現(xiàn)行企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會制度批判與重構(gòu)

陳瑤

【摘要】文章在對我國企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會制度進行批判性思考的基礎(chǔ)上，提出對勞動爭議調(diào)解委員會予以制度重構(gòu)的具體思路：改革現(xiàn)行工會制度，加強勞動者的結(jié)社權(quán)和集體談判權(quán)，將企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會改組為企業(yè)內(nèi)勞資糾紛協(xié)商的平臺;由“第三方機構(gòu)”依據(jù)“三方原則”在企業(yè)外設(shè)置獨立的勞動爭議調(diào)解委員會，有效發(fā)揮勞動爭議調(diào)解的制度性優(yōu)勢。

【關(guān)鍵詞】勞動爭議 調(diào)解 工會 批判 重構(gòu)

【中圖分類號】D922.5 ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

勞動爭議調(diào)解的不可替代性價值

我國《勞動法》、《勞動爭議調(diào)解仲裁法》等立法確立了“一調(diào)一裁二審終審”的勞動爭議處理模式。其中，勞動爭議調(diào)解是勞動爭議處理中的“第一道防線”，“基層為主、調(diào)解為主、預(yù)防為主”亦已成為各地處理勞動爭議的基本原則。我國立法構(gòu)建了以企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會為主，以基層人民調(diào)解組織和在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道專門設(shè)立的調(diào)解組織為輔的多元化勞動爭議基層調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。然而，從我國近些年的勞動爭議司法實踐可以發(fā)現(xiàn)，勞動者在與用人單位發(fā)生糾紛時，往往選擇繞過勞動爭議調(diào)解環(huán)節(jié)，將勞動爭議仲裁作為面臨糾紛時的第一選擇。由于勞動爭議調(diào)解職能被虛化，所謂的“第一道防線”沒有發(fā)揮出其應(yīng)有的作用，導(dǎo)致我國各級勞動仲裁機構(gòu)和法院的工作量顯著增加。2012年，全國各級勞動爭議仲裁委員會共受理案件641202件，比2011年增長8.82%。①

法律的目的是為了實現(xiàn)社會的正義、秩序與效率，當一項制度設(shè)計長期被人們漠視，立法者有義務(wù)考慮對該項制度進行廢棄或修正。那么，對我國的勞動爭議調(diào)解制度應(yīng)采取何種態(tài)度？筆者認為，在勞動爭議處理的諸多方式中，調(diào)解仍具有不可取代的優(yōu)勢，尤其是在目前構(gòu)建和諧社會背景下，調(diào)解具有其存在的特殊價值。調(diào)解與協(xié)商相比，具有一定的規(guī)范性和第三方的介入性，比協(xié)商更有效率;調(diào)解與仲裁、訴訟相比，具有一定的靈活性和非對抗性，付出成本少、處理比較及時、快速，同時能避免爭議雙方撕破臉，為勞動關(guān)系的延續(xù)創(chuàng)造了可能。②此外，中華文化向來有“以和為貴”的思想傳統(tǒng)，調(diào)解制度具有植根本土的文化基礎(chǔ)。

勞動爭議調(diào)解制度在世界各國的勞資糾紛處理中都是首要選擇和有效手段。我國正處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，中小企業(yè)逐漸成為用工的主要群體，勞動關(guān)系的不穩(wěn)定性問題凸顯，勞資糾紛多發(fā)是正常的社會現(xiàn)象。如果我們能充分發(fā)揮勞動爭議調(diào)解制度“處理快、成本低、不傷和氣”的優(yōu)點，對勞動者、用人單位乃至國家都是有益的，可以達到“三贏”的效果。

企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會制度（即企業(yè)調(diào)解）是我國勞動爭議調(diào)解制度立法的重點。我國的勞動爭議調(diào)解制度之所以沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用，其原因正是在于企業(yè)調(diào)解制度存在著重大的缺陷。企業(yè)調(diào)解應(yīng)堅持在現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上加以完善還是予以廢棄，是目前爭議的焦點。人力資源和社會保障部于2009年出臺了《關(guān)于進一步做好勞動人事爭議調(diào)解仲裁工作的通知》，其中采用的是繼續(xù)加強和完善企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會制度建設(shè)的觀點。然而，筆者認為，由于企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會制度本身存在著不可克服的缺陷，對其小修小補已無濟于事，應(yīng)當對企業(yè)調(diào)解制度予以全面的制度重構(gòu)。

