹿?、能辦事、具有較強(qiáng)社會影響力的村民擔(dān)任人民調(diào)解員，完成糾紛調(diào)解。然而，單一依賴調(diào)解員的個人影響力不足以有效支撐鄉(xiāng)村民調(diào)的運(yùn)作，這種影響力是“個人權(quán)威”，其與傳統(tǒng)社會中以家族、宗族縮合后表現(xiàn)出的民間（組織、系統(tǒng)）權(quán)威具有本質(zhì)區(qū)別。鄉(xiāng)村人民調(diào)解依賴調(diào)解員“個人影響”獲得的民間權(quán)威是“柔性”制約，構(gòu)成整個調(diào)解權(quán)威的基礎(chǔ)。

但是，當(dāng)調(diào)解員的“柔性”制約與國家權(quán)威模糊“疊加”后，其在鄉(xiāng)村中便獲得了普遍認(rèn)同。這種“疊加”的權(quán)威正是通過備受詬病的準(zhǔn)司法、準(zhǔn)行政活動實現(xiàn)的。在鄉(xiāng)村，許多村民認(rèn)為人民調(diào)解員是“公家人”。這種誤解源于司法、行政部門與人民調(diào)解員的頻繁交互活動。

鄉(xiāng)村民調(diào)的權(quán)威是動態(tài)變化的，在鄉(xiāng)村行動邏輯中，村民不僅考慮調(diào)解的權(quán)威，而且傾向于選擇自己信任的人解決糾紛。因此，人民調(diào)解員需要在鄉(xiāng)村事務(wù)、糾紛處理中不斷展示其“辦事”能力和公平、公道的處事風(fēng)格，即不斷強(qiáng)化這種認(rèn)同與信任。

積極尋求合作、支持。如同人民調(diào)解員僅參與糾紛調(diào)解在鄉(xiāng)村社會中不能成立一樣，糾紛調(diào)解僅由人民調(diào)解員獨(dú)立實施也不成立。事實上，糾紛調(diào)解是村莊內(nèi)部（人民調(diào)解員、基層黨組織書記、村委會主任、村民小組長、黨員、家族長輩、親屬等）與外部（司法行政部門）人員合作的結(jié)果。應(yīng)該說，在鄉(xiāng)村糾紛調(diào)解中，人民調(diào)解發(fā)揮著基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性的作用。

鄉(xiāng)村社會中，人民調(diào)解與其他村莊自治機(jī)制、主體廣泛合作。例如，在糾紛調(diào)解中，基層黨組織書記、村委會主任、村民小組長或直接參與調(diào)解，或提供物資、伙食、場地等協(xié)助。根據(jù)個案處理的需要，黨員、家族長輩、當(dāng)事人親屬也可能參與調(diào)解。在案情復(fù)雜（涉企糾紛）、當(dāng)事人多（墳地糾紛）、矛盾尖銳（宅基地糾紛）的鄉(xiāng)村糾紛中，司法所和派出所人員也可能參與調(diào)解。因此，來自鄉(xiāng)村內(nèi)、外的支持在復(fù)雜、疑難民間糾紛調(diào)解中發(fā)揮了重要作用。這些來自鄉(xiāng)村內(nèi)外的合作、支持通常參與調(diào)解的某個或某些環(huán)節(jié)，只有專職調(diào)解員完整地參與、跟蹤糾紛調(diào)解全過程（事實調(diào)查、達(dá)成并簽署協(xié)議、督促履行、文書制作、法律宣傳）。當(dāng)然，人民調(diào)解員通常獨(dú)立調(diào)解簡單的民間（如婚姻、家庭）糾紛。

糾紛預(yù)防與鞏固調(diào)解并舉。鄉(xiāng)村人民調(diào)解以解紛為中心向兩端延伸，即在糾紛產(chǎn)生前注重社會預(yù)警、糾紛排查；在調(diào)解協(xié)議達(dá)成后敦促履行、回訪當(dāng)事人、宣傳法律和鄉(xiāng)間倫理。鄉(xiāng)村民調(diào)并非簡單、被動地調(diào)解糾紛，而是具有靈活的“能動”特質(zhì)。例如，調(diào)解員在農(nóng)閑時到村莊走訪，在與村民交流中獲取大量信息，為及時發(fā)現(xiàn)矛盾、消除分歧墊定了基礎(chǔ)。一些調(diào)解員樸實地表達(dá)了這種行為的價值：“調(diào)解員要經(jīng)常與老百姓接觸，要讓老百姓看得見”。隨著專職人民調(diào)解員責(zé)任轄區(qū)的擴(kuò)大，開展社會預(yù)警、糾紛排查、法律宣傳、案件回訪等活動縮短了調(diào)解員與鄉(xiāng)村、村民的身份距離，而“近距離”的交往在鄉(xiāng)村熟人社會中具有天然的親和力。

