依法行政與政府管理方式轉(zhuǎn)變

鄯愛紅

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》明確提出全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)。十八大報(bào)告指出，領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運(yùn)用法治思維和法治方式，來深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾和維護(hù)穩(wěn)定等方面的能力。當(dāng)前社會(huì)管理中很多矛盾沖突都與政府的政策與管理方式直接相關(guān)，依法行政，實(shí)現(xiàn)政府管理方式的根本轉(zhuǎn)變是化解社會(huì)矛盾，建設(shè)和諧社會(huì)的根本途徑。

依法行政的要求和本質(zhì)

依法行政，是指國(guó)家各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員依據(jù)憲法和法律賦予的職責(zé)權(quán)限，在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)，對(duì)國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技等各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)，依法進(jìn)行有效管理的活動(dòng)。政府管理方式主要指政府實(shí)現(xiàn)其管理職能的手段、作用方式及政府的行動(dòng)機(jī)制，包括工作方式、工作作風(fēng)、運(yùn)行程序等各個(gè)方面。政府行政管理方式包括行政手段、經(jīng)濟(jì)手段、法律手段等。在不同的歷史時(shí)期，隨著政府職能重心的轉(zhuǎn)移，政府行政管理采用的主要手段也應(yīng)有所不同。

依法行政包括三項(xiàng)要求：一是行政機(jī)關(guān)權(quán)力的取得必須由法律設(shè)定; 二是行政機(jī)關(guān)權(quán)力的行使必須依據(jù)法律;三是違法行政必須承擔(dān)法律責(zé)任。依法行政的這三項(xiàng)要求正是政府管理方式轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容，也是政府管理方式轉(zhuǎn)變的必要手段。政府管理方式轉(zhuǎn)變首要的就是要變無(wú)限權(quán)力為有限權(quán)力，政府行使行政權(quán)力必須有法律依據(jù)。政府的職能是一個(gè)不斷演變的過程，政府職能和管理方式隨社會(huì)發(fā)展變化而變化。但是，政府職能具有不斷演變的特點(diǎn)并不等于說政府可以隨意定位其職能。在法治社會(huì)里，政府職能只能由人民通過約法加以確定，政府職能在一定的時(shí)期內(nèi)必須保持穩(wěn)定性，以法律的形式限制政府越權(quán)行使職能。其次，政府管理方式轉(zhuǎn)變就是要變“人治”為“法治”。政府職能的實(shí)現(xiàn)必須依法而行。如果有法而不依法，或者法律可以為政策或者政府官員的意志所左右，那么治理的實(shí)質(zhì)就是人治，而不是法治。法治與人治的區(qū)別并不在于某個(gè)國(guó)家有沒有法律，而在于法律在這個(gè)國(guó)家的地位和作用。第三，政府管理方式轉(zhuǎn)變就是要變管理型政府為責(zé)任型政府。政府行使權(quán)力的同時(shí)必須要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，政府依靠行政審批、行政管理行使其權(quán)力，卻不承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，這樣的政府就是管理型政府、權(quán)力型政府而不是法治政府。

轉(zhuǎn)變政府管理方式是推進(jìn)依法行政的核心和關(guān)鍵。依法行政的本質(zhì)體現(xiàn)為：在權(quán)力理念上，必須實(shí)現(xiàn)從政府權(quán)力本位向公民權(quán)利本位轉(zhuǎn)變;在法治理念上，必須從以法治民、治事向依法治官、治權(quán)轉(zhuǎn)變;在責(zé)任意識(shí)上，必須從片面強(qiáng)調(diào)公民責(zé)任向同時(shí)強(qiáng)化政府責(zé)任轉(zhuǎn)變。政府管理方式轉(zhuǎn)變就是要把政府行為納入法治的軌道。要通過行政改革，解決好自身的思想觀念、政策規(guī)范、決策程序、管理方式、操作技術(shù)等方面的法治問題，使政府行為不斷走向法制化、制度化、程序化。依法行政的核心是規(guī)范行政權(quán)力或者說是權(quán)力規(guī)制與權(quán)利保障。只有轉(zhuǎn)變了政府管理方式，使各級(jí)政府機(jī)關(guān)和政府工作人員嚴(yán)格依照表現(xiàn)為法律形式的人民的意志來管理社會(huì)事務(wù)，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，才能保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益，依法行政，建設(shè)社會(huì)主義法治政府才能落到實(shí)處。

以依法行政化解社會(huì)矛盾

從政府管理角度而言，很多社會(huì)矛盾是由政府管理引發(fā)的，具體地說，傳統(tǒng)的人治思想引導(dǎo)下的政府指令性的管理方式與時(shí)代發(fā)展對(duì)依法行政的要求之間的矛盾是引發(fā)各類社會(huì)矛盾的根本性原因。

