我國(guó)人大對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算審查監(jiān)督的理論研究

鄒　斌

(四川省社科院財(cái)貿(mào)與金融研究所，四川　成都　610072)

我國(guó)人大對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算審查監(jiān)督的理論研究

鄒斌

(四川省社科院財(cái)貿(mào)與金融研究所，四川成都610072)

摘要：我國(guó)目前正在進(jìn)行國(guó)有經(jīng)濟(jì)的體制改革，國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理成為人們關(guān)注的一個(gè)核心點(diǎn)，在實(shí)際工作中，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)和各地財(cái)政部門(mén)是國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算和管理機(jī)構(gòu)，但是從我國(guó)法律和經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論來(lái)說(shuō)，我國(guó)人大應(yīng)該是國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算和審查監(jiān)督的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，本文通過(guò)對(duì)相關(guān)理論研究，為人大參與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理提供理論支持。

關(guān)鍵詞：人大 國(guó)有資本；經(jīng)營(yíng)預(yù)算審查監(jiān)督

我國(guó)目前正在進(jìn)行國(guó)有經(jīng)濟(jì)的體制改革，國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理成為人們關(guān)注的一個(gè)核心點(diǎn)，在實(shí)際工作中，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)和各地財(cái)政部門(mén)是國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算和管理機(jī)構(gòu)，但是從我國(guó)法律和經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論來(lái)說(shuō)，我國(guó)人大應(yīng)該是國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算和審查監(jiān)督的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，具有直接參與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算審查監(jiān)督的權(quán)利，下面我們從理論上簡(jiǎn)要的進(jìn)行分析。

一、國(guó)有資本的特征與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的基本理論

1、資本的界定及其特征

馬克思認(rèn)為：資本是能夠帶來(lái)剩余價(jià)值的價(jià)值。資本不是物，它是被物掩蓋著的人與人之間的關(guān)系。“資本也是一種社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系”，“資本不僅包括生活資料、勞動(dòng)工具和原料，不僅包括物質(zhì)產(chǎn)品，并且還包括交換價(jià)值”。薩繆爾森認(rèn)為：“生產(chǎn)要素稱(chēng)為資本，即一種被生產(chǎn)出來(lái)的要素，一種本身就是由經(jīng)濟(jì)過(guò)程產(chǎn)出的耐用投入品”。所以資本是用來(lái)生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)以求牟利的生產(chǎn)資料和貨幣，也可以指為牟取一切利益的憑借。

資本就是在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中，能夠?qū)崿F(xiàn)價(jià)值增值的價(jià)值。其特征為：第一，資本具有能夠?qū)崿F(xiàn)價(jià)值增值的內(nèi)在動(dòng)力；第二，資本在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中凝結(jié)人的勞動(dòng)(體力和腦力)而產(chǎn)生價(jià)值增值；第三，資本可以有各種表現(xiàn)形態(tài)——有形資本和無(wú)形資本，無(wú)論什么表現(xiàn)形態(tài)都必須具有價(jià)值。“趨利而動(dòng)是資本的天性，資本營(yíng)運(yùn)的核心是實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)的最大化”。

2、國(guó)有資本的界定及其特征

“國(guó)有資本”，特指我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由國(guó)家擁有的，在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中能夠?yàn)閲?guó)家?guī)?lái)價(jià)值增值的價(jià)值。國(guó)有資本有以下基本特征：

(1)全民性。我國(guó)有國(guó)有資本是由全體國(guó)民共同擁有，通過(guò)國(guó)家機(jī)構(gòu)來(lái)營(yíng)運(yùn)的社會(huì)財(cái)富。這是由國(guó)有資本的來(lái)源形成和我國(guó)的社會(huì)性質(zhì)所決定的。

(2)利民性。由國(guó)有資本的“全民性”和我國(guó)的社會(huì)性質(zhì)所決定，國(guó)有資本最終應(yīng)該服務(wù)于人民的利益。

(3)“共榮”性。國(guó)有資本與其他社會(huì)資本，不是“此消彼長(zhǎng)”的關(guān)系，而是在公平競(jìng)爭(zhēng)中能夠?qū)崿F(xiàn)“共生共榮”的效果。