人民調(diào)解存在的問題

自2010年《人民調(diào)解法》頒布以來，人民調(diào)解在法律上的地位得到了確認(rèn)和提高。然而，制度設(shè)置的理想目標(biāo)與鄉(xiāng)村人民調(diào)解的實際運(yùn)行存在差距。整體而言，基層民調(diào)的作用和社會功能實際上并未真正實現(xiàn)②。

吸引力式微。鄉(xiāng)村人民調(diào)解員的年齡多在40歲至60歲之間，有的甚至接近70歲。鄉(xiāng)村女性調(diào)解員比例低，因為女性村民較少參與村務(wù)管理，一些年輕（40歲以下）或從事調(diào)解時間短（2年以內(nèi)）的村民，常有退出調(diào)解隊伍的打算或想法。在鄉(xiāng)村，年輕村民多選擇外出務(wù)工，這是影響調(diào)解員年齡結(jié)構(gòu)的重要原因。同時，鄉(xiāng)村調(diào)解工作量大，有的調(diào)解員一年處理的案件多達(dá)四五十件，加之同時承擔(dān)治安排查等工作，對調(diào)解員的家庭生產(chǎn)有影響。事實上，農(nóng)忙時節(jié)往往也是鄉(xiāng)村糾紛事件的高發(fā)期，擔(dān)任人民調(diào)解員的村民，其外出活動（如走親訪友、務(wù)工、旅游）受到一定限制。

另一個掣肘村民擔(dān)任調(diào)解員的關(guān)鍵因素是補(bǔ)助偏低。調(diào)解員的收入由兩部分組成：基本補(bǔ)助（每月300元～800元）和案件補(bǔ)助。在西部省份中，每年解紛較多（如四五十件）的調(diào)解員可獲得一至兩千元的案件補(bǔ)助。此外，司法行政部門對表現(xiàn)突出的調(diào)解員以個人表彰的形式給予獎勵。雖然人民調(diào)解員通常同時接受司法所（人民調(diào)解員）、派出所（治安員）的雙重指導(dǎo)，但派出所不單獨(dú)支付報酬。工作中，調(diào)解員需要自行承擔(dān)的費(fèi)用較多，如交通費(fèi)、電話費(fèi)、人情往來費(fèi)（如購買煙酒、操辦伙食）、務(wù)工損失等。

綜上，基于從事民調(diào)所需的時間、精力、經(jīng)濟(jì)成本，許多村民望而卻步。當(dāng)然，擔(dān)任人民調(diào)解員是對村民品質(zhì)、能力的認(rèn)可，其社會地位、聲譽(yù)在工作中能得到提升，這些附著于調(diào)解員身份的“隱性利益”對村民有一定的吸引力。

權(quán)威模糊。人民調(diào)解的權(quán)威根本上是調(diào)解員的個人影響力與“國家權(quán)威”混合的模糊狀態(tài)，即村民對人民調(diào)解的群眾自治屬性普遍存在錯誤認(rèn)知。調(diào)解實務(wù)中，司法行政部門、人民調(diào)解員有意或無意地營造出人民調(diào)解與政府的“親密”關(guān)系是鄉(xiāng)村缺乏自治意識、組織和資源的表現(xiàn)。如果說公力救濟(jì)和私力救濟(jì)的并存契合了國家與社會的二元結(jié)構(gòu)，那么在公力救濟(jì)與私力救濟(jì)之間存在的人民調(diào)解糾紛解決方式，國家和社會相互滲透其中，模糊了私人領(lǐng)域與公共領(lǐng)域之間的界限③。這種模糊的權(quán)威狀態(tài)短期內(nèi)有利于增強(qiáng)人民調(diào)解的認(rèn)同，使得大量民間糾紛在基層消化。但是，隨著村民受教育程度的提高和外出務(wù)工經(jīng)歷的增加，年輕村民對人民調(diào)解性質(zhì)的認(rèn)識漸趨清晰。調(diào)解權(quán)威的模糊使得鄉(xiāng)村對國家正式資源過于依賴，為準(zhǔn)司法、準(zhǔn)行政行為提供了便利。

