環(huán)境保護(hù)公眾參與的研究及意義

摘 要：工業(yè)革命之后，人類每一次生產(chǎn)力的飛速發(fā)展，都伴隨著資源環(huán)境的犧牲與破壞。環(huán)境問題的嚴(yán)峻性使得人類對(duì)于環(huán)境保護(hù)這一共同目標(biāo)達(dá)成共識(shí)。目前，公眾參與的理念已經(jīng)被廣泛引入環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域之中。但我國(guó)對(duì)此的研究與實(shí)踐還尚未達(dá)到西方發(fā)達(dá)國(guó)家的研究水平，現(xiàn)實(shí)操作與應(yīng)用中仍然存在諸多缺陷。由于政府和企業(yè)在環(huán)境保護(hù)方面的局限性，使得公眾參與環(huán)境保護(hù)顯得尤為重要。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護(hù);公眾參與;公眾參與原則

中圖分類號(hào)：C912 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號(hào)：1002-2589（2014）36-0053-02

一、環(huán)境保護(hù)公眾參與的含義

作為環(huán)境法的一項(xiàng)基本原則，公眾參與原則已經(jīng)在環(huán)境保護(hù)法中得到確認(rèn)。環(huán)境保護(hù)公眾參與是“指在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中，公眾有權(quán)通過一定的程序和途徑參與其環(huán)境權(quán)益相關(guān)的決策活動(dòng)，并且有權(quán)獲得相應(yīng)的法律保護(hù)和救濟(jì)，以使得環(huán)境保護(hù)相關(guān)決策更加符合公眾的切身利益”。同時(shí)，將公眾參與引入環(huán)境保護(hù)中，正是民主理念在這一領(lǐng)域中的延伸。

二、環(huán)境保護(hù)公眾參與的研究現(xiàn)狀

（一）國(guó)外研究現(xiàn)狀

就環(huán)境保護(hù)公眾參與的理論研究來看，國(guó)外學(xué)者的研究起步較早，形成了相對(duì)成熟且成體系的研究成果。對(duì)于環(huán)境保護(hù)公眾參與的研究，從整體上大致可以分為理論的提出，過程的評(píng)價(jià)和效果的反思三個(gè)階段：

第一階段，在這一理論提出階段學(xué)者們主要以理論研究為主，著力將公眾參與的理念引入并應(yīng)用到環(huán)境保護(hù)這一領(lǐng)域中。美國(guó)海洋生物專家雷切爾·卡遜在1962年發(fā)表的《寂靜的春天》這一著作中，以大量的事實(shí)為依據(jù)，指出殺蟲劑等農(nóng)藥化肥的過度使用會(huì)對(duì)環(huán)境以及生物產(chǎn)生巨大的不可逆的破壞作用。這一觀點(diǎn)成了現(xiàn)代環(huán)保思想的開端，引發(fā)了美國(guó)乃至全世界對(duì)環(huán)境保護(hù)的密切關(guān)注。隨著環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)的高漲，世界上很多國(guó)家的群眾環(huán)保運(yùn)動(dòng)組織和環(huán)境保護(hù)政黨如雨后春筍般地涌現(xiàn)了出來，環(huán)保運(yùn)動(dòng)此起彼伏。1970年美國(guó)密歇根大學(xué)教授薩克斯以法學(xué)中的“共有財(cái)產(chǎn)”和“環(huán)境公共信托倫”理論為根據(jù)，提出了系統(tǒng)的環(huán)境權(quán)理論，從而調(diào)動(dòng)公眾參與環(huán)境保護(hù)的積極性。

第二階段，這一階段學(xué)者們的研究重點(diǎn)從單純的理論研究開始轉(zhuǎn)向環(huán)境保護(hù)公眾參與過程的評(píng)定，逐漸引入一些實(shí)證案例。相對(duì)于前一階段的理論研究，這一階段的研究從視角和內(nèi)容上都有了細(xì)化和深化，如公眾參與環(huán)境保護(hù)在國(guó)別上的差異對(duì)比，學(xué)者卡拉森與安格爾，將美德兩國(guó)的多家制造企業(yè)中制造彈性這一系數(shù)對(duì)環(huán)境管理所產(chǎn)生的影響效果進(jìn)行了對(duì)比得出結(jié)論：在環(huán)境過程控制上，美國(guó)注重過程的監(jiān)管，而德國(guó)更注重末端循環(huán)管理。還有學(xué)者從公眾參與的主體為切入點(diǎn)，對(duì)非政府組織在環(huán)境保護(hù)中的參與效果進(jìn)行研究，提出將NGO參與引入國(guó)家環(huán)境決策。加拿大學(xué)者埃德爾等學(xué)者在《環(huán)境管理與公眾參與》著眼于公眾參與機(jī)會(huì)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的評(píng)價(jià)與判斷，專門就加拿大以及各省的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和法律實(shí)施與執(zhí)行做了全面的評(píng)價(jià)與判斷。