3、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的界定

我國(guó)是以生產(chǎn)資料公有制為主體的社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)有經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位，如何建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，是我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)體制改革的一項(xiàng)重大課題，是調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的重要手段。為此，我國(guó)的《預(yù)算法》、《預(yù)算法實(shí)施條例》提出建立“國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算”。《預(yù)算法實(shí)施條例》第20條規(guī)定，“各級(jí)政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制，分為一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，是國(guó)家法定部門(mén)以國(guó)有資產(chǎn)出資人身份，依法取得國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入、安排國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)支出的專(zhuān)門(mén)預(yù)算制度。將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入和支出納入預(yù)算管理，可以充分發(fā)揮預(yù)算的分配、調(diào)節(jié)和監(jiān)督職能，維護(hù)國(guó)家作為國(guó)有資產(chǎn)所有者的權(quán)利，提高國(guó)有資本的運(yùn)營(yíng)效率，優(yōu)化國(guó)有資產(chǎn)的配置，增強(qiáng)國(guó)有資本的控制力，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的保值增值，并服務(wù)于政府的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)管理的總體目標(biāo)。

二、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算審查監(jiān)督的經(jīng)濟(jì)理論基礎(chǔ)

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，各經(jīng)濟(jì)主體之間能夠順利進(jìn)行生產(chǎn)貿(mào)易、利益分配和資源配置，其前提條件是各經(jīng)濟(jì)主體必須擁有清晰的產(chǎn)權(quán)邊界和委托代理關(guān)系，享有產(chǎn)權(quán)賦予的對(duì)財(cái)產(chǎn)的占有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)、剩余索取權(quán)等，并且在在行使這些權(quán)利的過(guò)程中，依法對(duì)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行審查、審計(jì)、監(jiān)督，這樣才能形成公平合理的經(jīng)濟(jì)秩序和高效開(kāi)放的經(jīng)濟(jì)體系，推動(dòng)整個(gè)社會(huì)健康發(fā)展；對(duì)于國(guó)有資本來(lái)說(shuō)，其經(jīng)營(yíng)管理與監(jiān)督的基礎(chǔ)也同樣是具有明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和清晰的委托代理流程，人大作為國(guó)有資本的最終所有者，理所應(yīng)當(dāng)?shù)南碛挟a(chǎn)權(quán)所賦有的各種權(quán)利，并依法對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)進(jìn)行全程的審查監(jiān)督。

1、產(chǎn)權(quán)理論

產(chǎn)權(quán)理論是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的一個(gè)極為重要的經(jīng)濟(jì)理論，它表現(xiàn)為人與物的某種歸屬關(guān)系，因而它最基本的涵義就是財(cái)產(chǎn)權(quán)，是在資源稀缺條件下人們使用或配置資源的權(quán)利。產(chǎn)權(quán)的含義有五個(gè)層次：第一，排他性，產(chǎn)權(quán)是某個(gè)主體對(duì)某種經(jīng)濟(jì)物品的一種權(quán)利，即財(cái)產(chǎn)權(quán)。第二，產(chǎn)權(quán)不是單項(xiàng)權(quán)利，而是一組權(quán)利束，至少要包括對(duì)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，以及由其引發(fā)的占有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)、剩余索取權(quán)等。這些權(quán)利既可以統(tǒng)一于一個(gè)主體之上，也可以分解而屬于不同的主體。第三外部性，產(chǎn)權(quán)不是無(wú)限的，即產(chǎn)權(quán)的外部影響使得產(chǎn)權(quán)必須有一定的界限。第四，主體性，產(chǎn)權(quán)是有主體的，而且主體是具有相應(yīng)權(quán)能及利益的，可以稱(chēng)之為利益主體。產(chǎn)權(quán)的利益主體是極為重要的，因?yàn)閷?duì)財(cái)產(chǎn)的各項(xiàng)權(quán)力和職能都是通過(guò)利益主體來(lái)實(shí)現(xiàn)的。第五，產(chǎn)權(quán)是被法律認(rèn)可的行為性關(guān)系，即產(chǎn)權(quán)的重要問(wèn)題是產(chǎn)權(quán)主體的行為，產(chǎn)權(quán)主體要通過(guò)行使財(cái)產(chǎn)權(quán)力和職能的行為而實(shí)現(xiàn)自身的權(quán)力和利益。

產(chǎn)權(quán)理論為人大對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算審查監(jiān)督提供了重要的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)，解決了長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)國(guó)有資本產(chǎn)權(quán)主體的模糊狀態(tài)，在此基礎(chǔ)上明確應(yīng)該由人大或者由人大委托單位對(duì)國(guó)有資本行使占有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)、剩余索取權(quán)等，人大作為人民代表，作為國(guó)有財(cái)產(chǎn)的終極所有者，享有產(chǎn)權(quán)所賦有的各項(xiàng)權(quán)利，在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算方面，理所應(yīng)當(dāng)?shù)倪M(jìn)行審查監(jiān)督，來(lái)行使自己的權(quán)利；依托產(chǎn)權(quán)理論，我們需要進(jìn)一步明確國(guó)有資本和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)的界限，這樣將有利于國(guó)有資本在交易活動(dòng)中形成一個(gè)可以把握的較穩(wěn)定的預(yù)期，降低或完全消除不確定性，從而降低機(jī)會(huì)主義的可能性，使經(jīng)濟(jì)行為長(zhǎng)期化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)。