形式化傾向。近年來，一些富有新意的社會治理理念、模式、調(diào)解舉措被引入鄉(xiāng)村，但運(yùn)行效果欠佳。例如，有的鄉(xiāng)村選拔農(nóng)戶代表，如十戶代表、百戶代表、千戶代表，并把農(nóng)戶代表吸納到調(diào)解委員會。該做法有利于實現(xiàn)網(wǎng)格化的社會治理，弊端是缺乏充足的資金保障，難以為繼。有的鄉(xiāng)村引入“調(diào)解工作室”，但最終只淪為鄉(xiāng)村或司法行政部門的“業(yè)績單”。畢竟，鄉(xiāng)村糾紛多在田間地頭現(xiàn)場調(diào)解，遵循調(diào)解員“走下去（村莊）”，而非當(dāng)事人“走上來（調(diào)解室）”的鄉(xiāng)村邏輯。此外，調(diào)解委員會主任多由基層黨組織書記、村委會主任兼任，他們通常不從事專門的糾紛調(diào)解，一些調(diào)解委員也只是“掛名”。

評價機(jī)制矛盾。司法行政部門每年對人民調(diào)解員的工作、業(yè)績進(jìn)行考評，評價結(jié)果與調(diào)解員的補(bǔ)助、獎勵掛鉤。其中，對最重要的案件補(bǔ)助實行“雙向”考評，即根據(jù)調(diào)解糾紛的數(shù)量、類型給予補(bǔ)助，稱“以案定補(bǔ)”或“以獎代補(bǔ)”。例如，每件簡易案件補(bǔ)助10元～30元、一般案件30元～50元、重大案件100元～300元，各地補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，存在地區(qū)差異。這種看似簡單、公平的“業(yè)績”評價機(jī)制在鄉(xiāng)村調(diào)解中廣泛適用?！耙园付ㄑa(bǔ)”或“以獎代補(bǔ)”的評價邏輯是：糾紛越多，補(bǔ)助越多，業(yè)績越突出。在那些鄉(xiāng)村秩序良好、糾紛少的村莊，調(diào)解員獲得的補(bǔ)助也相應(yīng)較低。這種評價方式過于簡單（數(shù)量）、籠統(tǒng)（類型），難以客觀、全面地反映鄉(xiāng)村民調(diào)的社會效果，削弱了調(diào)解員的積極性。

完善人民調(diào)節(jié)的對策

鄉(xiāng)村是人民調(diào)解運(yùn)作的重要場域，完善鄉(xiāng)村人民調(diào)解應(yīng)充分考量其社會組織、村民素質(zhì)、資源供給，即基于鄉(xiāng)村的現(xiàn)實和需要。

準(zhǔn)司法、準(zhǔn)行政的逐步剝離。基層司法行政部門、法院與人民調(diào)解具有指導(dǎo)關(guān)系，然而，在鄉(xiāng)村人民調(diào)解實務(wù)中，“指導(dǎo)”常被誤解為“領(lǐng)導(dǎo)”，或?qū)嵸|(zhì)上按照“領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系運(yùn)作，這種“準(zhǔn)司法”、“準(zhǔn)行政”現(xiàn)象弱化了調(diào)解的“自治”品格，甚至反向強(qiáng)化了司法行政部門對調(diào)解、對鄉(xiāng)村的控制。于此背景下，人民調(diào)解員把自己當(dāng)做“公家人”，把調(diào)解理解為是“為公家辦事”，遵循“不出事”的鄉(xiāng)村政治邏輯。

