我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)制度淺談

作者簡(jiǎn)介：田燊（1989-）男，漢族，河南許昌，研究生在讀，河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)，專(zhuān)業(yè)：發(fā)壟斷法方向。

摘 要：改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的工業(yè)化進(jìn)程的加快帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，但是，環(huán)境的污染問(wèn)題也是和工業(yè)化相伴而生的。在今天，環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)成為我們不可忽略的一個(gè)重要問(wèn)題，一系列致力于緩解或解決環(huán)境問(wèn)題的相關(guān)政策也被制定出來(lái)，而在這些政策的制定過(guò)程中，環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)都起到了基礎(chǔ)性的作用。也就是說(shuō)，環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確程度直接關(guān)系到對(duì)環(huán)境問(wèn)題的調(diào)節(jié)力度。所以，環(huán)境監(jiān)測(cè)制度的完善也是我國(guó)環(huán)境法需要關(guān)注的重要問(wèn)題之一，目前我國(guó)的環(huán)境監(jiān)測(cè)制度還沒(méi)有完整的體系，統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和完備法律依據(jù)，所以，如何完善我國(guó)的環(huán)境監(jiān)測(cè)制度，使環(huán)境治理工作更加有效率，使我們值得關(guān)注的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：行政管理；環(huán)境監(jiān)測(cè)；環(huán)境問(wèn)題；信息公開(kāi)

一、對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)的概念的一些探討

（一）環(huán)境監(jiān)測(cè)的概念

環(huán)境監(jiān)測(cè)的概念，是指關(guān)于監(jiān)測(cè)規(guī)范和制度構(gòu)建的基本范疇。在廣義上，進(jìn)行監(jiān)測(cè)的內(nèi)容有：地質(zhì)、大氣、水體、土壤和生態(tài)系統(tǒng)等等。環(huán)保部門(mén)又把對(duì)環(huán)境的監(jiān)測(cè)分為“大監(jiān)測(cè)”和“小監(jiān)測(cè)”。所謂“大監(jiān)測(cè)”，是指對(duì)整個(gè)人類(lèi)生存環(huán)境的監(jiān)測(cè)，并不局限于環(huán)保部門(mén)的監(jiān)測(cè)活動(dòng)；所謂“小監(jiān)測(cè)”，就是主要由環(huán)保部門(mén)參與的，對(duì)具體污染活動(dòng)和污染源進(jìn)行的監(jiān)督活動(dòng)。這樣的劃分存在許多問(wèn)題，并不能為政策的制訂提供有力的幫助。

（二）對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)概念分類(lèi)的建議

在監(jiān)測(cè)概念分類(lèi)中，對(duì)“小監(jiān)測(cè)”的界定和細(xì)分，對(duì)環(huán)保政策的制定有一定的幫助。依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)，可以把“小監(jiān)測(cè)”具體的劃分為對(duì)污染源的監(jiān)測(cè)、對(duì)環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測(cè)、和對(duì)突發(fā)環(huán)境污染事件的應(yīng)急監(jiān)測(cè)。但這樣的分類(lèi)方法在實(shí)踐過(guò)程中，又牽扯到各個(gè)環(huán)境保護(hù)部門(mén)職權(quán)的交叉。例如，森林資源的保護(hù)與規(guī)劃是否屬于對(duì)環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測(cè)？如果屬于，那么林業(yè)和環(huán)境保護(hù)相關(guān)部門(mén)在監(jiān)測(cè)過(guò)程中就極有可能出現(xiàn)重合現(xiàn)象。還有，關(guān)于對(duì)突發(fā)環(huán)境污染事件的應(yīng)急監(jiān)測(cè)，除環(huán)保部門(mén)以外，其它的部門(mén)有無(wú)義務(wù)或職責(zé)對(duì)突發(fā)的環(huán)境事故進(jìn)行監(jiān)測(cè)和處理，他們獲得的數(shù)據(jù)是否應(yīng)該被采用？或者以哪個(gè)部門(mén)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)為準(zhǔn)？也有一些人提出將“小監(jiān)測(cè)”劃分為自行監(jiān)測(cè)，應(yīng)急性監(jiān)測(cè)和日常監(jiān)測(cè)。但是這些分類(lèi)并不能在根本上解決職權(quán)重疊的問(wèn)題，我們需要探究本質(zhì)問(wèn)題，而不是只在問(wèn)題的表面去進(jìn)行分類(lèi)的定義。