首先，依靠以行政命令為主要手段的權(quán)力化的行政管理模式導(dǎo)致政府不能“全面而正確地履行職能”。依靠行政審批和行政命令行使政府職能，直接方便、簡(jiǎn)單易行。但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會(huì)組織的不斷完善，公共服務(wù)需求的不斷增長(zhǎng)，以行政手段為主要管理方式不能適應(yīng)政府全面而正確地行使職能的要求，特別是由于行政手段的過分使用，法治手段不完善，從而使公民的權(quán)益受到侵害，引發(fā)大量的社會(huì)矛盾。政府習(xí)慣了傳統(tǒng)的自上而下的“行政審批式”和“行政命令式”的行政管理方式，不愿意放棄行政壟斷權(quán)力， 對(duì)企業(yè)和社會(huì)組織進(jìn)行不適當(dāng)?shù)男姓深A(yù)，甚至通過行政干預(yù)尋租，獲取不當(dāng)利益。政府職能履行過程中，缺乏對(duì)管理對(duì)象權(quán)利的尊重，方法簡(jiǎn)單粗暴，破壞了社會(huì)秩序，從而引發(fā)大量社會(huì)矛盾。

其次，有關(guān)政府職能和管理方式的立法針對(duì)性不足，或者不能有效發(fā)揮法律、法規(guī)的宏觀調(diào)控職能，或者使政府行為無(wú)法可依。目前，我國(guó)政府在行使職能時(shí)較多使用行政強(qiáng)制和經(jīng)濟(jì)處罰手段，忽視法律、法規(guī)手段的制約與引導(dǎo)作用。在現(xiàn)有的法律體系中，仍有一些不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展的地方性法規(guī)、政府規(guī)章存在。一些急需法律法規(guī)引導(dǎo)和規(guī)范的領(lǐng)域缺乏相應(yīng)的制度建設(shè);一些法規(guī)的內(nèi)容特別是行為規(guī)范與實(shí)際存在差距，操作難度大。法律法規(guī)的缺位或者針對(duì)性低、可操作性差導(dǎo)致政府行為無(wú)法可依或有法難依，既降低了法律的權(quán)威性，也破壞了政府的公信力。

其三，公共政策的民主性、科學(xué)性和權(quán)威性不足，成為誘發(fā)社會(huì)矛盾的重要原因。政府決策的隨意性、盲目性尚未徹底根除，決策失誤現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。政府出臺(tái)的政策前后不一致、政策不穩(wěn)定、政策不配套的問題比較常見。據(jù)北京市信訪部門的統(tǒng)計(jì)，2000 年至2008年間，北京市重訪數(shù)量居前十位的問題分別是：城市拆遷、申訴不滿、歷史積案、住房問題、社會(huì)糾紛、違法違紀(jì)、工資福利、社會(huì)治安和城市管理問題。其中，很多都是由政府公共政策的隨意性所引發(fā)。例如，土地征用安置補(bǔ)償，村改居、征地后村民養(yǎng)老統(tǒng)籌費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，村鎮(zhèn)規(guī)劃、房屋拆遷安置等政策存在較大的爭(zhēng)議，不同工程、不同時(shí)間、不同地區(qū)的政策標(biāo)準(zhǔn)不一致，差異很大，又缺少精細(xì)的、耐心的解釋和說服工作，嚴(yán)重地傷害了當(dāng)事人的利益與感情，引發(fā)大規(guī)模的信訪。這些現(xiàn)象的大量存在說明依法行政在當(dāng)下的迫切性和艱巨性。

其四，法律政策的執(zhí)行力不強(qiáng)，執(zhí)法不規(guī)范、不公正、不到位現(xiàn)象依然存在，嚴(yán)重破壞了公平有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。由于行政決策機(jī)制不完善， 行政管理制度上存在漏洞， 執(zhí)法部門和權(quán)力部門對(duì)工作人員特別是級(jí)別較高的領(lǐng)導(dǎo)干部的行政行為缺乏相應(yīng)的有效制衡機(jī)制，一些高級(jí)干部以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法，干預(yù)法律政策的執(zhí)行，導(dǎo)致“選擇性執(zhí)法”，破壞了社會(huì)的公平秩序，破壞了法律政策的權(quán)威性。由于法律政策針對(duì)性和權(quán)威性不強(qiáng)，在執(zhí)法領(lǐng)域，“上有政策，下有對(duì)策”、“有令不行，有禁不止”，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等現(xiàn)象司空見慣，一些基層執(zhí)法人員法治意識(shí)淡薄，法律素養(yǎng)較低，執(zhí)法輕視程序，粗暴執(zhí)法、謀利執(zhí)法、貪贓枉法的問題時(shí)有發(fā)生。這些現(xiàn)象對(duì)群眾的利益和權(quán)利造成嚴(yán)重侵害，成為引發(fā)群體性事件、影響社會(huì)穩(wěn)定的誘因。