表面來看，司法、行政因素從鄉(xiāng)村調(diào)解中全面退出是解決的出路，其實不然。這種思路僅關(guān)注到人民調(diào)解的一個側(cè)面，是對當(dāng)前鄉(xiāng)村“自治”的誤解。應(yīng)當(dāng)明確，鄉(xiāng)村自治是在國家治理需求下的自治。換言之，國家在鄉(xiāng)村民調(diào)中有自己的利益訴求，即高效率、低沖突、低成本地實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理。在鄉(xiāng)村缺乏真正意義的“自治組織”背景下，國家不愿意、也不可能徹底從民調(diào)中退出。當(dāng)前的目標(biāo)是，逐步剝離基層司法行政部門對鄉(xiāng)村人民調(diào)解的直接干預(yù)，將國家的“管理”、“控制”克制在經(jīng)濟(jì)保障、業(yè)務(wù)指導(dǎo)范疇內(nèi)。

當(dāng)前，可以采取的舉措有：基層司法（司法所）、行政（派出所）人員全面退出鄉(xiāng)村人民調(diào)解委員會；制定司法行政部門（司法所）對人民調(diào)解的業(yè)務(wù)指導(dǎo)實施細(xì)則（法律培訓(xùn)、調(diào)解方法、文書制作、卷宗管理等）；公開人民調(diào)解資金的使用情況，減少人民調(diào)解中的“無知之幕”，即保障調(diào)解委員會、調(diào)解員對調(diào)解資金使用的知情、監(jiān)督權(quán)。

完善評價機(jī)制?？茖W(xué)、合理的人民調(diào)解評價機(jī)制能充分調(diào)動調(diào)解員的積極性?；诋?dāng)前現(xiàn)狀，首先，完善案件補(bǔ)助評價機(jī)制，即在數(shù)量、類型評價標(biāo)準(zhǔn)中增加對解紛“過程”的評價，如增加對調(diào)解難度、調(diào)解周期、文書、社會影響等的實質(zhì)性考評。其次，增加鄉(xiāng)村秩序整體考評項目，對村莊秩序良好、案件少的調(diào)解員給予補(bǔ)助或獎勵。再次，完善表彰機(jī)制，司法行政部門對轄區(qū)內(nèi)有突出貢獻(xiàn)的人民調(diào)解委員會或調(diào)解員給予表彰、獎勵，并公開表彰程序、方式。

適度承認(rèn)城、鄉(xiāng)人民調(diào)解的差異。因所處的地域優(yōu)勢，城市人民調(diào)解獲得了更多的社會關(guān)注和資源，城市是民調(diào)創(chuàng)新的“試驗田”。正因如此，一些在城市有效的措施被盲目引入鄉(xiāng)村。當(dāng)前，鄉(xiāng)村人民調(diào)解在機(jī)制創(chuàng)新和資源整合方面較為薄弱。雖然人民調(diào)解應(yīng)從國家層面進(jìn)行整體的制度構(gòu)造，但可在具體運(yùn)行機(jī)制和措施上適度承認(rèn)城、鄉(xiāng)差異。因為，一些看似良好的城市民調(diào)舉措（如調(diào)解隊伍年輕化、專業(yè)化、調(diào)解工作室等）不宜急于在鄉(xiāng)村推行。適度承認(rèn)鄉(xiāng)村與城市民調(diào)的差異，能消除因盲目模仿導(dǎo)致的資源浪費(fèi)。與此同時，鄉(xiāng)村人民調(diào)解應(yīng)立足于自有資源，積極探索鄉(xiāng)村經(jīng)驗（如民間規(guī)則在人民調(diào)解中的運(yùn)用）。

綜上所述，人民調(diào)解自產(chǎn)生之初就被賦予了調(diào)解糾紛和社會治理的雙重任務(wù)。鄉(xiāng)村是人民調(diào)解運(yùn)作的重要場域，其運(yùn)作中呈現(xiàn)出的依賴性和發(fā)展瓶頸都需要從鄉(xiāng)村社會整體出發(fā)，進(jìn)行系統(tǒng)性考察。

（作者單位：曲靖師范學(xué)院；本文系2013年云南省教育廳“基層人民調(diào)解的實證研究：以曲靖為例”的階段性成果，項目編號：2013Y006）

【注釋】

①張勤：《當(dāng)代中國基層調(diào)解研究—以潮汕地區(qū)為例》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2012年，第241頁。

②范愉：“《中華人民共和國人民調(diào)解法》評析”，《法學(xué)家》，2011年第2期，第1～12頁。

③宋明：《人民調(diào)解糾紛解決機(jī)制的法社會學(xué)研究》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2013年，第104頁。

責(zé)編 / 于巖（實習(xí)）