在環(huán)境監(jiān)測(cè)問(wèn)題上，若要解決職權(quán)的重疊，使環(huán)境的監(jiān)測(cè)更加有效率，我們所要探究的本質(zhì)問(wèn)題應(yīng)該是環(huán)境監(jiān)測(cè)的各種要素，和行政職權(quán)的條塊劃分之間的矛盾。在《環(huán)境法修訂草案》中，第7條指出：“縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境主管部門(mén)，對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。各個(gè)主管部門(mén)應(yīng)對(duì)各自分管的區(qū)域依照法律規(guī)定實(shí)施監(jiān)督管理?！贝朔l明確了各行政部門(mén)，例如海洋、交通、水利、公安以及交通部門(mén)都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的環(huán)境保護(hù)職責(zé)，但是并沒(méi)有把相應(yīng)的職責(zé)具體化。在管理環(huán)境問(wèn)題時(shí)各部門(mén)如何分工，如何解決，這也是在環(huán)境監(jiān)測(cè)體系中的重要問(wèn)題。2007年出臺(tái)的《環(huán)境監(jiān)測(cè)管理辦法》，距今已有8年時(shí)間，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，所帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題也日益嚴(yán)峻，但是《環(huán)境監(jiān)測(cè)管理辦法》并沒(méi)有進(jìn)行更新，顯然已經(jīng)跟不上時(shí)代的潮流，對(duì)一些新出現(xiàn)的問(wèn)題不能進(jìn)行有效的調(diào)控，在環(huán)境監(jiān)測(cè)過(guò)程中也不能起到良好的指導(dǎo)作用。因此，對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》和《環(huán)境監(jiān)測(cè)管理辦法》的修訂和完善，是我們亟需解決的問(wèn)題。強(qiáng)化環(huán)保部門(mén)對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)事業(yè)統(tǒng)一監(jiān)督管理的職能，確立監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的法定權(quán)威，明晰各級(jí)監(jiān)測(cè)站與監(jiān)測(cè)管理部門(mén)的設(shè)置等級(jí)與上下級(jí)之間的工作關(guān)系，在制度構(gòu)建上形成一個(gè)有體系的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，使各部門(mén)明確自己的監(jiān)測(cè)職責(zé)并且便于統(tǒng)一的管理。

二、環(huán)境監(jiān)測(cè)體系中行政管理體制的運(yùn)行

（一）環(huán)保部門(mén)在體制中存在的問(wèn)題

《環(huán)境監(jiān)測(cè)管理辦法》中第14條中規(guī)定了縣級(jí)以上環(huán)保主管部門(mén)的一系列職責(zé)和所應(yīng)扮演的角色。各級(jí)的環(huán)保部門(mén)應(yīng)該建立起檢測(cè)數(shù)據(jù)的共享系統(tǒng)，但在具體的實(shí)踐工作中，各個(gè)部門(mén)能否按照相關(guān)的規(guī)定，使監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)及時(shí)準(zhǔn)確的共享，會(huì)不會(huì)為了工作任務(wù)，提供不真實(shí)的數(shù)據(jù)，或是為了部門(mén)利益互相推諉責(zé)任?！董h(huán)境監(jiān)測(cè)管理辦法》規(guī)定各個(gè)地方應(yīng)該建立環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)庫(kù)，以便于數(shù)據(jù)的共享，下級(jí)環(huán)境檢測(cè)部門(mén)定期向上級(jí)主管部門(mén)呈報(bào)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。但是由于缺乏相應(yīng)的審核措施，下級(jí)部門(mén)的數(shù)據(jù)的真實(shí)性與及時(shí)性不能得到驗(yàn)證。由于監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的獲得需要較為繁瑣的過(guò)程，某些部門(mén)便會(huì)為了應(yīng)付數(shù)據(jù)的呈交工作而提供虛假數(shù)據(jù)。如果監(jiān)測(cè)體系想要建立，并能夠?yàn)榄h(huán)保政策的制訂提供支持，必須使監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)真實(shí)，能夠確切反映一定的環(huán)境問(wèn)題。所以，只規(guī)定下級(jí)部門(mén)定期上報(bào)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，而不規(guī)定上級(jí)部門(mén)的校驗(yàn)義務(wù)，不能確保監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的真實(shí)有效性。

（二）其他相關(guān)部門(mén)在體制中存在的問(wèn)題

在環(huán)境監(jiān)測(cè)體系的運(yùn)行過(guò)程中，環(huán)保部門(mén)以外的其他部門(mén)也發(fā)揮著重要的作用。例如國(guó)家海洋局、農(nóng)業(yè)部以及水利部等都有本部門(mén)所隸屬的環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)和各自的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)，這些監(jiān)測(cè)所得的數(shù)據(jù)也會(huì)定期的發(fā)布，并都制定了相關(guān)的部門(mén)規(guī)章作為依據(jù)，對(duì)污染源和環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督監(jiān)測(cè)。我們知道，“單獨(dú)建立并積極執(zhí)行環(huán)境公告制度，按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一發(fā)布綜合性的國(guó)家環(huán)境報(bào)告書(shū)和比較重大的環(huán)境信息?！?，這是環(huán)保部門(mén)的一項(xiàng)重要的職責(zé)。所以我們可以看出，其他的行政部門(mén)也在環(huán)境監(jiān)測(cè)體系中為環(huán)保部門(mén)分擔(dān)了一定的環(huán)境監(jiān)測(cè)職責(zé)。但是，重復(fù)的工作會(huì)造成行政資源的浪費(fèi)，如何更好的分工，使所有的環(huán)境監(jiān)測(cè)資源更好的協(xié)調(diào)和調(diào)配，也是一個(gè)值得我們考慮的問(wèn)題。

