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    政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)借鑒及體系構(gòu)建分析

    2015-01-09 07:20:28蔡雪晶
    現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息 2014年7期
    關(guān)鍵詞:政府投資政府監(jiān)管林業(yè)

    蔡雪晶

    摘要:目前我國(guó)政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目監(jiān)管存在諸多問題,比如營(yíng)造林資金使用效率不高,政府的預(yù)期收益與實(shí)際產(chǎn)出有脫節(jié)問題,還有一些地方、一些單位項(xiàng)目資金管理存在違規(guī)的現(xiàn)象等。本文以政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目為研究對(duì)象,首先通過對(duì)國(guó)外營(yíng)造林項(xiàng)目監(jiān)管的做法進(jìn)行梳理和總結(jié),然后基于項(xiàng)目的生命周期對(duì)目前我國(guó)政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目監(jiān)管模式存在的主要問題進(jìn)行分析,最后提出建立和完善我國(guó)政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目監(jiān)管體系的對(duì)策:全方位、多舉措建立和完善項(xiàng)目監(jiān)管的基;as-作;大力提高政府監(jiān)管的專業(yè)能力;逐步建立信息公開、公眾參與及第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)督并存的監(jiān)管體系;建立項(xiàng)目實(shí)施效果的后評(píng)價(jià);建立嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制??傊?,只有構(gòu)建了全方位的監(jiān)管體系,由政府投資的營(yíng)造林項(xiàng)目才能進(jìn)一步穩(wěn)健發(fā)展。

    關(guān)鍵詞:政府投資;政府監(jiān)管;營(yíng)造林項(xiàng)目;林業(yè)

    中圖分類號(hào):F326.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1001-828X(2014)07-0010

    林業(yè)是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)之一,在促進(jìn)社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展,優(yōu)化環(huán)境建設(shè)中發(fā)揮了不可替代的支撐和保障作用。根據(jù)財(cái)政部的信息,2013年中央財(cái)政加大了對(duì)林業(yè)的投入力度,從六個(gè)方面積極支持農(nóng)林生態(tài)建設(shè)與保護(hù),比如撥付天然林保護(hù)工程、退耕還林工程財(cái)政資金404億元;安排森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金149億元等。新形勢(shì)下,一方面政府對(duì)林業(yè)投入的逐年穩(wěn)步增加,另一方面國(guó)家財(cái)政體制與投資體制的改革與創(chuàng)新不斷深化,這些都提升了林業(yè)資金與項(xiàng)目監(jiān)管的新要求。整體來看,目前我國(guó)政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目監(jiān)管存在諸多問題,比如營(yíng)造林資金使用效率不高,政府的預(yù)期收益與實(shí)際產(chǎn)出有脫節(jié)問題,還有一些地方、一些單位項(xiàng)目資金管理存在違規(guī)的現(xiàn)象等。在此背景下,基于本人在福鼎市林業(yè)局工作的多年經(jīng)驗(yàn),在本文中主要使用文獻(xiàn)檢索及項(xiàng)目調(diào)研的方式,首先對(duì)一些發(fā)達(dá)國(guó)家政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行歸納總結(jié),然后基于目前我國(guó)政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目監(jiān)管模式存在的主要問題分析,提出對(duì)策和思考。希望能給林業(yè)系統(tǒng)內(nèi)各位同仁帶來一定的借鑒和參考,同時(shí)歡迎批評(píng)指正。

    一、一些發(fā)達(dá)國(guó)家政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)借鑒

    本文對(duì)中國(guó)知網(wǎng)2000-2013年的核心期刊進(jìn)行檢索,同時(shí)根據(jù)自己林業(yè)部門多年的工作經(jīng)驗(yàn),整理了關(guān)于國(guó)外政府投資營(yíng)造林項(xiàng)監(jiān)管的研究文獻(xiàn),總結(jié)其對(duì)營(yíng)造林進(jìn)行宏觀和微觀監(jiān)管的特點(diǎn)和做法。通過對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的考察,我們可以取其所長(zhǎng),補(bǔ)其所短,有甄別性地加以利用和參考??偟恼f來,一些發(fā)達(dá)國(guó)家政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)主要包括:

