國(guó)家治理現(xiàn)代化視域下新型政社關(guān)系的構(gòu)建

呂雅琴，劉 妍

（西安市委黨校，西安 710054）

1 國(guó)家治理現(xiàn)代化中的政社關(guān)系

十八屆三中全會(huì)一大重要理論創(chuàng)新就是用 “治理”代替了“管理”，提出了國(guó)家治理現(xiàn)代化的發(fā)展目標(biāo)。國(guó)家治理現(xiàn)代化被認(rèn)為是繼工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)防和科技“四個(gè)現(xiàn)代化”之后的“第五個(gè)現(xiàn)代化化”。其內(nèi)容包括國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力兩方面。“國(guó)家治理體系是黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域的體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度。”“國(guó)家治理能力則是運(yùn)用各種國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍等各個(gè)方面?！?/p>

國(guó)家治理現(xiàn)代化的提出是中國(guó)國(guó)家治理模式的革命性變革，實(shí)現(xiàn)這個(gè)革命性變革的關(guān)鍵是必須建立政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的互動(dòng)合作關(guān)系。因?yàn)檎?、市?chǎng)、社會(huì)是國(guó)家治理的三大主體，國(guó)家治理的核心就是處理好政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者的關(guān)系，在我國(guó)尤其要處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系。而政社關(guān)系顧名思義就是指政府與社會(huì)的關(guān)系，因此是國(guó)家治理的核心內(nèi)容之一。改革開(kāi)放以來(lái)我們對(duì)于政府與市場(chǎng)的關(guān)系關(guān)注比較多，并通過(guò)國(guó)企改制、放權(quán)讓利、簡(jiǎn)政放權(quán)等改革不斷調(diào)節(jié)政府與市場(chǎng)的關(guān)系。但是隨著改革的深入，各種深層次的社會(huì)問(wèn)題不斷涌現(xiàn)，制約影響改革的進(jìn)程，于是我們的改革逐漸從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向社會(huì)領(lǐng)域拓展，所以處理好政府與社會(huì)的關(guān)系就顯得日益迫切與重要。因此構(gòu)建新型的政社關(guān)系既涉及政治體制改革，也關(guān)系社會(huì)體制改革，是提升政治治理和社會(huì)治理能力，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，全面深化改革的重要內(nèi)容。

2 我國(guó)政社關(guān)系的主要問(wèn)題

2．1 政社界限不清，越位與缺位并存

近幾年以紅會(huì)為代表的中國(guó)官辦慈善組織受到了社會(huì)的廣泛質(zhì)疑，究其原因歸根結(jié)底是因?yàn)檎芾淼脑轿?。政府?yīng)該做的事不是直接做公益慈善，而是對(duì)社會(huì)組織、慈善組織進(jìn)行監(jiān)管。但在我國(guó)有影響力的慈善組織大多具有官方背景，這些機(jī)構(gòu)壟斷了大部分的慈善資源，造成政府既當(dāng)裁判又當(dāng)球員的不合理現(xiàn)象。所以正是由于政府對(duì)社會(huì)的越位再加上政府監(jiān)管不足使得問(wèn)題頻出，導(dǎo)致公眾的質(zhì)疑。而在政府對(duì)社會(huì)管理越位的同時(shí)也存在管理的缺位問(wèn)題。政府的主要職責(zé)就是宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)四項(xiàng)，與社會(huì)有關(guān)的職能主要體現(xiàn)在就業(yè)、公共醫(yī)療、義務(wù)教育、社會(huì)保障、公共安全和環(huán)境保護(hù)六大方面。但對(duì)于這些政府該管的事情，目前政府許多沒(méi)有管好，存在很大的管理“缺位”，造成社會(huì)公共服務(wù)不到位，公共產(chǎn)品短缺，引發(fā)諸如看病難、看病貴，養(yǎng)老難、上學(xué)難等等社會(huì)問(wèn)題。

