數字技術嵌入鄉(xiāng)村治理的三維透視

翟翌　羅實

〔摘要〕鄉(xiāng)村基層治理是國家治理的基礎，是鄉(xiāng)村振興的保障。而數字技術與治理的結合，為提升鄉(xiāng)村治理效能、促進鄉(xiāng)村善治提供強大驅動力。具體而言，數字技術嵌入鄉(xiāng)村治理具有數據整合、聯動協(xié)作、敏捷便利、全景敞視等四方面優(yōu)勢。對實現“鄉(xiāng)村治理有效”而言，諸優(yōu)勢內蘊實現鄉(xiāng)村治理資源的供需銜接、實現鄉(xiāng)村治理主體的多元協(xié)同、實現鄉(xiāng)村治理方式的簡約復歸三重內在邏輯，從而促進國家治理的一般知識與鄉(xiāng)村地方實踐知識的協(xié)調，實現鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展。因此，解決鄉(xiāng)村治理中存在的行政替代自治、技術異化等問題，實現數字助推治理有效，必須從技術適配、機制保障、理念驅動等三個路徑整體推進數字技術在治理中的運用，才能發(fā)揮數字化在鄉(xiāng)村治理中的正向效用，實現中國式治理現代化。

〔關鍵詞〕鄉(xiāng)村治理，數字技術，治理現代化，內在邏輯

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2023）04-0029-09

鄉(xiāng)村治理是國家治理的基石，是鄉(xiāng)村振興的保障。伴隨數字時代的到來，數字技術在鄉(xiāng)村治理中愈發(fā)重要，為提升鄉(xiāng)村治理效能、促進鄉(xiāng)村善治提供了強大的內驅力。2019年中央印發(fā)的《數字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》指出，“著力發(fā)揮信息化在推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現代化中的基礎支撐作用”，明確了數字技術在鄉(xiāng)村治理中的基礎地位；2021年《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》指出，要“提高基層治理數字化智能化水平”，為鄉(xiāng)村治理“智能化”轉型錨定方向；《中共中央 國務院關于做好2023年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》強調，要完善信息化支撐的基層治理平臺，完善推廣積分制、清單制、接訴即辦等方式，為鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新提出數字行動方案。顯然，在頂層設計上，中央立足于“基層—數智—效能”推進治理現代化，亟待以數字技術賦能鄉(xiāng)村治理，實現共享共治共建的治理格局。雖然學界在實踐中觀察到因技術執(zhí)行偏差與拼湊產生“數字形式主義”，或因數字留痕、政績表現流量化滋生“指尖形式主義”，但不可因此忽視數字技術所內蘊的治理優(yōu)勢。明晰數字治理的正向要素，才能把握中國式治理現代化的正確方向。因此，本文在挖掘數字技術優(yōu)勢下，分析數字技術助推鄉(xiāng)村治理的內在邏輯，并探尋數字技術助推鄉(xiāng)村治理的具體路徑。

一、數字技術嵌鄉(xiāng)村治理的優(yōu)勢

數字技術指利用數字信號和計算機等設備進行信息處理、傳輸和存儲的技術，涵蓋大數據、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈等。在鄉(xiāng)村治理中，數字技術將資源、主體、行動、組織、制度等要素納入數字場景，具有很大的優(yōu)勢。

（一）數字技術以數據整合優(yōu)勢嵌入鄉(xiāng)村治理。在資源下鄉(xiāng)背景下，優(yōu)化公共資源配置是實現治理有效的前提，而資源與數據息息相關。一方面，數據本身作為重要資源，可為治理提供依據；另一方面，公共資源的獲取、評估、配置、分布等亦需要數據來表達，進行直觀呈現。首先，數字技術具有數據收集優(yōu)勢。通過數字技術，即利用各種傳感器、攝像頭、衛(wèi)星、數字終端等可實現對各類數據（如社會經濟數據，包含村民畫像、經濟金融、教育投入、公衛(wèi)醫(yī)療等；基礎設施與環(huán)境數據，包含土地利用、交通運輸、自然環(huán)境資源等；農業(yè)數據，包括農作物種、畜牧養(yǎng)殖等）低成本覆蓋、一體化采集、自動化監(jiān)測、標準化存儲、多渠道獲取，使“鄉(xiāng)村碎片化的數據集成化，使數據資源資產化”〔1〕。其次，數據技術具有數據傳輸優(yōu)勢。數字技術以二進制為基礎，采用標準的網絡協(xié)議和接口，可以實現不同設備、系統(tǒng)間的廣域互聯。海量數據可以通過標準網絡快速準確地在不同節(jié)點之間傳遞、同步，避免人工傳輸的劣勢。在鄉(xiāng)村治理場景下，可消弭信息壁壘，實現資源信息的動態(tài)更新。最后，數字技術具有數據分析優(yōu)勢。通過統(tǒng)一數據平臺，運用大數據分析方法，能對海量復雜的數據進行量化分析、關聯分析、預測分析，挖掘數據間的相互關系和發(fā)展規(guī)律。特別是生成式人工智能的興起，可以通過無監(jiān)督學習鄉(xiāng)村海量多源數據，識別數據間的關聯，自動構建知識圖譜，展現鄉(xiāng)村治理全貌，為在鄉(xiāng)村事務管理中作出準確判斷和科學決策，提供智能支持。