    (一)營(yíng)造林項(xiàng)目監(jiān)管的法律法規(guī)體系比較完備

    一些發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)林業(yè)營(yíng)造林項(xiàng)目的支持并不僅僅是由國(guó)家通過財(cái)政預(yù)算進(jìn)行項(xiàng)目撥款,而是非常重視通過配套的法規(guī)來實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管,以此來不斷調(diào)動(dòng)林業(yè)經(jīng)營(yíng)者的積極性。比如,日本的《特別會(huì)計(jì)法》中設(shè)置了“林業(yè)特別公積金”,作為林業(yè)事業(yè)各項(xiàng)支出的資金由林業(yè)部門直接管理。芬蘭通過《森林改造法》設(shè)立由國(guó)家預(yù)算撥款的森林改造基金,用于支持小林主進(jìn)行森林改造等林業(yè)項(xiàng)目。

    (二)成立專門的營(yíng)造林項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)構(gòu)

    為了科學(xué)部署和實(shí)施營(yíng)造林項(xiàng)目,美、英、法等發(fā)達(dá)國(guó)家重視組織工作,成立了專門的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目監(jiān)管。法國(guó)成立了由部長(zhǎng)主持的林業(yè)和林產(chǎn)品高級(jí)委員會(huì),由具有部分或全部林業(yè)主營(yíng)權(quán)的各方面代表組成,研究審議重大問題。美國(guó)聯(lián)邦林務(wù)局成立了大草原林業(yè)工程局,設(shè)置了造林處、財(cái)務(wù)處、土地處、機(jī)務(wù)處、種苗處、公共關(guān)系處、法律事務(wù)處等處室,進(jìn)行林業(yè)項(xiàng)目監(jiān)管。

    (三)政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目的監(jiān)管相對(duì)集中且專業(yè)化較高

    從一些發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)政府投資營(yíng)造林的項(xiàng)目監(jiān)管中發(fā)現(xiàn),由政府專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施全過程進(jìn)行集中管理,一方面能讓專業(yè)化的工作人員做符合本專業(yè)的工作,另一方面也便于明確責(zé)任,最大限度地避免出現(xiàn)規(guī)避責(zé)任的現(xiàn)象。比如,美國(guó)在營(yíng)造林項(xiàng)目的施工階段,一般由工程師擔(dān)任施工監(jiān)理,代表政府對(duì)施工承包商進(jìn)行監(jiān)督管理。項(xiàng)目完工后,要進(jìn)行嚴(yán)格的驗(yàn)收,并由專門的管理和預(yù)算辦公室,對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行情況進(jìn)行后評(píng)價(jià)。

    二、目前我國(guó)政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目監(jiān)管模式存在的主要問題分析

    一般來講,政府投資林業(yè)項(xiàng)目是指通過財(cái)政預(yù)算資金(國(guó)債資金、預(yù)算內(nèi)基建資金及財(cái)政專項(xiàng)資金)、主權(quán)外債資金(國(guó)際金融組織貸款、外國(guó)政府貸款)、納入預(yù)算管理的專項(xiàng)建設(shè)資金及其他政府性資金組織實(shí)施的項(xiàng)目。本文主要就其中前三項(xiàng)資金來源的營(yíng)造林項(xiàng)目,根據(jù)投資的三個(gè)階段,即投資前期(即項(xiàng)目的可行性研究和設(shè)計(jì)階段)、投資期(即營(yíng)造林項(xiàng)目的具體施工階段)及投資后期(即項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)期或生產(chǎn)期)進(jìn)行具體的分析:

