堅(jiān)守公款管理5條底線

王雍君

民生與公款的關(guān)系如此密切，卻很少得到關(guān)注，這種局面該結(jié)束了。

如果我們真要致力于民生政治，那么，敬畏公款就是一個(gè)最佳切入點(diǎn)；如果真要敬畏公款，那么，堅(jiān)守公款管理的5條底線就是一個(gè)最佳切入點(diǎn)。

民生政治的本質(zhì)是親民政治。在我看來，政治有諸多議題，但最大的政治莫過于花好人民的錢。親民政治的前提條件就是約束和引導(dǎo)政治家與公共官員保持對(duì)公款的敬畏感：公款神圣不可侵犯。

“人民”最容易被掛在嘴上，寫在文件和法律上，但人民被強(qiáng)制、無償、固定支付的公款，卻很少能夠得到妥善管理。

通觀歷史與現(xiàn)實(shí)可知：世上最開心的事，莫過于花別人的錢；世上最困難的事，莫過于花好人別人的錢。

管理他人錢財(cái)是一項(xiàng)沉重負(fù)擔(dān)，管理公款尤其如此。私人花好自己的錢易，政府花好人民的錢難，富裕政府花好人民的錢更是難上加難。這在某種程度上就是中國(guó)當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)。

這些年來，侵犯公款的案例最典型的莫過于腐敗層出不窮且愈演愈烈，顯示公款的妥善管理已經(jīng)成為提高執(zhí)政能力和國(guó)家治理能力的關(guān)鍵挑戰(zhàn)。

公款管理的特殊困難，首先源于委托代理問題，其次源于免費(fèi)午餐問題。

前者與如下事實(shí)相連：政府與人民大眾的利益并非必然一致，事實(shí)上經(jīng)常不一致；后者則源于如下事實(shí)：對(duì)于任何特定的受益群體而言，他們幾乎不承擔(dān)與特定受益相關(guān)的任何成本，這些成本被轉(zhuǎn)嫁給納稅人。

從親民政治的基本邏輯看，“人民”的最佳定義就是納稅人：那些不知名、不知姓卻每天為政府埋單的蕓蕓眾生。

在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的背景下，如今，中國(guó)五級(jí)政府作為一個(gè)整體，早已從當(dāng)年的貧困政府變成富裕政府——全部公共支出占GDP的比率高達(dá)45%，成為世界上幾乎唯一“不差錢”的政府。

但實(shí)事求是地評(píng)價(jià)，中國(guó)在公款管理方面的種種漏洞令人極為擔(dān)憂。腐敗與浪費(fèi)早已發(fā)展到令人震驚的程度。

我們的制度漏洞太大了，給了太多人以太多腐敗和尋租機(jī)會(huì)，也給了太多人以太多浪費(fèi)空間。

在這種情況下，一方面嘴上掛著“人民”、掛著“民生”，另一方面公共官員普遍對(duì)公款缺乏最起碼的敬畏感，疏于制度建構(gòu)和政策改革，甚至濫用制度漏洞謀取狹隘利益，這對(duì)“民生政治”或“親民政治”難道不是莫大的諷刺嗎？

當(dāng)前中國(guó)社會(huì)的危機(jī)，就其核心本質(zhì)而言，是公款管理的制度危機(jī)。

制度危機(jī)并沒有那么可怕，最可怕的是：中國(guó)社會(huì)普遍對(duì)公款管理制度建構(gòu)必須堅(jiān)守的底線法則，缺乏最起碼的共識(shí)性底線。只要沒有牢固地、普遍地、持久地確立起這些底線，可以預(yù)料，關(guān)于公款管理的有效制度建構(gòu)，將依然嚴(yán)重滯后。

底線一：法定授權(quán)。政府既不能從公民和企業(yè)那里拿走任何錢財(cái)，也不得實(shí)施任何支出，除非得到法律和代表人民（納稅人）的立法機(jī)關(guān)正式、完整、清晰和詳細(xì)的授權(quán)。司法機(jī)關(guān)必須有充分的代表性、專業(yè)化和職業(yè)化，并且必須保證至少有4個(gè)月以上的預(yù)算審查時(shí)間。

底線二：受托責(zé)任。政府得自人民的資源，必須按人民的意愿（法定授權(quán)）使用，并致力產(chǎn)生人民期望的結(jié)果。公共官員必須對(duì)公款管理承擔(dān)兩類責(zé)任：合規(guī)性和績(jī)效責(zé)任。兩類責(zé)任必須納入問責(zé)框架。以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為重心的官員政績(jī)考核指標(biāo)，應(yīng)盡快轉(zhuǎn)移到以公款管理和公共服務(wù)交付為重心的考核指標(biāo)上來。

底線三：透明度。各級(jí)政府及其直屬部門應(yīng)定期披露預(yù)算報(bào)告，以及經(jīng)審計(jì)的財(cái)務(wù)報(bào)告，后者至少應(yīng)包括資產(chǎn)負(fù)債表、財(cái)政運(yùn)營(yíng)（收入費(fèi)用）表和現(xiàn)金流量表。

披露財(cái)政支出績(jī)效表也很重要。法律應(yīng)保障公民有暢通的渠道免費(fèi)獲得與公款有關(guān)的一切信息，只有涉及保密的特殊情形例外。

底線四：預(yù)見性。法律和法規(guī)應(yīng)提前公布、統(tǒng)一實(shí)施和統(tǒng)一解釋。法律與法律之間應(yīng)避免沖突。公款管理的一切重要方面都必須依據(jù)法律。

底線五：公民參與。法律應(yīng)保障公民的話語(yǔ)權(quán)表達(dá)并約束政府真正擔(dān)負(fù)起適當(dāng)回應(yīng)的義務(wù)。

這些共識(shí)性底線只有融入“民生”和“親民”概念中，并使其制度化，民生和親民概念才會(huì)變得務(wù)實(shí)，才會(huì)逐步消除人們對(duì)“說得比唱得好聽”的感覺。