“中國(guó)式”影子銀行的監(jiān)管困局及其法律對(duì)策

潘斯華

(廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院法學(xué)院，廣西　南寧　530003)

“中國(guó)式”影子銀行的監(jiān)管困局及其法律對(duì)策

潘斯華

(廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院法學(xué)院，廣西南寧530003)

摘要：近年來，影子銀行迅速發(fā)展，積累了大量的金融風(fēng)險(xiǎn)，最終引發(fā)全球金融危機(jī)，影子銀行的發(fā)展及其監(jiān)管問題成為全球各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的新課題。在我國(guó)，影子銀行帶來的金融風(fēng)險(xiǎn)正逐步凸顯，文章從分析影子銀行的中國(guó)特點(diǎn)入手，指出當(dāng)前我國(guó)影子銀行監(jiān)管存在的三大困局，就完善我國(guó)影子銀行的監(jiān)管提出建議。

關(guān)鍵詞：影子銀行；風(fēng)險(xiǎn)；監(jiān)管

一、影子銀行的概念和特征

影子銀行體系最早由美國(guó)太平洋投資管理公司執(zhí)行董事麥卡利在2007年美聯(lián)儲(chǔ)年度會(huì)議上首次提出，指游離于監(jiān)管體系之外的，吸納未經(jīng)擔(dān)保的短期資金進(jìn)行經(jīng)營(yíng)運(yùn)作，廣泛采用創(chuàng)造性融資手段，通常由杠桿率較高的非銀行機(jī)構(gòu)所組成的金融系統(tǒng)，其參與主體主要有投資銀行、對(duì)沖基金、貨幣市場(chǎng)基金、債券保險(xiǎn)公司、結(jié)構(gòu)性投資工具等。在西方金融市場(chǎng)發(fā)達(dá)國(guó)家，影子銀行在資產(chǎn)占比、交易規(guī)模等方面已經(jīng)全面超過傳統(tǒng)商業(yè)銀行，成為最重要最有影響力的市場(chǎng)主體。盡管各國(guó)或組織對(duì)影子銀行定義有所差別，但一般來說，其具有以下共同特征：

1.杠桿率高。影子銀行幾乎不受監(jiān)管，其通常不需要遵守《巴塞爾協(xié)議》中8%資本充足率的要求，為了謀取高額利潤(rùn)，影子銀行機(jī)構(gòu)通常采用高杠桿率運(yùn)行，杠桿率高達(dá)20-30倍，高杠桿極大地增強(qiáng)了投資者的投資能力，但同時(shí)，投資的風(fēng)險(xiǎn)被放大了，抗風(fēng)險(xiǎn)能力也降低了。因此影子銀行被形象地比喻為“刀尖上跳舞”。

2.易引發(fā)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。影子銀行杠桿率高，又得不到存款保險(xiǎn)制度的保障和央行的貼現(xiàn)支持。流動(dòng)性救助的缺失，使影子銀行極易出現(xiàn)資金鏈斷裂，引發(fā)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，其風(fēng)險(xiǎn)是難以預(yù)計(jì)的，甚至遠(yuǎn)超傳統(tǒng)的商業(yè)銀行。

3.風(fēng)險(xiǎn)易傳導(dǎo)。影子銀行業(yè)務(wù)通常涉及多方交易主體，資產(chǎn)證券化使其交易風(fēng)險(xiǎn)不斷向外擴(kuò)散。同時(shí)傳統(tǒng)商業(yè)銀行深度參與了影子銀行的多項(xiàng)業(yè)務(wù)，或者對(duì)非銀行實(shí)體提供資金支持，因此影子銀行與傳統(tǒng)銀行體系的業(yè)務(wù)界限日益模糊，影子銀行的風(fēng)險(xiǎn)很容易傳導(dǎo)到商業(yè)銀行，進(jìn)而引發(fā)金融市場(chǎng)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

4.游離于國(guó)家監(jiān)管之外。由于影子銀行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)不透明，多在場(chǎng)外交易，披露制度相當(dāng)不完善，加上金融衍生品更新非常之快，造成監(jiān)管缺失。