2．2 政強(qiáng)社弱，社會(huì)組織發(fā)展滯后

改革開(kāi)放前我國(guó)政府對(duì)社會(huì)組織長(zhǎng)期實(shí)行限制發(fā)展的政策，因此在政府、市場(chǎng)、社會(huì)三大治理主體中，社會(huì)組織的發(fā)展一直是最薄弱的。20世紀(jì)50年代初，全國(guó)性社團(tuán)只有44個(gè)，文革期間各類社會(huì)團(tuán)體基本陷于癱瘓，直到改革開(kāi)放以后，中國(guó)社會(huì)組織才開(kāi)始迅速成長(zhǎng)。截至2014年底，全國(guó)共有社會(huì)組織60．6萬(wàn)個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體31．0萬(wàn)個(gè)，民辦非企業(yè)單位29．2萬(wàn)個(gè)，基金會(huì)4117個(gè)。雖有較大發(fā)展，但與其他國(guó)家相比仍有很大差距。如每萬(wàn)人擁有社會(huì)組織的數(shù)量，我國(guó)目前是4．4個(gè)，而發(fā)展中國(guó)家基本在10個(gè)以上，發(fā)達(dá)國(guó)家則達(dá)到平均50個(gè)以上。社會(huì)組織的就業(yè)人員占全體就業(yè)人群的比例，我國(guó)約為1．3%，世界主要國(guó)家一般可以占到4．8%～10%。所以社會(huì)組織無(wú)論是數(shù)量還是作用發(fā)揮上都相對(duì)滯后，中國(guó)社會(huì)組織總體上還處在初級(jí)發(fā)展階段。

2．3 政社合作治理缺失

現(xiàn)代社會(huì)中，政府與社會(huì)組織的合作遍布于經(jīng)濟(jì)、文化、教育、衛(wèi)生、環(huán)保、社會(huì)福利、社區(qū)服務(wù)與管理等國(guó)家治理的各個(gè)層面。但目前我國(guó)社會(huì)組織參與社會(huì)管理的范圍、程度都非常有限。特別是在社會(huì)組織最應(yīng)該、最容易發(fā)揮作用的社區(qū)服務(wù)與管理方面，由于社會(huì)對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)可度不高，以及社會(huì)組織發(fā)展滯后等原因，目前在社區(qū)活動(dòng)的多是社區(qū)自發(fā)的以文化娛樂(lè)為主的社區(qū)社會(huì)組織，社會(huì)組織在參與社區(qū)管理與服務(wù)方面作用十分有限。同時(shí)在政府與社會(huì)組織的合作中也存在由于缺乏合作理念與合作機(jī)制不暢，從而影響政社合作等問(wèn)題。

3 構(gòu)建新型政社關(guān)系，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化

根據(jù)政府權(quán)力與社會(huì)權(quán)利的范圍及其能力大小，可以把歷史上和現(xiàn)實(shí)中各種不同的政府與社會(huì)關(guān)系劃分為四種類型：弱政府、弱社會(huì)模式；強(qiáng)政府、弱社會(huì)模式；弱政府、強(qiáng)社會(huì)模式；強(qiáng)政府、強(qiáng)社會(huì)模式。弱政府、弱社會(huì)的模式是一種落后的模式，不適應(yīng)現(xiàn)代化國(guó)家的發(fā)展需要；強(qiáng)政府、弱社會(huì)的模式會(huì)制約社會(huì)的自主性，阻礙社會(huì)的健康發(fā)展；而弱政府、強(qiáng)社會(huì)的模式在一定程度上易造成國(guó)家政局不穩(wěn)、甚至導(dǎo)致國(guó)家的分裂，也不適應(yīng)我們這樣一個(gè)內(nèi)外形勢(shì)非常復(fù)雜的大國(guó)的國(guó)情需要。只有強(qiáng)政府、強(qiáng)社會(huì)的政社關(guān)系模式一方面既能夠充分發(fā)揮社會(huì)的主動(dòng)性、積極性，另一方面又能夠依靠政府解決政治、經(jīng)濟(jì)、民族、外交等重大問(wèn)題，維護(hù)國(guó)家的長(zhǎng)治久安。因此，我國(guó)推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化就需要構(gòu)建一種政社強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合互動(dòng)的新型政社關(guān)系。針對(duì)我國(guó)目前政社關(guān)系中存在的問(wèn)題，構(gòu)建強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合的新型政社關(guān)系須從以下三個(gè)方面著手。

3.1 促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，提升政府治理能力

政府要“舍得”，要轉(zhuǎn)變職能，實(shí)施“政社分開(kāi)”，對(duì)社會(huì)不再越位管理。實(shí)施“政社分開(kāi)”不是要削弱政府的公共管理能力，讓政府退出社會(huì)，而是要解放思想、創(chuàng)新體制，理清政府職能的邊界，把社會(huì)組織該辦、能辦的事都交給社會(huì)組織辦，這樣政府才能輕裝上陣、集中精力提升政府治理能力，把政府該管的事管好，解決政府管理的“缺位”問(wèn)題。所以“政社分開(kāi)”是深化政府改革、推動(dòng)社會(huì)體制改革的核心，也是全面推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要前提。