對現(xiàn)行企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會制度的批判性分析

我國企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會的組建率普遍不高。首先，對于我國數(shù)量眾多的中小企業(yè)而言，基本不具備設(shè)立企業(yè)內(nèi)勞動爭議調(diào)解委員會的條件。我國在立法上對于小微企業(yè)的勞動爭議調(diào)解委員會的組建并沒有提出強制性要求，同時企業(yè)本身也缺乏設(shè)立勞動爭議調(diào)解委員會的主動性和積極性。其次，從近幾年我國的實踐情況看，根據(jù)全國總工會研究室公布的近幾年工會組織和工會工作發(fā)展狀況統(tǒng)計公報（中國工運）數(shù)據(jù)顯示，即便是那些有條件設(shè)立勞動爭議調(diào)解委員會的大中型企業(yè)，企業(yè)勞動爭議委員會的組建率也并不高，占全國企事業(yè)單位工會的比率不到45%。2010年，全國基層企事業(yè)單位建立勞動爭議調(diào)解委員會數(shù)是51.7萬個，占全國企事業(yè)工會的比率是29.3%;2011年是66萬個，占全國企事業(yè)工會的比率是32.9%;2012年是85.8萬個，占全國企事業(yè)工會的比率是42.8%。③可見，總體來講，占我國企業(yè)多數(shù)的中小企業(yè)內(nèi)部并沒有設(shè)立企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會，大中型企業(yè)內(nèi)勞動爭議調(diào)解委員會的組建率也不高。

企業(yè)內(nèi)勞動爭議調(diào)解組織的調(diào)解成功率低。從實施效果看，勞動者普遍缺乏對企業(yè)調(diào)解委員會的信任，企業(yè)內(nèi)勞動爭議調(diào)解組織的調(diào)解成功率低。根據(jù)《中國勞動統(tǒng)計年鑒》資料顯示，從2010年到2013年，勞動爭議案件的數(shù)量逐年遞增，但勞動者選擇企業(yè)調(diào)解委員會調(diào)解的案件數(shù)量卻在逐年減少，企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會受理案件占全國勞動爭議受理案件比例總體呈下降趨勢，從2009年的40.3%下降到2012年的38.5%。同時，從2009年到2012年，企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會成功調(diào)解案件數(shù)占受理案件數(shù)的比例平均在38.3%，可見，企業(yè)內(nèi)調(diào)解成功率較低。④

勞動者之所以不愿意選擇信任企業(yè)內(nèi)勞動者爭議調(diào)解組織，其原因在于企業(yè)內(nèi)勞動爭議機構(gòu)的設(shè)置不符合國際通行的“三方原則”?！八椒ㄗ灾巍焙汀暗谌浇槿搿笔钦{(diào)解制度最重要的兩大原則，但在企業(yè)勞動爭議委員會中，職工代表是屬于勞動者陣營的，企業(yè)代表則由用人單位推薦的人擔任，雙方都不具有獨立第三方的立場?！叭魏稳瞬坏米鲎约喊讣姆ü佟笔且豁棻ＷC程序正義的基本原則，但是勞動爭議調(diào)解委員會只是企業(yè)內(nèi)部的一個附屬機構(gòu)，委員會成員都是被用人單位管理著的員工，難以保證其意思自治。例如，德國最終沒有采納勞資糾紛需要經(jīng)過企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會處理這個制度設(shè)計，其原因就是在于企業(yè)內(nèi)調(diào)解委員會和企業(yè)之間盤根錯節(jié)的關(guān)系使其無法保持中立。