第三階段，這一階段學(xué)者們開始對(duì)前期的理論基礎(chǔ)研究和實(shí)證案例研究的實(shí)際效果進(jìn)行反思，這是因?yàn)閺囊恍?shí)例中得出結(jié)論，將公眾參與引入決策機(jī)制增加了決策的成本與效率，然而這并沒有阻止將公眾參與應(yīng)用到環(huán)境決策過程中，相反卻在一定程度上推動(dòng)了公眾參與在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中的滲透。在2004年出版的《環(huán)境決策制定過程中的交流和公眾參與》（德里卡什）一書中，作者通過研究能夠從決策機(jī)制上直接或者間接參與決策的大量案例，指出公眾參與問題的解決與定性很大程度上影響了環(huán)境政策的制定。

綜上所述，國(guó)外學(xué)者們對(duì)于環(huán)境保護(hù)公眾參與的研究首先聚焦于基礎(chǔ)理論建設(shè)，進(jìn)而引入實(shí)證和案例的研究，從而在此基礎(chǔ)之上開始反思如何提升環(huán)境保護(hù)公眾參與的有效性，不斷充實(shí)和完善環(huán)境保護(hù)公眾參與的研究成果與體系。

（二）國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

目前，公眾參與的思想已經(jīng)被廣泛引入環(huán)境學(xué)領(lǐng)域的環(huán)境政策研究和環(huán)境管理領(lǐng)域的協(xié)作環(huán)境管理理論，成為該領(lǐng)域?qū)W術(shù)界的主流觀點(diǎn)，但整體還尚未達(dá)到西方發(fā)達(dá)國(guó)家的研究水平。近年來，結(jié)合我國(guó)當(dāng)下正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的特殊社會(huì)特點(diǎn)，我國(guó)學(xué)者在理論建設(shè)與實(shí)踐研究方面，對(duì)環(huán)境保護(hù)公眾參與投入了大量的學(xué)術(shù)熱情和研究精力，并取得了相應(yīng)的成果。

在理論研究方面，大致可以分為兩個(gè)階段：

第一階段，學(xué)者們多從公共管理視角出發(fā)，將公眾參與作為一種管理原則引入環(huán)境學(xué)領(lǐng)域，以一般性介紹為主，為了引起環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域?qū)τ诠妳⑴c的關(guān)注與重視，學(xué)者們重點(diǎn)著力于對(duì)于公眾參與的監(jiān)督作用等民主性功用在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的分析，對(duì)公眾參與的重要性和必要性加以證明。比如，陳煥章在《實(shí)用環(huán)境管理學(xué)》中明確指出將公眾參與和政府的管理有效結(jié)合起來是環(huán)境保護(hù)及管理實(shí)施中的一條重要原則，認(rèn)為實(shí)施環(huán)境保護(hù)與管理的基礎(chǔ)和根本保證是對(duì)于環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)政策的自覺支持與遵守。

第二階段，學(xué)者們的研究視角開始拓向經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)等學(xué)科，研究重點(diǎn)也開始轉(zhuǎn)向公眾參與過程中具體問題的研究，比如公眾參與現(xiàn)狀的實(shí)證調(diào)查分析、環(huán)境保護(hù)公眾參與的渠道分析以及環(huán)境保護(hù)公眾參與的主體行為分析等，同時(shí)研究方法也多采用案例和實(shí)證分析的方法。如在公眾參與主體方面，楊賢智的《環(huán)境管理學(xué)》中提到應(yīng)該充分發(fā)揮群眾在環(huán)境監(jiān)督與監(jiān)察過程中的作用。宋言奇的《非政府組織參與環(huán)境管理：理論與方式探討》一文中提出非政府組織（NGO）作為政府與民眾溝通的橋梁，企業(yè)與商業(yè)的監(jiān)督者和合作者，是環(huán)境保護(hù)及管理這一系統(tǒng)工程中的關(guān)鍵一環(huán)。針對(duì)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，汪勁（2006）提出了無公眾參與無影響評(píng)價(jià)，提出應(yīng)該將公眾參與貫穿于環(huán)境影響評(píng)價(jià)的整個(gè)過程之中，并對(duì)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中的具體規(guī)定的修改及完善提出建議。

簡(jiǎn)言之，對(duì)于環(huán)境保護(hù)公眾參與的研究，我國(guó)學(xué)者首先將公眾參與的理念與理論引入環(huán)境保護(hù)這一領(lǐng)域中來，經(jīng)過了更多的理論研究與實(shí)踐嘗試后，試圖基于我國(guó)特殊的國(guó)情因地制宜地構(gòu)建環(huán)境保護(hù)公眾參與機(jī)制及配套政策。