2、委托代理理論

委托代理理論是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)契約理論的主要內(nèi)容之一，委托代理關(guān)系是指一個(gè)或多個(gè)行為主體根據(jù)一種明示或隱含的契約，指定、雇傭另一些行為主體為其服務(wù)，同時(shí)授予后者一定的決策權(quán)利，并根據(jù)后者提供的服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量對(duì)其支付相應(yīng)的報(bào)酬。授權(quán)者就是委托人，被授權(quán)者就是代理人。

委托代理關(guān)系起源于“專(zhuān)業(yè)化”的存在。當(dāng)存在“專(zhuān)業(yè)化”時(shí)就可能出現(xiàn)一種關(guān)系，在這種關(guān)系中，代理人由于相對(duì)優(yōu)勢(shì)而代表委托人行動(dòng)?，F(xiàn)代意義的委托代理的概念最早是由羅斯提出的：“如果當(dāng)事人雙方，其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些決策權(quán)，則代理關(guān)系就隨之產(chǎn)生?！蔽写砝碚搹牟煌趥鹘y(tǒng)微觀(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)分析企業(yè)內(nèi)部、企業(yè)之間的委托代理關(guān)系，它在解釋一些組織現(xiàn)象時(shí)，優(yōu)于一般的微觀(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)。

委托代理理論的主要觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為：委托代理關(guān)系是隨著生產(chǎn)力大發(fā)展和規(guī)?；笊a(chǎn)的出現(xiàn)而產(chǎn)生的。其原因一方面是生產(chǎn)力發(fā)展使得分工進(jìn)一步細(xì)化，權(quán)利的所有者由于知識(shí)、能力和精力的原因不能行使所有的權(quán)利了；另一方面專(zhuān)業(yè)化分工產(chǎn)生了一大批具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)的代理人，他們有精力、有能力代理行使好被委托的權(quán)利。但在委托代理的關(guān)系當(dāng)中，由于委托人與代理人的效用函數(shù)不一樣，委托人追求的是自己的財(cái)富更大，而代理人追求自己的工資津貼收入、奢侈消費(fèi)和閑暇時(shí)間最大化，這必然導(dǎo)致兩者的利益沖突。在沒(méi)有有效的制度安排下代理人的行為很可能最終損害委托人的利益。而世界——不管是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域還是社會(huì)領(lǐng)域——都普遍存在委托代理關(guān)系。

而我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)管理是典型的委托代理關(guān)系，人大是代表人民對(duì)國(guó)有資本擁有終極產(chǎn)權(quán)，作為委托代理關(guān)系的第一層級(jí)，人民政府、國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)、廠(chǎng)長(zhǎng)經(jīng)理等分別作為委托代理關(guān)系中的第二層級(jí)、第三層級(jí)、第四層級(jí)，全民資產(chǎn)從人民手中到具體的經(jīng)營(yíng)管理者手中至少要經(jīng)過(guò)這樣四個(gè)環(huán)節(jié)，同時(shí)由于委托與代理雙方效用函數(shù)不同導(dǎo)致國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)管理過(guò)程中可能存在損害國(guó)家利益和貪污腐敗的行為，人大有權(quán)利在委托代理的第一個(gè)層級(jí)必須把好預(yù)算關(guān)，使國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)預(yù)算既能夠符合國(guó)有資本的實(shí)際狀況，同時(shí)又能夠有效促進(jìn)國(guó)有資本管理者提高管理水平和管理效率，促進(jìn)國(guó)有資本有效增值。

三、人大對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算審查監(jiān)督的政治基礎(chǔ)

