城中村改造過程中的法律思考

作者簡介：周牧郡（1992.4-），女，漢，陜西西安人，學(xué)生，研究生在讀，西北政法大學(xué)法律碩士教育學(xué)院，研究方向：民商法。

摘 要：城中村問題是中國城市化進(jìn)程的一大障礙。城中村的存在既妨礙城市的建設(shè)規(guī)劃，也妨礙城市治安和城市居民生活。目前城中村改造缺乏國家統(tǒng)一的立法，而地方立法對改造中利益補(bǔ)償和分配實(shí)行模糊的處理方法，只能暫時掩蓋矛盾。本文通過分析城中村改造的必要性，并對改造過程中補(bǔ)償機(jī)制及其他幾個具體法律問題進(jìn)行探討，對改造時出現(xiàn)的法律缺位提出自己的解決建議，以期最大程度保護(hù)失地村民的合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞：城中村改造；土地產(chǎn)權(quán)；拆遷補(bǔ)償；姑娘樓

一、城中村改造的必要性

（一）城中村造成城市優(yōu)良土地資源的浪費(fèi)

我國城中村屬于農(nóng)村集體，實(shí)行的是集體所有制，土地歸村集體所有。但這些土地往往占有了城市中優(yōu)良的土地資源，卻沒有使它發(fā)揮應(yīng)有的功效，造成土地資源的浪費(fèi)。在空間上形成城市用地與農(nóng)村用地、非農(nóng)用地與農(nóng)業(yè)用地相互交錯、界限模糊，空間關(guān)系復(fù)雜化，布局混亂的狀況。①

（二）城中村秩序雜亂無章，惡性事件滋生

城中村中大量村民靠建出租屋作為生活的主要經(jīng)濟(jì)來源，大量的臨建、違建取代了合法建筑。在給農(nóng)民帶來不菲收入的同時，其治安、消防、環(huán)境、安全生產(chǎn)、計(jì)劃生育等諸多問題也日漸暴露出來。大量違法犯罪現(xiàn)象在這里滋生，給城市管理者帶來了不可回避的難題。

（三）土地使用存在諸多問題

宅基地、工業(yè)用地、商業(yè)用地相互交織，非法出租、轉(zhuǎn)讓、倒賣，管理混亂，等。若不及時解決這些現(xiàn)實(shí)問題，不僅會使村集體和村民的合法利益得不到應(yīng)有的保障，也將會大大阻礙城市規(guī)劃和現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展乃至國家城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程。

二、城中村改造適用的法律、法規(guī)和政策依據(jù)

主要適用的法律包括：民法通則、合同法、城市房地產(chǎn)管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法、土地管理法、土地承包法、村民委員會組織法、建筑法、物權(quán)法、婚姻法、繼承法、拍賣法、擔(dān)保法、安全生產(chǎn)法、侵權(quán)責(zé)任法、土管法實(shí)施條例、工傷保險(xiǎn)條例、物業(yè)管理?xiàng)l例、城市房屋折遷管理?xiàng)l例等。

地方性法規(guī)和行政規(guī)范性文件、行業(yè)規(guī)范，如2007年10月20日西安市人民政府頒布的《西安市城中村改造管理辦法》，《西安市人民政府辦公廳關(guān)于城中村改造建設(shè)管理有關(guān)問題的通知》。司法部“關(guān)于司法行政工作為建設(shè)社會主義新農(nóng)村服務(wù)的意見”、全國律協(xié)“關(guān)于律師為‘三農(nóng)提供優(yōu)質(zhì)法律服務(wù)促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會和諧發(fā)展的指導(dǎo)意見”等。

三、城中村改造中房屋拆遷補(bǔ)償?shù)姆擅c(diǎn)

城中村改造中最復(fù)雜、最關(guān)鍵的是集體土地上房屋拆遷及相應(yīng)補(bǔ)償問題，目前還沒有一個獨(dú)立完整的集體土地上的房屋拆遷安置補(bǔ)償?shù)膰壹壌蠓?。比較棘手的問題是，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)城中村的集體所有土地上的房屋拆遷活動，是適用《拆遷條例》還是適用《土管法》的規(guī)定存在爭議。適用的法律不同，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)也會不同。

我國的拆遷補(bǔ)償方式大致分為貨幣補(bǔ)償和房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種，貨幣補(bǔ)償即對征地農(nóng)民給予一定數(shù)量的貨幣資金，產(chǎn)權(quán)調(diào)換可分為異地安置和回遷安置。我國關(guān)于城市房屋拆遷管理的規(guī)范性文件比較齊全和完善，如國務(wù)院的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》和相關(guān)的地方性法規(guī)或規(guī)章，但對于農(nóng)村房屋拆遷卻是無法可依?！锻恋毓芾矸ā芳芭涮追ㄒ?guī)，也沒有明確規(guī)定征用宅基地的補(bǔ)償問題。許多地方在征用宅基地時，簡單地參照城市房屋拆遷的有關(guān)規(guī)定和辦法，只對宅基地上的建筑物（即房屋）進(jìn)行補(bǔ)償，卻沒有對宅基地（即土地）本身進(jìn)行補(bǔ)償。②