從上述的問(wèn)題中，我們已經(jīng)可以發(fā)現(xiàn)，在環(huán)境監(jiān)測(cè)過(guò)程中，任何一個(gè)部門(mén)都不可能進(jìn)行大包大攬，某些專(zhuān)業(yè)的數(shù)據(jù)的取得需要依靠多個(gè)部門(mén)的協(xié)同才能實(shí)現(xiàn)。所以，立法者應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體的問(wèn)題，制訂相應(yīng)的法律法規(guī)，避免行政資源的浪費(fèi)和職權(quán)的交叉。筆者認(rèn)為，環(huán)保部門(mén)在環(huán)境監(jiān)測(cè)體系中應(yīng)該作為主要的監(jiān)測(cè)部門(mén)，其他部門(mén)應(yīng)當(dāng)在專(zhuān)業(yè)范圍內(nèi)提供真實(shí)可靠的數(shù)據(jù)資料，報(bào)送環(huán)保部門(mén)進(jìn)行審核和分析，相互之間能夠形成互補(bǔ)的關(guān)系，這樣就更有利于監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和及時(shí)性。同時(shí)，在實(shí)踐過(guò)程中遇到的其他問(wèn)題，也需要制訂相應(yīng)的規(guī)章進(jìn)行調(diào)節(jié)，是我國(guó)的環(huán)境監(jiān)測(cè)體系更為完善。

三、環(huán)境監(jiān)測(cè)中的信息公開(kāi)制度

環(huán)境監(jiān)測(cè)體系中的信息公開(kāi)，即可通過(guò)依職權(quán)公開(kāi)，也可以依申請(qǐng)進(jìn)行公開(kāi)，這樣的信息公開(kāi)制度可以滿(mǎn)足民眾在對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的知情權(quán)和參與權(quán)，也可以使民眾對(duì)相關(guān)部門(mén)的環(huán)境監(jiān)測(cè)工作進(jìn)行一定的監(jiān)督。雖然民眾可以通過(guò)這些途徑獲知相應(yīng)的環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，但是實(shí)際情況卻并不能使信息得到及時(shí)的公開(kāi)。例如，在民眾申請(qǐng)公開(kāi)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)信息時(shí)，相關(guān)部門(mén)并沒(méi)有及時(shí)的回復(fù)，這樣即使以后得到了相關(guān)信息數(shù)據(jù)，也因?yàn)闀r(shí)過(guò)境遷使得這些數(shù)據(jù)無(wú)法發(fā)揮相應(yīng)的作用；又例如，在相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)依職權(quán)公開(kāi)相應(yīng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)信息時(shí)，沒(méi)有公開(kāi)，拖延公開(kāi)，或是公開(kāi)數(shù)據(jù)不真實(shí)，都會(huì)使信息公開(kāi)制度無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)。所以，在法律法規(guī)規(guī)定相應(yīng)的信息公開(kāi)制度時(shí)，應(yīng)該同時(shí)規(guī)定相應(yīng)的救濟(jì)措施，這樣才能保證民眾的知情權(quán)和參與權(quán)，也能使民眾的監(jiān)督作用得到最大的發(fā)揮。

環(huán)境監(jiān)測(cè)獲得的信息數(shù)據(jù)及時(shí)的公開(kāi)，這樣對(duì)于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和民眾的日常生活都是十分重要的。所以，信息公開(kāi)制度也是需要我們關(guān)注的問(wèn)題。如何公開(kāi)，何時(shí)公開(kāi)，救濟(jì)措施等等都需要相應(yīng)的法律法規(guī)作為依據(jù)。比如，國(guó)家環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)發(fā)布全國(guó)范圍內(nèi)的主要環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，具體各地區(qū)的數(shù)據(jù)由各級(jí)環(huán)保部門(mén)進(jìn)行公開(kāi)，并且公開(kāi)的數(shù)據(jù)信息應(yīng)當(dāng)遞交上級(jí)主管部門(mén)進(jìn)行備案。其他部門(mén)的環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一匯集到環(huán)保部門(mén)進(jìn)行公開(kāi)，以免造成監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)公開(kāi)的混亂。同時(shí)，對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的分類(lèi)也很重要，需要通過(guò)分類(lèi)讓民眾知道哪些數(shù)據(jù)是可以申請(qǐng)公開(kāi)的，哪些數(shù)據(jù)是環(huán)保部門(mén)定期公開(kāi)的，這樣對(duì)于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的進(jìn)行和民眾的生活都是有益的。對(duì)于企業(yè)，可以設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)測(cè)站，同時(shí)可以對(duì)企業(yè)進(jìn)行授權(quán)，定期公開(kāi)真實(shí)的環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，這也會(huì)提升企業(yè)的環(huán)保意識(shí)，也有利于它們合理的安排生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。信息公開(kāi)制度是環(huán)境監(jiān)測(cè)體系的重要內(nèi)容，也是和民眾生活、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)關(guān)系最為密切的環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)?shù)玫街匾暫土⒎ㄖС帧?/p>

（作者單位：河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)）