我國(guó)的政體是人民代表大會(huì)制。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)人民民主專(zhuān)政政權(quán)的組織形式，是社會(huì)主義上層建筑的重要組成部分，是國(guó)家的根本政治制度。按照法律程序，采取直接選舉或間接選舉的方式，由選民或代表在民主選舉的基礎(chǔ)上產(chǎn)生各級(jí)人民代表大會(huì)代表，組成地方各級(jí)和全國(guó)人民代表大會(huì)，即國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，并由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生其他國(guó)家機(jī)關(guān)，行使國(guó)家權(quán)力的政權(quán)組織形式。它不僅是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的制度，而且包括了以人民代表大會(huì)為核心的整個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)組織體系的建立、職權(quán)劃分、相互關(guān)系、運(yùn)行機(jī)制和活動(dòng)原則。建國(guó)以來(lái)人民代表大會(huì)制度對(duì)于保障人民當(dāng)家作主，維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)治久安，推進(jìn)社會(huì)主義民主法制建設(shè)，保障和促進(jìn)改革開(kāi)放和建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義，都起著十分重要的作用。在改革開(kāi)放后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)入新的時(shí)期，國(guó)民生產(chǎn)總值已經(jīng)達(dá)到50多萬(wàn)億人民幣，如何有效的對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的進(jìn)行經(jīng)營(yíng)、投資和管理成為我國(guó)政府和人民面臨的重大課題，尤其是原有的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理需要經(jīng)過(guò)全體人民——政府——國(guó)資管理部門(mén)——廠(chǎng)長(zhǎng)經(jīng)理等環(huán)節(jié)，委托代理鏈條太長(zhǎng)，如果沒(méi)有從源頭上做好審查監(jiān)督工作，很容易導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)低效運(yùn)行或者流失，因此我們必須充分利用我國(guó)的政體優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)人民代表大會(huì)制度對(duì)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算的審查監(jiān)督職責(zé)，從源頭上確保國(guó)有資金穩(wěn)健有效運(yùn)行。

四、人大對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算生產(chǎn)監(jiān)督的法律基礎(chǔ)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的漸進(jìn)式改革逐步深入，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算也經(jīng)歷了從無(wú)到有，從認(rèn)識(shí)模糊到逐步深入實(shí)踐的過(guò)程。

1994年頒布的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第二十六條規(guī)定：“中央預(yù)算和地方各級(jí)政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制。復(fù)式預(yù)算的編制辦法和實(shí)施步驟，由國(guó)務(wù)院規(guī)定”。1995年制定的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》(中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第186號(hào))第二十條規(guī)定：“各級(jí)政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制，分為政府公共預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算。復(fù)式預(yù)算的編制辦法和實(shí)施步驟，由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定。”2014年8月31日中華人民共和國(guó)第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議于通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)預(yù)算法〉的決定》。因此，從法律層面上來(lái)看，人大對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的審查監(jiān)督具有堅(jiān)實(shí)的法理基礎(chǔ)。

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)形成了大量的國(guó)有資本，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的新時(shí)期，客觀(guān)現(xiàn)實(shí)也需要這些國(guó)有資本在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮特殊的作用。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度建設(shè)，是政府運(yùn)營(yíng)國(guó)有資本的重要保障手段，是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的一項(xiàng)重要舉措，對(duì)于深化國(guó)有企業(yè)收入分配制度改革、增強(qiáng)政府宏觀(guān)調(diào)控能力、合理配置國(guó)有資本、促進(jìn)企業(yè)加強(qiáng)管理和技術(shù)進(jìn)步、提高企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力，都具有重要意義。

參考文獻(xiàn)：

[1] 中華人民共和國(guó)預(yù)算法(2014年修正).

[2] 沈鋮、曹麗莉：《建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的探討》，載《改革》2005年第5期.

[3] 吳樹(shù)暢：《國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算初探》，載《國(guó)有資產(chǎn)管理》2003年第8期.

[4] 常名.試論我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算2008年8月http：//blog.sina.com.cn/maochangwu.

[5] 保羅.薩繆爾森、威廉.諾德豪斯：《經(jīng)濟(jì)學(xué)》第十六版(中譯本，蕭琛等譯)，華夏出版社、麥格勞.希爾出版公司，1999年8月第1版.

[6] 文宗瑜、劉微：《國(guó)有資本預(yù)算編制和審批》，載《國(guó)有資產(chǎn)管理》2005年第8期.

[7] 鄧子基：《論國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算》，載《產(chǎn)權(quán)導(dǎo)刊》2006年第1期.

[8] 魏崇輝.論科斯產(chǎn)權(quán)理論的基本特點(diǎn)和借鑒意義.鹽城師范學(xué)院學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版).2003年第01期.

[9] 〗鄧子基.《論國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算》，載《產(chǎn)權(quán)導(dǎo)刊》2006年第1期.

[10] 張屹山《 論國(guó)有企業(yè)改革的根本問(wèn)題是解決委托代理關(guān)系《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2001年第11期.