同時，城中村土地對于村民來說一方面承擔(dān)了其基本生活資料的功能，但更重要的是其對村民產(chǎn)生的社會保障功能，村民可以通過出租等商業(yè)活動來增加自己的收益，而這種本身就不平等的補(bǔ)償機(jī)制從根本上就使農(nóng)民應(yīng)得的補(bǔ)償費(fèi)用無從談起。

因此，筆者認(rèn)為，制定一個獨(dú)立完整的集體土地上的房屋拆遷安置補(bǔ)償?shù)膰壹壌蠓ㄒ呀?jīng)迫在眉睫，內(nèi)容包括明確的補(bǔ)償措施，可以針對不同行政區(qū)劃不同規(guī)模的城市制定不同的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對補(bǔ)償范圍具體化和擴(kuò)大化，使補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)層次化，結(jié)合不同級別城市的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r和當(dāng)?shù)叵M(fèi)收入水平制定分層次的最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提高對村民的補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)，同時對城中村不同的房屋區(qū)別對待，細(xì)化各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，而且為了各款項(xiàng)的落實(shí)，還應(yīng)建立相關(guān)的監(jiān)督機(jī)制，從而最大程度的保障村民的合法權(quán)益。

四、城中村改造中的幾個具體法律問題的思考

（一）“嫁城女”村民待遇的認(rèn)定

所謂“嫁城女”，是指與城市居民結(jié)婚，本人及所生子女戶籍仍保留在本村的婦女。受傳統(tǒng)觀念之影響，有些村組任意剝奪其征地款、分紅款等村民待遇及城改應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)益，極易導(dǎo)致共同訴訟。對此，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《民法通則》、《婦女權(quán)益保障法》、《婚姻法》等法律及相關(guān)司法解釋規(guī)定，認(rèn)定其具有同等的村民待遇，享有城改相關(guān)平等權(quán)益。中辦、國辦2008年8月8日“關(guān)于切實(shí)維護(hù)農(nóng)村婦女土地承包權(quán)益的通知”及陜西省高級人民法院陜高法發(fā)（2006）4號、西安市中級人民法院西中法（2003）165號等文件亦可作為參考。

（二）“姑娘樓”的處理

所謂“姑娘樓”，是指某些村組為解決本村嫁城姑娘及上門女婿、所娶兒媳的住房困難，向上級申請劃撥莊基地，在審批的集體土地上統(tǒng)一修建的住宅。這類住宅一般由施工方墊資建設(shè)，本村符合條件者優(yōu)先登記認(rèn)購，剩余部分由墊資建設(shè)者以村委會名義向社會出售，這種房屋無房產(chǎn)證，也無土地使用證。本村村民購買受法律保護(hù)，拆遷時拆一安一。村外或居民購買即為難點(diǎn)，而其中又以低收入者和流動人口居多。根據(jù)物權(quán)法，土地所有權(quán)歸集體，地面建筑物產(chǎn)權(quán)應(yīng)歸購房者，而土地與房屋密不可分。涉及數(shù)百戶上千戶人家，居者有其屋，若不作補(bǔ)償或安置，勢必發(fā)生群訪事件。因此，筆者建議：一是若該建筑不影響整體規(guī)劃和布局，則任其保留，作為遺留問題待政策完善后再作處理；二是由開發(fā)商將該房屋以原價(jià)收購，裝修折舊，漲價(jià)部分算折抵了房租；三是若系多層住宅，開發(fā)商拆除后蓋高層尚有較大的利潤空間，即實(shí)行拆一還一。

總之，城中村拆遷改造是一個多方利益共贏的好事。通過改造，改變了城市的面貌，提高了城市品位；能拉動地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增加就業(yè)機(jī)會；開發(fā)企業(yè)和施工單位通過上繳稅金，增加了政府的財(cái)政收益。同時，城中村拆遷改造是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的工作，而且也是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，具體的開發(fā)改造模式還需要實(shí)事求是、因地制宜地在工作中不斷探索、探討和實(shí)踐。因此，城中村改造還有很長的路要走，不過筆者堅(jiān)信，村民的各項(xiàng)利益會隨著法制的不斷健全而將一一得到保障。

（作者單位：西北政法大學(xué)）

注解：

① 董臨瑞：《我國城中村改造過程中的法律思考》，《中國——東盟博覽》，2011年08期，廣西出版總社，37頁。

② 阮曉兵，張建陽：《集體建設(shè)用地征用補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)》，2004年12月7日。

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