影子銀行的發(fā)展加速了金融創(chuàng)新，促進(jìn)了金融市場(chǎng)的繁榮，但同時(shí)也增大了金融市場(chǎng)的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，從而可能影響經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，因此發(fā)達(dá)國(guó)家都會(huì)對(duì)影子銀行體系進(jìn)行恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)管與引導(dǎo)，使其良性發(fā)展。

二、中國(guó)式影子銀行的中國(guó)特色

由于中國(guó)金融創(chuàng)新速度緩慢，金融衍生品市場(chǎng)還未健全，因此，中國(guó)的影子銀行體系有著“中國(guó)特色”，還處于比較初級(jí)的階段。

1.相對(duì)分散存在。國(guó)外影子銀行系統(tǒng)是作為一個(gè)整體而存在的，系統(tǒng)中的每個(gè)機(jī)構(gòu)通過資產(chǎn)證券化連接起來。而在中國(guó)，由于資產(chǎn)證券化發(fā)展尚不成熟，因此影子銀行只是單一的具有融資性的機(jī)構(gòu)，是相對(duì)分散、獨(dú)立存在的。

2.以商業(yè)銀行為核心。國(guó)外影子銀行的運(yùn)行更多依賴發(fā)達(dá)的金融市場(chǎng)交易機(jī)制，非銀行機(jī)構(gòu)在影子銀行體系中起到了主導(dǎo)作用。而中國(guó)式影子銀行在很大程度上是由商業(yè)銀行主導(dǎo)的，整個(gè)體系的資金來源和信用支撐主要依靠商業(yè)銀行。

3.以零售型為主。國(guó)外影子銀行是通過發(fā)行資產(chǎn)證券和商業(yè)票據(jù)等金融工具進(jìn)行批發(fā)性融資，為其提供融資的貨幣市場(chǎng)基金、養(yǎng)老基金等金融機(jī)構(gòu)。而中國(guó)影子銀行的融資方式與商業(yè)銀行相似，主要通過零售渠道向居民與企業(yè)銷售產(chǎn)品進(jìn)行融資。

三、中國(guó)式影子銀行監(jiān)管之困局

隨著我國(guó)社會(huì)融資規(guī)模高速增長(zhǎng)，影子銀行系統(tǒng)的規(guī)模不斷擴(kuò)大，影子銀行系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)問題開始涌現(xiàn)，監(jiān)管層意識(shí)到對(duì)影子銀行監(jiān)管的必要性和緊迫性，目前國(guó)內(nèi)相關(guān)的法律法規(guī)相對(duì)欠缺。2014年1月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)影子銀行監(jiān)管有關(guān)問題的通知》(《國(guó)辦發(fā)[2013]107號(hào)，以下簡(jiǎn)稱107號(hào)文)，這是中國(guó)影子銀行問題凸顯以后，頒布的最高規(guī)格相關(guān)監(jiān)管規(guī)定，被業(yè)界稱為規(guī)范影子銀行的“基本法”，為整頓影子銀行定下了基調(diào)。但是，107號(hào)文在一些問題上仍未厘清，中國(guó)影子銀行的監(jiān)管仍存在不少困局。

1.管什么？——概念之困

盡管“影子銀行”一詞在國(guó)內(nèi)媒體和學(xué)術(shù)界中頻繁出現(xiàn)，但對(duì)于影子銀行是什么的問題，目前國(guó)內(nèi)的法律法規(guī)并沒有做出內(nèi)涵上的界定，而作為影子銀行“基本法”的107 號(hào)文也并未給出判斷標(biāo)準(zhǔn)，只是羅列了我國(guó)影子銀行的三大類組成——沒有金融牌照、完全無監(jiān)督的信用中介機(jī)構(gòu)；沒有金融牌照，監(jiān)管不足的信用中介機(jī)構(gòu)；以及有金融牌照的金融機(jī)構(gòu)從事的監(jiān)管不足或規(guī)避監(jiān)管的業(yè)務(wù)。按照這種劃分方式，似乎所有缺乏監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)或者金融業(yè)務(wù)都屬于影子銀行。但什么是缺乏監(jiān)管？什么是監(jiān)管不足？這本身的界限是模糊的，就連傳統(tǒng)的存貸款業(yè)務(wù)也可以說有監(jiān)管不到位的情況。