    (一)政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目投資前期的監(jiān)管問題

    政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目通常資金投入巨大、建設(shè)周期較長(zhǎng),伴隨的財(cái)務(wù)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)業(yè)很高,所以要求項(xiàng)目前期的投資決策準(zhǔn)備工作必須科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn),從而盡最大可能減少項(xiàng)目決策的盲目性。該階段需要監(jiān)管的內(nèi)容包括:建設(shè)單位送審可行性研究報(bào)告和初步設(shè)計(jì)時(shí)上報(bào)的材料真實(shí)性;咨詢機(jī)構(gòu)資質(zhì)合規(guī)性;勘察設(shè)計(jì)單位資質(zhì)合規(guī)性;咨詢?nèi)藛T資質(zhì)合規(guī)性;設(shè)計(jì)人員資質(zhì)合規(guī)性;咨詢費(fèi)取費(fèi)合理性;可研報(bào)告提交的及時(shí)性等。目前存在的監(jiān)管問題主要包括:1)對(duì)政府投資項(xiàng)目決策過程的監(jiān)管不嚴(yán)謹(jǐn)。比如一些項(xiàng)目主管單位的領(lǐng)導(dǎo)決策權(quán)犯懶,專家評(píng)議環(huán)節(jié)缺失,或是可行性研究流于形式的現(xiàn)象屢見不鮮。2)投資決策責(zé)任追究制度缺失。由于缺乏科學(xué)嚴(yán)密的責(zé)任約束,項(xiàng)目投資決策正確與否與決策者的責(zé)任不對(duì)稱。

    (二)政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目投資期間的監(jiān)管問題

    政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目列入國(guó)家投資計(jì)劃之后,就進(jìn)入了項(xiàng)目的實(shí)施建設(shè)階段,由于資金的大量投入使用,以及多方主體不同形式參與項(xiàng)目,直接決定了該階段的政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目監(jiān)管需要從組織、資金、進(jìn)度、質(zhì)量、采購(gòu)等多個(gè)方面進(jìn)行,具體包括:與項(xiàng)目相關(guān)制度的完整性;作業(yè)設(shè)計(jì)率、良種使用率、苗木合格率、造林當(dāng)年合格率、營(yíng)造林建檔率等涉及質(zhì)量監(jiān)管的問題;造林計(jì)劃完成率、造林計(jì)劃累計(jì)完成率等涉及進(jìn)度監(jiān)管的問題;預(yù)算計(jì)劃調(diào)整率、資金管理規(guī)范性、中央資金到位率、地方配套資金到位率等涉及資金監(jiān)管的問題;對(duì)材料、服務(wù)等涉及采購(gòu)監(jiān)管的問題等。目前存在的監(jiān)管問題主要包括:1)政府既是項(xiàng)目的“運(yùn)動(dòng)員”也是項(xiàng)目監(jiān)督的“裁判員”,嚴(yán)重抑制了監(jiān)管的積極作用。2)目前政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目的具體實(shí)施中,經(jīng)常是多部門監(jiān)管并存,很容易造成項(xiàng)目責(zé)任主體缺失,效率低下的問題。3)監(jiān)管主體缺失,社會(huì)公眾參與監(jiān)督的不足。一方面,缺乏公眾參與政府投資林業(yè)項(xiàng)目監(jiān)管的平臺(tái),嚴(yán)重缺乏社會(huì)公眾和新聞媒介的共同監(jiān)督;另一方面,政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目的信息披露渠道不夠通暢,比如對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)計(jì)劃、執(zhí)行情況和資金投入情況等信息不能及時(shí)批復(fù)等。尤其需要指出的是目前我國(guó)依然缺乏獨(dú)立的第三方監(jiān)督體系。

    (三)政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目投資后期的監(jiān)管問題

    該階段主要是考量政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目的建設(shè)目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn),一方面是造林任務(wù)的完成情況,另一方面是森林覆蓋率的增加及風(fēng)沙治理情況,其監(jiān)管內(nèi)容主要包括:造林任務(wù)完成率;森林覆蓋率變化率;生態(tài)效益實(shí)現(xiàn)情況;社會(huì)效益實(shí)現(xiàn)情況;后續(xù)管理支持度等。目前存在的監(jiān)管問題主要包括:1)對(duì)政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)重視不夠,管理有失規(guī)范,“只造不管、只建不評(píng)”的現(xiàn)象非常普遍。后評(píng)價(jià)是衡量投資營(yíng)造林項(xiàng)目決策正確與否的基本依據(jù)。2)后評(píng)價(jià)反饋應(yīng)用機(jī)制有待健全和完善,尚未充分行使對(duì)政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目建設(shè)與資金管理的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。3)

    三、若干建立和完善我國(guó)政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目監(jiān)管體系的對(duì)策和思考

