延安旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的政府職能探析

龐冬梅

[摘 要]延安作為自然資源型城市和紅色文化資源富余城市，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的新常態(tài)下旅游產(chǎn)業(yè)應(yīng)成為重要的支柱產(chǎn)業(yè)之一。過(guò)去政府在延安旅游業(yè)發(fā)展中曾發(fā)揮主導(dǎo)作用，今后還應(yīng)在營(yíng)造良好旅游環(huán)境、創(chuàng)新升級(jí)旅游產(chǎn)品、促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展、進(jìn)一步規(guī)范監(jiān)督管理方面發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)延安旅游業(yè)又好又快發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]延安；旅游產(chǎn)業(yè)；政府職能

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.38.215

多年來(lái)，延安依托得天獨(dú)厚的紅色資源優(yōu)勢(shì)，積極推行“政府主導(dǎo)型”發(fā)展戰(zhàn)略，探索和走出了一條符合延安實(shí)際的特色旅游發(fā)展道路。旅游產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展在拉動(dòng)全市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、帶動(dòng)群眾脫貧致富、增加就業(yè)渠道、擴(kuò)大對(duì)內(nèi)對(duì)外開(kāi)放、促進(jìn)延安經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面作出了重要貢獻(xiàn)。

數(shù)據(jù)顯示，2010—2014年，延安市旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)模得到快速發(fā)展。全市累計(jì)接待國(guó)內(nèi)外游客11684.59萬(wàn)人次，是“十一五”期間的2.63倍。實(shí)現(xiàn)旅游產(chǎn)業(yè)總收入628.23億元，是“十一五”期間的2.68倍。接待游客數(shù)量和旅游收入均超額完成“十二五”旅游規(guī)劃（見(jiàn)下表），這與政府的政策保障和大力扶持是密不可分的，充分說(shuō)明了在旅游業(yè)發(fā)展初期實(shí)行政府主導(dǎo)型發(fā)展戰(zhàn)略的功效。

1 政府在延安旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的積極作用

1.1 制定并組織實(shí)施旅游發(fā)展規(guī)劃

“十一五”以來(lái)，延安遵循旅游發(fā)展規(guī)律，認(rèn)真實(shí)施政府主導(dǎo)發(fā)展戰(zhàn)略，強(qiáng)力推動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。一是確立“紅色旅游興業(yè)”為全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略，將旅游業(yè)作為調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的突破口和發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的支撐點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了宏觀決策突破。二是先后完成了《延安市旅游發(fā)展總體規(guī)劃》《志丹縣旅游發(fā)展總體規(guī)劃》等5個(gè)縣區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和《延安市“三山”核心景區(qū)修建性詳細(xì)規(guī)劃》《黃河壺口瀑布風(fēng)景區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃》等20多個(gè)景區(qū)景點(diǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)規(guī)劃，使延安旅游業(yè)有計(jì)劃、有步驟地穩(wěn)步發(fā)展。

1.2 完善旅游產(chǎn)業(yè)體系

多年來(lái)，延安市政府有效發(fā)揮了在旅游投資中的主導(dǎo)作用，不斷加大對(duì)旅游基本建設(shè)的投入力度。對(duì)于一個(gè)山區(qū)城市來(lái)說(shuō)，交通是制約延安旅游業(yè)發(fā)展的主要瓶頸。在政府的資金扶持下，旅游交通等基礎(chǔ)設(shè)施條件明顯改善，連接主要客源地和重點(diǎn)景區(qū)（點(diǎn)）的鐵路、公路、航空交通樞紐初步形成。同時(shí)，旅游購(gòu)物、旅游餐飲、旅游娛樂(lè)穩(wěn)步發(fā)展，服務(wù)能級(jí)、能力增強(qiáng)。以“吃、住、行、游、購(gòu)、娛”等基本產(chǎn)業(yè)為主體，其他關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)為支撐，具有一定規(guī)模和水平的旅游產(chǎn)業(yè)體系已經(jīng)基本形成。

1.3 穩(wěn)步推進(jìn)旅游項(xiàng)目建設(shè)

“十一五”期間，延安市以大型旅游項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為切入點(diǎn)，拉動(dòng)了旅游經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。實(shí)施了紅色旅游“一號(hào)”工程和棗園、楊家?guī)X、王家坪等13處革命紀(jì)念地維修保護(hù)工程，建成開(kāi)放了延安革命紀(jì)念館新館，極大提升了延安市紅色旅游的影響力和競(jìng)爭(zhēng)力。成功策劃推出了全國(guó)首個(gè)紅色旅游大型實(shí)景演出《延安保衛(wèi)戰(zhàn)》，大型陜北信天游歌舞劇《蘭花花》《山丹丹》《信天游永世唱不完》等旅游品牌演出，有效調(diào)整了旅游產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、提高了旅游吸引力。延安旅游商品購(gòu)物步行街、延安自駕車(chē)營(yíng)地、延川黃河乾坤灣旅游景區(qū)、延川培植影視基地開(kāi)發(fā)建設(shè)等一批重大項(xiàng)目也已開(kāi)工建設(shè)。