對企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會制度的重構(gòu)思路

思路一：在企業(yè)內(nèi)部，將企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會改組為企業(yè)內(nèi)勞資糾紛協(xié)商平臺。鑒于我國企業(yè)勞動爭議調(diào)解機構(gòu)不具有獨立的第三方調(diào)解者身份，其真實身份是企業(yè)內(nèi)勞方和資方的代言機構(gòu)，因此在現(xiàn)有勞動爭議調(diào)解委員會的組建基礎(chǔ)上，將其改建為企業(yè)內(nèi)勞資協(xié)商機構(gòu)，作為企業(yè)內(nèi)集體協(xié)商平臺，是一個符合我國現(xiàn)實國情的最佳選擇。可以考慮將其更名為企業(yè)勞動關(guān)系協(xié)調(diào)（或協(xié)商）委員會。協(xié)商是僅涉及到雙方主體的行為，因而不需要第三方介入。企業(yè)勞動關(guān)系協(xié)調(diào)委員會的機構(gòu)設(shè)置，可以由職工代表和企業(yè)代表按一定比例組成，可以考慮由企業(yè)工會組織具體負責該協(xié)商機構(gòu)的運作事項。

自主協(xié)商的前提是主體平等，要克服勞動者在協(xié)商中的弱勢地位，就需要勞動者團結(jié)起來，行使集體談判權(quán)。在我國，要使企業(yè)內(nèi)勞資糾紛協(xié)商機制發(fā)揮其真正的作用，提高勞動者在勞動條件、工資待遇等方面的發(fā)言權(quán)，一個無法回避的現(xiàn)實問題是：在工會的組建和職能等制度建設(shè)方面必須進行相應(yīng)的改革。對此，筆者提出以下幾點改革的建議與思考：

第一，在工會的組建上，突破現(xiàn)行的一元化制度束縛。工會是私法人，對于私法人的設(shè)立，各國的普遍原則是準則主義。也就是說，只要私法人符合設(shè)立的相應(yīng)條件，國家就應(yīng)該準予設(shè)立并給予登記，而不需要國家對此行使審核權(quán)。我國目前的工會組建是自上而下的，全國總工會領(lǐng)導(dǎo)著全國各級工會組織，下級工會組織的設(shè)立或者撤銷都必須經(jīng)過上級工會的批準，這種一元化的模式導(dǎo)致工會在基層的職能弱化，甚至流于形式。我國很多地方民間NGO工會組織的形成正是根源于此。比如，浙江義烏因為有大量的外來務(wù)工，久而久之形成了所謂的“定遠幫”、“開化幫”這種“老鄉(xiāng)團”性質(zhì)的自力救濟維權(quán)組織，這種草根的民工維權(quán)組織的存在恰恰說明了我國工會在組織職能覆蓋上的缺陷。勞動者的自由結(jié)社權(quán)是核心勞動標準的基石，國際勞工組織通過的《結(jié)社自由與保護組織權(quán)公約》（第87號公約）和《組織權(quán)與集體談判權(quán)公約》（第98號公約），特別強調(diào)了對工人自由結(jié)社權(quán)的保護。公民的權(quán)利理應(yīng)由公民或公民自治組織行使，立法應(yīng)給予其充分的制度保障，這符合我國依法治國的目標和要求。

第二，明確將“維護職工權(quán)益”作為工會的唯一職能。我國《工會法》所構(gòu)建的工會，是以我國和諧勞動關(guān)系為基礎(chǔ)的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、各方支持、工會運作、職工參與”的社會化維權(quán)模式。而我國《勞動法》規(guī)定的是：“工會代表和維護勞動者的合法權(quán)益，依法獨立自主地開展活動?！笨梢?，我國立法上對工會職能的規(guī)定存在沖突。臺灣學(xué)者黃越欽先生認為：工會是由勞動者為勞動條件之維持與改善以及經(jīng)濟地位向上之目的，依民主原則所組織的永久性團體。⑤大部分市場經(jīng)濟國家認為，工會是受雇人的團體，是職業(yè)團體。我國的工會在現(xiàn)實中存在明顯的行政化特點，這與工會的社會團體身份與使命是相違背的。因此，“去行政化”并且將“維護勞動者權(quán)益”界定為工會的唯一職能，是我國立法（尤其是《工會法》）需要明確的。