堅(jiān)持依法行政 轉(zhuǎn)變管理方式

伴隨著人們物質(zhì)生活水平的不斷提高，公共需求的不斷變化，利益群體的權(quán)利意識(shí)越來越強(qiáng)，表達(dá)利益訴求的愿望越來越強(qiáng)烈，對(duì)表達(dá)渠道的規(guī)范化、制度化要求越來越高，政府的管理方式、領(lǐng)導(dǎo)干部的工作方式順應(yīng)時(shí)代的變化適時(shí)實(shí)現(xiàn)由“人治”向“法治”轉(zhuǎn)型成為越來越迫切的需要。在這一背景之下，十八屆四中全會(huì)通過的《決定》為政府管理方式轉(zhuǎn)變指明了方向。各級(jí)政府部門應(yīng)當(dāng)摒棄傳統(tǒng)的“人治”管理方式，嚴(yán)格依法行政，由權(quán)力行政轉(zhuǎn)向規(guī)則行政，從隨意裁決轉(zhuǎn)向依法辦事。

首先，要進(jìn)一步制定和完善法規(guī)。依法行政首先要有法可依。要進(jìn)一步健全完善行政法體系。在規(guī)范政府權(quán)力的內(nèi)容上，要從法律上明晰各級(jí)政府的權(quán)力和職責(zé)，把政府應(yīng)履行的職責(zé)和權(quán)力納入依法治國(guó)的制度框架。政府不僅要按照法定權(quán)限辦事，還要按照法定程序辦事。許多損害、侵犯群眾利益的問題，都是由于不按程序辦事或程序不規(guī)范造成的。在規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)行方面，我們現(xiàn)在有了行政復(fù)議法、行政訴訟法、行政處罰法，但還沒有行政程序法。政府的決策如何制定，應(yīng)有一個(gè)嚴(yán)格的程序，只有這樣，才能防止“拍腦門”決策以及各種侵害老百姓利益的決策，保障決策的科學(xué)性和民主性。四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要完善行政組織和行政程序法律制度，健全依法決策機(jī)制，一個(gè)重要的前提就是要加快制定行政程序法，為行政決策提供法律程序和權(quán)限依據(jù)。

其次，要嚴(yán)格執(zhí)法，依法辦事。法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。嚴(yán)格依法辦事，就是要做到“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”。必須建立高效的法治實(shí)施體系，堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法、全民守法，使法治具有最堅(jiān)實(shí)的支撐力量。 要切實(shí)落實(shí)《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》，要以“公開是常態(tài)，不公開是例外”為原則，堅(jiān)持審批過程公開，結(jié)果公開，陽(yáng)光操作，盡可能減少行政審批等權(quán)力的自由裁量權(quán)，讓行政權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。在行政權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督方面，要落實(shí)行政審批績(jī)效管理和問責(zé)制度。按照“誰(shuí)審批、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，建立違法設(shè)定或者實(shí)施行政審批責(zé)任追究制度，推動(dòng)行政審批行為程序化、法治化、公開化。

第三，要提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員的以法治思維和法治方式處理問題的能力。依法治國(guó)，關(guān)鍵在于依法行政，四中全會(huì)提出，把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)的重要內(nèi)容納入政績(jī)考核指標(biāo)體系，必將對(duì)依法行政具有重要的推動(dòng)作用。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部而言，要強(qiáng)化其依法行政意識(shí)的培育，增強(qiáng)其法律思維能力，要善于以法治的思維和法律的形式化解社會(huì)矛盾。對(duì)執(zhí)法人員而言，要強(qiáng)化其“法大于權(quán)”的意識(shí)，同時(shí)提升他們的執(zhí)法水平。在行政活動(dòng)中要堅(jiān)持法律至上。法治是以法作為政府行為的基本依據(jù)，當(dāng)政策與行政首長(zhǎng)的命令與法相抵觸時(shí)，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)執(zhí)行法而不是執(zhí)行政策和命令。四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要嚴(yán)格實(shí)行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，未經(jīng)執(zhí)法資格考試合格，不得授予執(zhí)法資格，不得從事執(zhí)法活動(dòng)。這必將對(duì)于提升執(zhí)法隊(duì)伍的法律水平起到積極的推動(dòng)作用。面對(duì)行政實(shí)踐中的各種沖突與矛盾，在選擇解決方式與手段時(shí)，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員要堅(jiān)守法律至上的法治精神，在行政實(shí)踐中要以法治的標(biāo)準(zhǔn)和精神審視自己的行為：職權(quán)的運(yùn)用是否合法;立法以及規(guī)范性文件的制定是否符合法律的精神;行政決策時(shí)是否體現(xiàn)了民主參與、是否進(jìn)行了必要的合法性審查;在行政裁量時(shí)是否體現(xiàn)了法律平等的精神……這些法治的理念、原則和精神應(yīng)當(dāng)成為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員的職業(yè)良知。

（作者：中共北京市委黨校工商管理教研部主任、教授）

責(zé)任編輯：譚 ? 丁