2.誰來管？——監(jiān)管主體之困

107 號(hào)文要求按照誰批設(shè)機(jī)構(gòu)誰負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)處置的原則，合理分工監(jiān)管責(zé)任。按此原則，影子銀行的監(jiān)管部門涵蓋一行三會(huì)，并從中央政府延伸到地方政府。影子銀行系統(tǒng)跨越了銀行、證券、信托等諸多行業(yè)，在這樣復(fù)雜的多頭管理格局之下，如何監(jiān)管協(xié)調(diào)？一旦出現(xiàn)問題，極有可能出現(xiàn)部門之間相互推諉的現(xiàn)象。與此同時(shí)，留下的空白點(diǎn)也越來越多，例如擔(dān)保公司、小額貸款公司都屬于非金融機(jī)構(gòu)，不在當(dāng)前的監(jiān)管范圍之內(nèi)，但是此類機(jī)構(gòu)易誘發(fā)的高利貸等違法行為，極有必要將其納入監(jiān)管。

3.怎么管？——監(jiān)管措施之困

107號(hào)文對(duì)影子銀行的規(guī)范只是原則性的 “頂層設(shè)計(jì)”，缺乏具體的操作細(xì)則，107 號(hào)文用較大篇幅談了完善監(jiān)督制度和辦法，其實(shí)質(zhì)只是對(duì)各類金融業(yè)務(wù)給出了指導(dǎo)性的意見，內(nèi)容還比較空泛，對(duì)于一些新興的非金融機(jī)構(gòu)和行為如何監(jiān)管，更是做了模糊處理。

四、完善我國(guó)影子銀行監(jiān)管體系的建議

1.完善相關(guān)法律法規(guī)，保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益

近年來，我國(guó)的立法工作的腳步加大，但對(duì)于規(guī)范金融領(lǐng)域的法律法規(guī)還十分欠缺。金融領(lǐng)域的制度規(guī)范一直滯后于金融產(chǎn)品的創(chuàng)新，針對(duì)新型的影子銀行系統(tǒng)的監(jiān)督和管理，立法進(jìn)程更需加快。建立和健全法律法規(guī)，首先要通過立法工作擴(kuò)大監(jiān)管的范圍，將處于國(guó)家監(jiān)管之外的非金融機(jī)構(gòu)納入監(jiān)督管理的框架內(nèi)；其次要對(duì)金融衍生品的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)定，從制度上保證金融衍生品的質(zhì)量；最后，要對(duì)影子銀行機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范，可以通過對(duì)影子銀行實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等方式，制止金融機(jī)構(gòu)表外業(yè)務(wù)的泛濫，保護(hù)投資者的正當(dāng)權(quán)益，維護(hù)投資者的信心。

2.增強(qiáng)信息披露制度，構(gòu)建信息共享平臺(tái)

信息披露不充分、不透明是影子銀行很像“影子”的直接原因，因此，必須建立完整、統(tǒng)一的信息收集和處理系統(tǒng) ，保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)和公眾能夠充分、及時(shí)地獲取信息，使影子銀行系統(tǒng)走在陽光下。一是要確定信息披露內(nèi)容，主要包括影子銀行的產(chǎn)品、經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)、交易方式相關(guān)的信息。二是要設(shè)立權(quán)責(zé)監(jiān)督主體，建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制。建議由中國(guó)人民銀行牽頭，統(tǒng)一金融數(shù)據(jù)的監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn)核算口徑。銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)以及各行業(yè)協(xié)會(huì)， 將相關(guān)數(shù)據(jù)定期匯總上報(bào)至中國(guó)人民銀行，中國(guó)人民銀行搭建金融市場(chǎng)數(shù)據(jù)信息預(yù)警平臺(tái)，公開發(fā)布市場(chǎng)各類統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，推動(dòng)影子銀行交易的透明化。