三、環(huán)境保護(hù)公眾參與的意義

（一）環(huán)境問題的嚴(yán)峻性使得人類對(duì)于環(huán)境保護(hù)這一共同目標(biāo)達(dá)成共識(shí)

環(huán)境問題，作為人與自然關(guān)系中無法避免的產(chǎn)物，可謂自古有之。伴隨著18世紀(jì)末由西方發(fā)達(dá)國(guó)家開啟的工業(yè)革命以及人類社會(huì)工業(yè)化程度的不斷加深，環(huán)境問題，已成為當(dāng)今世界各國(guó)面對(duì)的、自然給予人類的最嚴(yán)峻的考驗(yàn)，環(huán)境問題的嚴(yán)峻性使得人類對(duì)于環(huán)境保護(hù)這一共同目標(biāo)達(dá)成了共識(shí)。

（二）政府和企業(yè)在環(huán)境保護(hù)方面的局限性，使得公眾參與環(huán)境保護(hù)顯得尤為重要

盡管人類從未停止解決環(huán)境問題的腳步，一些局部地區(qū)的環(huán)境問題得到緩解，但是從世界范圍來看，環(huán)境問題仍在不斷惡化之中，并未從根源得到徹底解決。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的趨利性，使得在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中以收益最大化為目標(biāo)的企業(yè)和其他市場(chǎng)主體不可能自覺投入資金用于環(huán)境保護(hù)與治理，人類只能將希望寄托于政府和國(guó)家，但是在諸多環(huán)境災(zāi)害和“政府失靈”現(xiàn)象面前，人們逐漸認(rèn)識(shí)到僅僅依賴政府的管理是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，公眾參與在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域應(yīng)運(yùn)而生。政府和企業(yè)在環(huán)境保護(hù)方面的局限性，使得公眾參與環(huán)境保護(hù)顯得尤為重要。公眾參與原則作為環(huán)境保護(hù)中的一個(gè)基本原則，已經(jīng)在環(huán)境保護(hù)法中得到了確立。

（三）目前我國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與研究較西方相對(duì)落后

1972年由聯(lián)合國(guó)頒布的《人類環(huán)境宣言》作為人類歷史上第一個(gè)全球性的環(huán)境保護(hù)宣言，掀起了世界對(duì)環(huán)境保護(hù)的一次熱潮。環(huán)境保護(hù)公眾參與的重要性已經(jīng)被世界各國(guó)普遍承認(rèn)接受并且加以重視，在國(guó)際環(huán)境立法以及世界各國(guó)的環(huán)境立法實(shí)踐中都將公眾參與置于重要地位，公眾參與機(jī)制日漸完善，尤其是在環(huán)境影響評(píng)立法方面，都廣泛規(guī)定了公眾參與機(jī)制的內(nèi)容。與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的環(huán)境保護(hù)公眾參與尚還處在起步階段。在環(huán)境保護(hù)公眾參與理論研究方面，近年來學(xué)者們對(duì)此投入很多學(xué)術(shù)熱情與精力，在環(huán)境保護(hù)上的公眾參與的一般理論、價(jià)值及法律體系完善上都得到了有效發(fā)展，為我國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與方面立法提供了學(xué)術(shù)與理論支撐。同時(shí)，我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)于環(huán)境保護(hù)公眾參與理論研究層面也缺乏系統(tǒng)的理論論述，使得對(duì)完善與健全環(huán)境保護(hù)公眾參與機(jī)制缺乏系統(tǒng)的立法思路和路徑設(shè)計(jì)。在我國(guó)，環(huán)境保護(hù)作為基本國(guó)策得到確立是在1983年召開的第二次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議上，而在1993年將“可持續(xù)發(fā)展”作為國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略得到重視。2006年2月，國(guó)家環(huán)?？偩终桨l(fā)布了我國(guó)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域第一部公眾參與的規(guī)范性文件——《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》，將公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的內(nèi)容加以明確，具有里程碑意義。但僅適用于環(huán)境影響評(píng)價(jià)方面，影響還具有局限性。在環(huán)境保護(hù)公眾參與的立法實(shí)踐方面，目前大多還只是一些原則性的規(guī)定，較為零星地分散在憲法、環(huán)境保護(hù)基本法及單行法等法律規(guī)范當(dāng)中，缺乏一定的系統(tǒng)性，存在著立法內(nèi)容上的簡(jiǎn)單重復(fù)。因此，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)的環(huán)境保護(hù)公眾參與研究，不僅具有非常重要的學(xué)術(shù)意義，同時(shí)對(duì)完善與健全我國(guó)環(huán)境法制建設(shè)同樣具有重要意義。

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收稿日期：2014-10-30

作者簡(jiǎn)介：李琳（1990-），女，山東泰安人，碩士研究生，從事社會(huì)主義法治理論與實(shí)踐、環(huán)境法研究。

（責(zé)任編輯：石 銀）