    (一)全方位、多舉措建立和完善項(xiàng)目監(jiān)管的基礎(chǔ)工作

    這是政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)、全過程監(jiān)管工作的基礎(chǔ),具體建議:1)首先需要出臺(tái)國(guó)家層面上的法律法規(guī)以及林業(yè)自身領(lǐng)域內(nèi)相關(guān)規(guī)定的不斷完善。比如目前我國(guó)還缺少關(guān)于稽查機(jī)構(gòu)開展相關(guān)監(jiān)管工作的管理辦法和法律規(guī)范,這在很大程度上制約了林業(yè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部稽查的規(guī)范性發(fā)展。2)建議盡快制定出臺(tái)政府投資相關(guān)管理制度,建立完善的政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目監(jiān)管的法律監(jiān)督體系,做到政府投資項(xiàng)目監(jiān)管有章可循。3)加強(qiáng)信息管理,主要建設(shè)單位、參建單位、中介機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾及相關(guān)政府部門向監(jiān)管部門報(bào)送信息及進(jìn)行信息的溝通等,這樣才能最大程度地提高監(jiān)管效率,也為信息披露、信息透明化創(chuàng)造基本條件。4)盡管目前我國(guó)已經(jīng)有林業(yè)重點(diǎn)工程稽查辦公室,但是由于受計(jì)資司的直接領(lǐng)導(dǎo),導(dǎo)致其獨(dú)立性有限,建議成立獨(dú)立的政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目稽查監(jiān)督專職機(jī)構(gòu)。

    (二)大力提高政府監(jiān)管的專業(yè)能力

    具體建議有:1)通過中介的力量,實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的專業(yè)性。為了打破多年來一些林業(yè)勘測(cè)設(shè)計(jì)形成的“吃飯靠財(cái)政,任務(wù)靠指令”的運(yùn)作模式,具體做法是委托社會(huì)的中介機(jī)構(gòu)和組織,對(duì)營(yíng)造林項(xiàng)目的實(shí)施情況進(jìn)行全過程的監(jiān)管,包括對(duì)監(jiān)理單位的監(jiān)管。這與國(guó)際援助機(jī)構(gòu)派專員定期監(jiān)督項(xiàng)目的做法如出一轍。2)完善各個(gè)參與項(xiàng)目實(shí)施的責(zé)任單位的資質(zhì)審查:嚴(yán)格執(zhí)行我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定的林業(yè)市場(chǎng)的資格準(zhǔn)入制度,對(duì)沒有資質(zhì)或是信譽(yù)較差的建設(shè)單位不予批準(zhǔn);加強(qiáng)對(duì)注冊(cè)人員職業(yè)活動(dòng)的監(jiān)督管理,健全建筑執(zhí)業(yè)誠(chéng)信體系完善執(zhí)業(yè)注冊(cè)制度和企業(yè)資質(zhì)審批制度和清出制度。

    (三)逐步建立信息公開、公眾參與及第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)督并存的監(jiān)管體系

    1.建立政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目監(jiān)督的公眾參與機(jī)制,針對(duì)項(xiàng)目的具體需要,采取座談會(huì)、社會(huì)調(diào)查、聽證會(huì)、信訪機(jī)制等形式多樣的公眾參與方式,充分發(fā)揮公眾參與實(shí)現(xiàn)決策民主和糾偏合理的監(jiān)督作用,在一定程度上保障政府投資項(xiàng)目的決策科學(xué)和有效控制。2.建立和推進(jìn)政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目的信息公開機(jī)制,比如成立建立專門的“政府投資項(xiàng)目監(jiān)督網(wǎng)”,建立項(xiàng)目咨詢問責(zé)等信息反饋機(jī)制,準(zhǔn)確及時(shí)地公布營(yíng)造林項(xiàng)目的可行性研究階段、資金概算和招投標(biāo)階段,以及項(xiàng)目完成驗(yàn)收和后評(píng)價(jià)等階段的相關(guān)信息。

    (四)建立項(xiàng)目實(shí)施效果的后評(píng)價(jià)