3.建立防火墻，增強(qiáng)自身風(fēng)險(xiǎn)控制能力

我國(guó)影子銀行體系與傳統(tǒng)銀行體系高度相關(guān)，從信用擔(dān)保、委托貸款等諸多業(yè)務(wù)可以看出，商業(yè)銀行已經(jīng)深刻參與到影子銀行業(yè)務(wù)之中，影子銀行系統(tǒng)所蘊(yùn)藏的風(fēng)險(xiǎn)隨時(shí)可能會(huì)向商業(yè)銀行傳遞，因此，首先應(yīng)當(dāng)建立商業(yè)銀行與影子銀行系統(tǒng)之間的防火墻，防止風(fēng)險(xiǎn)在二者之間傳導(dǎo)。例如，嚴(yán)格規(guī)范商業(yè)銀行表內(nèi)資金流向影子銀行機(jī)構(gòu)，遵循資產(chǎn)真實(shí)轉(zhuǎn)讓的原則；禁止銀行從業(yè)人員借用職務(wù)之便為企業(yè)或他人提供融資便利。其次，完善商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)的內(nèi)控機(jī)制，健全商業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，提高風(fēng)險(xiǎn)管理的水平。再次，要提升金融領(lǐng)域工作者的綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平。最后，建立和完善金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，對(duì)我國(guó)金融市場(chǎng)的穩(wěn)定性進(jìn)行評(píng)估，有效地發(fā)現(xiàn)并化解潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)。

4.構(gòu)建協(xié)調(diào)監(jiān)管體系，建立審慎監(jiān)管框架

金融危機(jī)的實(shí)踐表明，對(duì)于交叉業(yè)務(wù)部門的金融創(chuàng)新所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，如果只由一家監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立進(jìn)行預(yù)警和檢測(cè)，效果極差。影子銀行體系跨越證券、保險(xiǎn)、銀行等行業(yè)，傳統(tǒng)的分業(yè)監(jiān)管體制難以實(shí)施有效監(jiān)管。因此，“一行三會(huì)”之間應(yīng)該加強(qiáng)溝通與協(xié)調(diào)，建立監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，明確協(xié)調(diào)主體和職責(zé)分工，避免出現(xiàn)監(jiān)管真空。同時(shí)，要建立起宏觀審慎監(jiān)管框架，強(qiáng)化影子銀行系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，在宏觀層面上預(yù)防和應(yīng)對(duì)影子銀行監(jiān)管套利行為。

5.加強(qiáng)跨境監(jiān)管合作，促進(jìn)全球金融穩(wěn)健發(fā)展

在經(jīng)濟(jì)全球化的時(shí)代背景下，影子銀行的監(jiān)管的難度增加，故應(yīng)當(dāng)促進(jìn)影子銀行系統(tǒng)監(jiān)管的國(guó)際間協(xié)調(diào)與合作。我國(guó)的監(jiān)管體制已明顯之后于金融業(yè)的發(fā)展，更應(yīng)該結(jié)合我國(guó)國(guó)情，借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)和方法，加強(qiáng)國(guó)際之間的信息交流，促進(jìn)全球經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)健發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1] 尚瑋.影子銀行風(fēng)險(xiǎn)防范與法律規(guī)制研究[C].金融法學(xué)家(第四輯).2013.

[2] 龔明華 張曉樸 文竹.影子銀行的風(fēng)險(xiǎn)與監(jiān)管[J].中國(guó)金融.2011(2).

[3] 魯籬 潘靜.中國(guó)影子銀行的監(jiān)管套利與法律規(guī)制研究[J].社會(huì)科學(xué)家.2014(2).

[4] 徐高.四大問題待解 影子銀行監(jiān)管仍在迷霧中[N].證券時(shí)報(bào).2014-01-11.

基金項(xiàng)目：廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院2014年度校級(jí)課題《中國(guó)式影子銀行的監(jiān)管困局及法律對(duì)策》(項(xiàng)目編號(hào)：2014B060)