第三，工會應(yīng)突破“單位工會”或“企業(yè)工會”的思維定勢，朝社會化、行業(yè)化方向發(fā)展。隨著我國市場經(jīng)濟的不斷推進和公民法治意識的不斷增強，市民社會階層已經(jīng)逐步形成，勞動者已經(jīng)不僅僅是“單位人”，更是社會公民，工會的發(fā)展自然也應(yīng)當與時俱進。實踐中，一些地區(qū)已經(jīng)探索出“社區(qū)工會”、企業(yè)間聯(lián)合工會等新型工會組織形式，這些社區(qū)工會或聯(lián)合工會可以避免企業(yè)工會在經(jīng)費上、組織上受制于企業(yè)行政控制，在勞動者與用人單位發(fā)生勞動爭議時保持中立，真正站在勞動者一方，從而使集體合同發(fā)揮切實的作用，落實勞動者的集體談判權(quán)。

思路二：在企業(yè)外部，由獨立的“第三方機構(gòu)”依據(jù)“三方原則”設(shè)置獨立于企業(yè)的勞動爭議調(diào)解委員會。獨立于企業(yè)的勞動爭議調(diào)解組織的設(shè)置，應(yīng)遵循調(diào)解制度“第三方主持下的私法自治”的原則，是否存在一個完全中立、專業(yè)、有威望的第三方也是調(diào)解制度區(qū)別于和解制度的關(guān)鍵因素。從國際視野看，世界上大多數(shù)國家、地區(qū)的勞動爭議調(diào)解委員會都是獨立于企業(yè)的，由獨立第三方機構(gòu)來負責。在英國，勞動爭議調(diào)解機構(gòu)是勞動咨詢調(diào)解仲裁機構(gòu)，其內(nèi)部最高機構(gòu)是指導(dǎo)委員會，由12名成員組成，分別來自勞方（雇員與工會）、資方（雇主）、學(xué)術(shù)界和法律界（原則上各3名）。指導(dǎo)委員會成員由英國工貿(mào)部任命。⑥臺灣地區(qū)的勞動爭議調(diào)解委員會設(shè)委員3名或5名，由勞資雙方各選定1人，主管機關(guān)指派1人或3人，調(diào)解委員會主席由主管機關(guān)所指派之委員中的1人擔任。

基于中國的現(xiàn)實情況，筆者認為企業(yè)外調(diào)解機構(gòu)可以有以下兩種構(gòu)建模式：第一，政府職能部門主導(dǎo)的行政調(diào)解模式。由政府主導(dǎo)，在現(xiàn)行勞動爭議仲裁委員會的制度建設(shè)基礎(chǔ)上將其改建為勞動爭議的調(diào)解機構(gòu)。由于我國目前的勞動爭議仲裁具有行政性、強制性、前置性等特點，由勞動仲裁委員會所作出的勞動爭議仲裁裁決實際上是體現(xiàn)了勞動行政主管部門意思表示的行政裁決，⑦這有悖于仲裁制度中立性和社會性的本質(zhì)，使我國的勞動爭議仲裁委員會實質(zhì)上成為一個政府主導(dǎo)設(shè)立的勞動爭議調(diào)解機構(gòu)。

我國應(yīng)設(shè)置由政府職能部門主導(dǎo)的勞動爭議調(diào)解委員會，在人員構(gòu)成上由勞動者代表、企業(yè)代表和政府代表三方代表組成，必要時也可以由調(diào)解機構(gòu)委托社會上具有勞動爭議仲裁專業(yè)知識的社會人士參加，從而保證其調(diào)解的專業(yè)性。比如，臺灣地區(qū)的勞資爭議之調(diào)解，由直轄市或縣（市）主管機關(guān)于接到當事人申請調(diào)解或依職權(quán)交付調(diào)解之日起7日內(nèi)，組成勞資爭議調(diào)解委員會處理之。

勞動爭議調(diào)解機構(gòu)可以設(shè)置在區(qū)一級的政府機構(gòu)內(nèi)，由勞動行政主管部門來主管。這種由政府職能部門主導(dǎo)的調(diào)解模式能夠?qū)崿F(xiàn)機構(gòu)的全面覆蓋，能更好地保證當事人的意思自由，尤其對于大量的非公企業(yè)的勞動者來說，由政府出面充當中間人，可以很好地克服其弱勢群體的心理劣勢。政府調(diào)解作為政府提供的公共產(chǎn)品，理應(yīng)是免費的，當事人解決爭議可以實現(xiàn)零成本、零負擔。綜上所述，在我國，建立由政府職能部門主導(dǎo)的、具有社會化特征的勞動爭議調(diào)解制度無論從理論層面還是從實踐層面都是最行之有效的做法。