    因?yàn)槟壳拔覈?guó)很多政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目只是以工程項(xiàng)目的竣工驗(yàn)收為結(jié)尾,缺乏真正意義上的項(xiàng)目后評(píng)價(jià)機(jī)制,因此,需要建立和完善營(yíng)造林項(xiàng)目實(shí)施效果的評(píng)價(jià)機(jī)制,并將其納入項(xiàng)目稽查管理過程中。1.建立有效的后評(píng)價(jià)體系,具體包括建設(shè)項(xiàng)目過程評(píng)價(jià)(前期工作情況和評(píng)價(jià)、項(xiàng)目實(shí)施情況和評(píng)價(jià)、投資執(zhí)行情況和評(píng)價(jià)、運(yùn)營(yíng)情況和評(píng)價(jià)、管理配套及服務(wù)設(shè)施情況和評(píng)價(jià));建設(shè)項(xiàng)目效益評(píng)價(jià)(國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)、財(cái)務(wù)評(píng)價(jià));建設(shè)項(xiàng)目影響評(píng)價(jià)(經(jīng)濟(jì)影響評(píng)價(jià)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、社會(huì)影響評(píng)價(jià));建設(shè)項(xiàng)目目標(biāo)持續(xù)性評(píng)價(jià)(內(nèi)外部條件對(duì)營(yíng)造林項(xiàng)目目標(biāo)持續(xù)性的影響)。2建立和完善后評(píng)價(jià)反饋機(jī)制,將政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目后期監(jiān)管結(jié)果反饋到相應(yīng)級(jí)別的人大、政府管理部門、項(xiàng)目參建單位和社會(huì)公眾。

    (五)建立嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制

    為了促進(jìn)營(yíng)造林項(xiàng)目管理的民主化、科學(xué)化,不斷提高政府投資的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益,需要建立項(xiàng)目責(zé)任追究機(jī)制,這也是政府責(zé)無旁貸的工作任務(wù)。對(duì)營(yíng)造林項(xiàng)目進(jìn)行檢查、審計(jì)和稽查,及時(shí)發(fā)現(xiàn)實(shí)施過程中存在的重大違章違紀(jì)事件,根據(jù)情節(jié)輕重程度采取通報(bào)批評(píng)、暫停財(cái)政資金撥付及移交司法機(jī)關(guān)等不同的處理方式。1.建立營(yíng)造林項(xiàng)目投資決策的事前制衡及事后責(zé)任追究制度,及時(shí)糾正未按正常決策程序、超越法定職權(quán)范圍的行為,對(duì)于已經(jīng)造成重大事故或是損失的,需要追究相關(guān)單位或是當(dāng)事人在項(xiàng)目咨詢、投資審批、執(zhí)行程序及干部任用等方面的具體責(zé)任。2.建立和完善營(yíng)造林項(xiàng)目決策跟蹤反饋機(jī)制及和責(zé)任追究機(jī)制,通過責(zé)任追究工作報(bào)告和檢查考核的相關(guān)制度和規(guī)定,切實(shí)落實(shí)責(zé)任追究公開制的施行,從而有效保障責(zé)任追究信息反饋渠道的暢通。

    四、結(jié)束語

    綜上所述,作為林業(yè)部門目前使用財(cái)政資金最多的政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目,其監(jiān)管工作的創(chuàng)新與深化勢(shì)在必行。本文對(duì)政府投資營(yíng)造林項(xiàng)目的全過程監(jiān)管體系進(jìn)行了初步地探索,認(rèn)為該項(xiàng)工作需要政府決策部門、項(xiàng)目申報(bào)單位及相關(guān)的專家、中介咨詢,以及社會(huì)公眾的共同參與和努力,切實(shí)推動(dòng)項(xiàng)目的健康和穩(wěn)步進(jìn)行。只有構(gòu)建了全方位的監(jiān)管體系,由政府投資的營(yíng)造林項(xiàng)目才能進(jìn)一步穩(wěn)健發(fā)展。但是本文的研究還不夠深入,還有待于在監(jiān)管指標(biāo)及模式方面進(jìn)一步地研究和跟蹤調(diào)研,以俟來日展開研究和調(diào)研。

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    [5]高飛,劉波,吳保國(guó),封偉.縣級(jí)營(yíng)造林工程管理信息系統(tǒng)的研究與開發(fā)[J].林業(yè)資源管理,2013(06).

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