實(shí)現(xiàn)“政社分開(kāi)”要理清政府和社會(huì)組織二者各自不同的角色定位和職能責(zé)任。 政府主要負(fù)責(zé)社會(huì)治理與社會(huì)服務(wù)的政策指引、法律監(jiān)管，而社會(huì)組織主要承擔(dān)具體社會(huì)治理及服務(wù)的項(xiàng)目，并接受政府監(jiān)管。界定清楚政府在社會(huì)領(lǐng)域的職能，才能打破政府包攬一切的傳統(tǒng)體制，社會(huì)組織才會(huì)有自主發(fā)展和發(fā)揮作用的廣闊空間。具體來(lái)說(shuō)，“政社分開(kāi)”要求政府與社會(huì)組織之間實(shí)現(xiàn)“六個(gè)分開(kāi)”，即主體分開(kāi)、機(jī)構(gòu)分開(kāi)、職能分開(kāi)、人員分開(kāi)、資產(chǎn)分開(kāi)和住所分開(kāi)六個(gè)方面的分離。同時(shí)還要做到以事定費(fèi)、費(fèi)隨事走，避免政府只轉(zhuǎn)移職能和責(zé)任，不轉(zhuǎn)移公共權(quán)力和資源，使得社會(huì)組織無(wú)力承擔(dān)這些職能和相應(yīng)責(zé)任，造成服務(wù)質(zhì)量降低，防止引起更多的社會(huì)矛盾和問(wèn)題的出現(xiàn)。

3.2 激發(fā)社會(huì)組織活力，提高社會(huì)自治能力

政府放權(quán)，將部分職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，社會(huì)組織必須要“接得住”，真正承擔(dān)好相應(yīng)的管理和服務(wù)。但是，由于我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展相對(duì)滯后，能力不足，很多時(shí)候“接不住”政府轉(zhuǎn)移的職能，因此必須激發(fā)社會(huì)組織活力，提升社會(huì)組織能力。

（1）政府要建立起一套有利于社會(huì)組織發(fā)展的支持體系，促進(jìn)扶持社會(huì)組織的更快更好發(fā)展。①改革管理制度，加快落實(shí)社會(huì)組織直接登記制度，消除雙重管理對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的制約；②加大培育扶持，通過(guò)建立社會(huì)組織孵化器、完善購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)機(jī)制等方式扶持社會(huì)組織發(fā)展；③落實(shí)優(yōu)惠補(bǔ)貼，落實(shí)對(duì)社會(huì)組織的免稅資格認(rèn)定、稅收抵扣等稅收優(yōu)惠等扶持政策，促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展；④完善法制保障，加快修改和完善社會(huì)組織相關(guān)法律，盡快出臺(tái)《社會(huì)組織法》，為社會(huì)組織發(fā)展提供法制保障。

（2）社會(huì)組織自身應(yīng)加強(qiáng)能力建設(shè)，完善內(nèi)部治理，提升服務(wù)水平。①要提高社會(huì)組織的專業(yè)化水平，通過(guò)開(kāi)展培訓(xùn)、學(xué)習(xí)與交流等活動(dòng)，培養(yǎng)專業(yè)的人才隊(duì)伍，提高社會(huì)組織公共服務(wù)的專業(yè)服務(wù)能力。②要提高社會(huì)組織公開(kāi)透明的自我約束能力，加快完善社會(huì)組織的自律他律機(jī)制，提升社會(huì)組織的社會(huì)公信力。③要提高社會(huì)組織對(duì)社會(huì)責(zé)任和民生訴求的社會(huì)支持能力，發(fā)揮社會(huì)組織在提高公民素質(zhì)，培育公民意識(shí)，維護(hù)公共秩序，增強(qiáng)社會(huì)信任等方面的重要作用。④要提高社會(huì)組織的創(chuàng)新發(fā)展能力，社會(huì)組織要適應(yīng)國(guó)情需要，調(diào)整功能定位，增強(qiáng)獨(dú)立性和自主性，提高創(chuàng)新發(fā)展能力，在社會(huì)治理創(chuàng)新中發(fā)揮積極作用。