1.4 積極拓展區(qū)域旅游合作

延安市政府為了充分發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)與區(qū)位優(yōu)勢(shì)，致力于通過(guò)與更多地區(qū)的旅游合作，不斷完善延安旅游市場(chǎng)的多樣性。按照“優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源共享、市場(chǎng)共建、信息互通、客源互送”的原則，通過(guò)政府牽頭推動(dòng)、企業(yè)積極參與、協(xié)議約束規(guī)范的合作形式，積極推進(jìn)跨地區(qū)、跨景區(qū)合作，進(jìn)一步密切與西安、榆林等地的合作，推進(jìn)省內(nèi)無(wú)障礙旅游。與國(guó)內(nèi)主要客源地簽署互組、互送客源協(xié)議，共同開(kāi)發(fā)旅游線路，達(dá)到互補(bǔ)、互利、互動(dòng)、共贏的效果。

2 政府在延安旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的問(wèn)題

2.1 角色錯(cuò)位

政府以“全能者”的身份出現(xiàn)在旅游業(yè)發(fā)展中，用傾斜性政策扶植相關(guān)大型旅游集團(tuán)，甚至投資興辦骨干旅游企業(yè)并直接管理，政府、企業(yè)和市場(chǎng)在分工上不清，把“政府”的意志強(qiáng)加于企業(yè)和市場(chǎng)，嚴(yán)重影響市場(chǎng)主體的培育，導(dǎo)致旅游企業(yè)規(guī)模小，經(jīng)營(yíng)分散，開(kāi)拓市場(chǎng)、抵御風(fēng)險(xiǎn)能力弱，效益差，市場(chǎng)化的投融資機(jī)制尚未完全建立，利用政策吸引社會(huì)資金的難度加大，破壞了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，阻礙旅游市場(chǎng)的正常、有序和健康發(fā)展。

2.2 管理缺位

為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供公共服務(wù)是政府的重要職能。旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，同樣需要政府提供全方位的社會(huì)管理和公共服務(wù)。一方面，延安市旅游管理機(jī)構(gòu)不健全，管理職能難以發(fā)揮。所轄13個(gè)縣區(qū)中，4個(gè)縣是文物旅游合署機(jī)構(gòu)，4個(gè)縣是隸屬于文體部門(mén)的二級(jí)局。另一方面，受各方面因素的影響，延安旅游服務(wù)配套設(shè)施整體水平不高，市場(chǎng)規(guī)范性仍有差距。自2010年以來(lái)，中國(guó)旅游研究院發(fā)布的全國(guó)50個(gè)優(yōu)秀旅游城市游客滿(mǎn)意度調(diào)查中，延安已連續(xù)5個(gè)季度排名末位。滯后的城市管理水平和旅游服務(wù)質(zhì)量、旅游環(huán)境質(zhì)量與建設(shè)“全國(guó)紅色旅游首選地”城市目標(biāo)差距很大。

2.3 職能越位

政府同時(shí)扮演企業(yè)者和“管家婆”，將政府主導(dǎo)理解為政府主宰、政府主財(cái)和政府主干，充當(dāng)一切具體業(yè)務(wù)的決策者。其結(jié)果是政企不分，致使旅游企業(yè)喪失了發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì)的主動(dòng)性和積極性。實(shí)際上，政府并不天生就是旅游專(zhuān)家，在一些具體的工作中，由于政府制定的政策違背了旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律，不僅沒(méi)有體現(xiàn)出政府的宏觀調(diào)控職能，反而阻礙了旅游業(yè)的發(fā)展。政府并不是萬(wàn)能的，在旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中，“政府失靈”是常見(jiàn)的現(xiàn)象，那種什么事情都靠政府解決的觀念已成為旅游業(yè)發(fā)展的誤導(dǎo)，應(yīng)從這種錯(cuò)誤觀念中擺脫出來(lái)。

3 延安旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中政府職能轉(zhuǎn)變的實(shí)現(xiàn)途徑

目前，延安市旅游產(chǎn)業(yè)體系已基本形成，產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，旅游發(fā)展方式得到顯著轉(zhuǎn)變。伴隨延安旅游發(fā)展環(huán)境的改變，旅游產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，當(dāng)?shù)卣诼糜萎a(chǎn)業(yè)發(fā)展中的職能和作用也應(yīng)發(fā)生相應(yīng)的轉(zhuǎn)變?？茖W(xué)發(fā)展觀要求政府對(duì)其自身在旅游產(chǎn)業(yè)中的位置作出重新定位，從全能型政府向有限型政府轉(zhuǎn)變，抓大放小。各級(jí)旅游行業(yè)管理部門(mén)必須從管理旅游經(jīng)濟(jì)微觀中抽身出來(lái)，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，把行政管理的職能集中指向宏觀調(diào)控、社會(huì)服務(wù)和公共管理，把一些屬于企業(yè)自治權(quán)內(nèi)的事情交還企業(yè)，把一些政府管不好也管不了的事情交由社會(huì)管理，真正實(shí)現(xiàn)“小政府，大市場(chǎng)”。具體來(lái)說(shuō)，今后還應(yīng)在營(yíng)造良好旅游環(huán)境、創(chuàng)新升級(jí)旅游產(chǎn)品、促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展、進(jìn)一步規(guī)范監(jiān)督管理方面著重發(fā)揮積極作用，實(shí)現(xiàn)延安旅游業(yè)又好又快發(fā)展。

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