第二，由工會主導(dǎo)的區(qū)域性勞動爭議調(diào)解模式。除了由政府職能部門主導(dǎo)的企業(yè)外勞動爭議調(diào)解組織，區(qū)域性勞動爭議調(diào)解組織也是我國在實踐中可以考慮的一項制度設(shè)計。《行業(yè)性勞動爭議調(diào)解試行辦法》規(guī)定：市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)當建立區(qū)域性勞動爭議調(diào)解委員會，其成員可由同級工會、勞動保障部門（或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處）、司法等部門的代表組成。

區(qū)域性勞動爭議調(diào)解組織因為擺脫了企業(yè)內(nèi)部束縛，作為企業(yè)外部的一種組織，其具有天然的獨立性和中立性，所以亦能很好地充當?shù)谌降慕巧?。從實際實施效果看，企事業(yè)單位勞動爭議調(diào)解委員會只有大約23%的成功調(diào)解率，而全國區(qū)域性、行業(yè)性勞動爭議調(diào)解組織調(diào)解勞動爭議的成功調(diào)解率基本上在80%以上⑧。2005年全國設(shè)立的區(qū)域性、行業(yè)性勞動爭議調(diào)解組織總數(shù)8891個，2010年增加到1.5萬個，2012年更是達到了2.5萬個⑨。全國各地方近幾年紛紛組建了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工會、行業(yè)協(xié)會和工會以及園區(qū)工會，這些組織的設(shè)立為開展區(qū)域性、行業(yè)性勞動爭議調(diào)解組織的組建工作提供了機構(gòu)保障。

可見，區(qū)域性勞動爭議調(diào)解組織是替代企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會的另一種理想的路徑選擇。我國目前關(guān)于區(qū)域性勞動爭議調(diào)解組織的立法主要體現(xiàn)為大量零散的部、省、市級行政性文件，立法層次不高。因此，我國有必要在全國范圍內(nèi)明確區(qū)域性勞動爭議調(diào)解組織的組建、具體的工作職責以及工作的程序等，當務(wù)之急是制定統(tǒng)一的立法。

（作者單位：常州工學(xué)院人文社科學(xué)院;本文系常州工學(xué)院2011年校級科研基金項目“常州市小微企業(yè)勞資糾紛調(diào)解機制研究”階段性成果，項目編號：YN1147）

【注釋】

①《中國勞動統(tǒng)計年鑒2012～2013》，中國統(tǒng)計出版社（比例數(shù)據(jù)由筆者根據(jù)年鑒數(shù)據(jù)計算所得）。

②李佳：“我國勞動爭議調(diào)解制度的價值考量與構(gòu)建”，《中共山西省委黨校學(xué)報》，2011年6月，第80頁。

③⑨全國總工會研究室：“2008～2012年工會組織和工會工作發(fā)展狀況統(tǒng)計公報”，《中國工運》。

④《中國勞動統(tǒng)計年鑒2010～2013》，中國統(tǒng)計出版社（比例數(shù)據(jù)由筆者根據(jù)年鑒數(shù)據(jù)計算所得）。

⑤黃越欽：《勞動法新論》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2003年，第259頁。

⑥王天玉：“借鑒與整合：從英國ACAS看我國勞動爭議調(diào)解制度改革”，《中國勞動關(guān)系學(xué)報》，2008年2月第22卷第1期，第79頁。

⑦孫德強：“勞動爭議調(diào)解制度的進步、缺陷及其完善”，《中國勞動關(guān)系學(xué)報》，2008年8月第22卷第4期，第39頁。

⑧尹明生：“區(qū)域性、行業(yè)性勞動爭議調(diào)解制度研究”，《中國勞動關(guān)系學(xué)報》，2012年第3期，第26頁。

責編 / 于巖（實習(xí)）