3.3 完善政社合作機(jī)制，促進(jìn)協(xié)同治理

現(xiàn)代化的國(guó)家治理是一種協(xié)作治理的模式，需要政府和以社會(huì)組織為代表的社會(huì)加強(qiáng)互動(dòng)與合作，進(jìn)行協(xié)同治理。

3.3.1 首先要增強(qiáng)合作意識(shí)

由于長(zhǎng)期以來(lái)政府“統(tǒng)管一切”，政府與社會(huì)組織之間形成一種管理、被管理的狀態(tài)，因此雙方之間缺乏一種平等合作的意識(shí)，尤其是一些政府部門及其工作人員還是將自己作為高高在上的管理者，不愿放下身段為社會(huì)組織服務(wù)，與社會(huì)組織合作。因此推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)政社協(xié)同治理就需要政府和社會(huì)組織正確定位，深刻認(rèn)識(shí)社會(huì)組織參與社會(huì)治理的必要性、重要性，樹(shù)立平等意識(shí)、合作意識(shí)，加強(qiáng)溝通，搭建良好合作的平臺(tái)。

3.3.2 要?jiǎng)?chuàng)新合作方式

適合我國(guó)國(guó)情的政社合作方式應(yīng)該是一種政府 “掌舵”，社會(huì)組織“劃船”的合作模式。政府負(fù)責(zé)制定社會(huì)治理的相關(guān)政策、掌控方向，社會(huì)組織負(fù)責(zé)具體實(shí)施，雙方各司其職、合作共贏。從當(dāng)前世界范圍內(nèi)的公共管理實(shí)踐看，政社合作的方式主要有政府購(gòu)買和合作治理兩種。政府購(gòu)買是政府以合同外包、補(bǔ)貼、特許經(jīng)營(yíng)等方式，把社會(huì)組織引入到公共服務(wù)提供過(guò)程中，其中由財(cái)政資金推動(dòng)的合同外包，即通常所講的購(gòu)買服務(wù)是主要方式。合作治理是社會(huì)組織通過(guò)表達(dá)、呼吁、參與、咨詢、協(xié)商和評(píng)議等多種方式影響公共決策和治理，實(shí)現(xiàn)與政府對(duì)公共事務(wù)的共同治理，是一種較深層次的政社合作方式。目前我國(guó)政社合作的相關(guān)實(shí)踐發(fā)展主要還處在購(gòu)買服務(wù)層面，所以需要在推廣、完善政府購(gòu)買服務(wù)的基礎(chǔ)上不斷創(chuàng)新合作方式，完善合作機(jī)制，推動(dòng)政社合作更廣更深更好地發(fā)展。

3.3.3 要完善合作制度

為促進(jìn)政府和社會(huì)組織的良好合作與互動(dòng)，還需要通過(guò)完善相關(guān)制度來(lái)規(guī)范雙方的合作。①完善相關(guān)法規(guī)。完善現(xiàn)行的《政府采購(gòu)法》，把政府采購(gòu)的范圍明確到向社會(huì)組織購(gòu)買的公共服務(wù)，使政府購(gòu)買公共服務(wù)行為有法律的依據(jù)。設(shè)置政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的公共財(cái)政專項(xiàng)資金賬戶，并納入政府預(yù)算管理，②建立健全監(jiān)管。建立健全透明操作機(jī)制，政府購(gòu)買社會(huì)組織的公共服務(wù)要公開(kāi)透明，嚴(yán)禁暗箱操作和違規(guī)運(yùn)行。建立社會(huì)組織信息披露制度，以便形成有效的輿論監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。建立健全評(píng)估機(jī)制，創(chuàng)建開(kāi)放性的評(píng)估系統(tǒng)，建立多元主體參與對(duì)項(xiàng)目的執(zhí)行情況進(jìn)行檢查、評(píng)估的機(jī)制。 ③完善社會(huì)組織參與機(jī)制。政府制定公共政策、進(jìn)行公共治理要及時(shí)與相關(guān)社會(huì)組織進(jìn)行溝通，聽(tīng)取其意見(jiàn)與建議，為此要建立與社會(huì)組織的溝通、協(xié)調(diào)機(jī)制，暢通信息交流渠道，完善社會(huì)組織參與公共決策的途徑與制度。

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