（二）數字技術以聯動協(xié)作優(yōu)勢嵌入鄉(xiāng)村治理。數字技術依托通信的泛在連接，具有“聯動協(xié)同”優(yōu)勢。這種優(yōu)勢與鄉(xiāng)村社會狀態(tài)達成耦合，嵌入鄉(xiāng)村治理。首先，數字技術的“即時連通性”契合鄉(xiāng)村人口流動加劇的狀況。自2000年開始，我國城鄉(xiāng)人口流動性增強，2021年流動人口規(guī)模達2.47億，占總人數18%〔2〕。這種流動與“人地分離”造成村民與村級組織、政府政策法令、村務等發(fā)生多方“尾部斷鏈問題”〔3〕，削減治理效能。在數字化時代，數字技術基于數字終端，以“即時連通性”為村民參與治理提供了新的公共話語平臺。同時，數字技術的連通性使鄉(xiāng)村電商等數字產業(yè)得以下沉孵化，客觀上為其他多元主體“共同在場”創(chuàng)造條件。其次，數字技術的“社群聚合性”特征契合鄉(xiāng)村自組織狀態(tài)。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村由農業(yè)關聯和血緣地緣倫理形塑，其主要依托鄉(xiāng)賢自治、村規(guī)民約等地方實踐，實現自我管理，是鄉(xiāng)村內生秩序的體現，如“村民理事會”。數字技術通過將社群虛擬化，強化了傳統(tǒng)自組織結構，使各主體能進行溝通和博弈，引導各主體基于自身優(yōu)勢和要素進行自發(fā)組織，實現資源分配優(yōu)化。如村民可通過智能合約在共識機制下，實現經營貢獻、行為貢獻等記錄，激勵村民參與，實現資源效用最大化。最后，數字技術的“開放共享性”特征契合應對人情與規(guī)范、公事與私事相雜糅的復雜治理環(huán)境，有利于解決一些“模糊性”的鄉(xiāng)村事務。一方面，數字技術可實現數據、資源與信息的開放共享，利于各主體實現情、利、責的相互套嵌，達成權利義務整體平衡，以在復雜環(huán)境中共同決策與行動；另一方面，應對突發(fā)事件時，通過數字技術能快速共享不同主體經驗知識，發(fā)揮群策群力之效。

（三）數字技術以敏捷便利優(yōu)勢嵌入鄉(xiāng)村治理。伴隨資源下鄉(xiāng)帶來的基層治理行政化〔4〕，村務處理大量耗費在規(guī)則、流程、材料上，易出現草木皆兵的治理冗余以及“痕跡治理”等情況，擠壓了村民的公共空間。而數字技術能推進治理的敏捷便利，緩解治理負擔，提升合作效率。首先，數字技術的實時監(jiān)測有助于提升治理感知的敏捷性。一方面，通過遙感器、監(jiān)控視頻、傳感網絡等技術，能夠對自然資源、人居環(huán)境、公共設施等目標進行感知與持續(xù)監(jiān)測；另一方面，還能通過社交媒體、移動終端、網絡調查等實現對鄉(xiāng)村社會的輿情監(jiān)測。這增強了治理的響應性，有利于迅速提升治理主體對環(huán)境變化和突發(fā)事件的感知能力，節(jié)省了行政人力成本。其次，數字技術的“一鍵通辦”有助于提升政務處理的敏捷性。通過數字政務平臺，可實現一站式在線辦理，簡化服務流程，提高辦事效率。如借助數字身份認證，在線提交各類申請材料，實現“少跑腿”；通過數字平臺的后臺數據自動關聯比對，減少村民重復提交材料，實現“少填表”；借助數字簽名等技術可實現在線簽署，各部門在平臺上完成審核流轉，實現“零跑動”；借助人工智能可實現對材料的自動審核審批，促進鄉(xiāng)村事務的“速辦結”，推動鄉(xiāng)村政務的敏捷便利。最后，數字技術的“網絡動員”有助于提升合作行動的敏捷性。一方面，通過數字網絡能實現“意見領袖、網絡傳遞、情感動員、網絡信任和自下而上的動員”〔5〕，助益重拾鄰里間情感歸依，促進村民互幫互助；另一方面，數字動員可快速形塑村規(guī)民約，重拾熟人社會珍視信譽、尊崇名望的風氣，使村民更易調動本土實踐知識快速處理村務，而非拘泥于繁雜規(guī)則。

（四）數字技術以全景敞視優(yōu)勢嵌入鄉(xiāng)村治理。數字技術因其公開、共享、可視、互動的技術特征，具有“全景敞視”優(yōu)勢，嵌入鄉(xiāng)村治理。首先，信息公開優(yōu)勢。數字技術通過降低公開成本、提高公開頻次、擴大公開范圍、增強信息互動與可視性，實現全景式的治理信息公開。如通過政務網站、社交媒體、數字終端公開會議記錄、財政預算、項目申報、政策法規(guī)等信息，這有利于村民與其他主體快速、全面地了解治理活動。其次，數據共享優(yōu)勢。一方面，數字技術有助于政務數據的開放共享，通過數字平臺可分享基礎設施、公共資源、產業(yè)發(fā)展等數據，打破條塊壁壘和“數據孤島”；另一方面，數字技術有助于村民數據共享。村民在生產、經營、生活中所產生的非隱私數據往往是治理的一手資料，數據共享有利于多元治理知識納入國家行政體系。再次，責任溯源優(yōu)勢。數字技術可助力鄉(xiāng)村治理各環(huán)節(jié)精細化，追蹤各方責任，明確責任主體。如通過政務系統(tǒng)實現對各項服務的全流程監(jiān)管，使各操作環(huán)節(jié)都記錄操作日志和責任人信息，便于責任追溯；又如通過項目管理系統(tǒng)全景監(jiān)督項目的立項、實施與驗收情況，跟進各方責任，有助于防止出現擺花架子、做表面文章的“象征性政策執(zhí)行”與“推諉扯皮”等現象。最后，監(jiān)督評價優(yōu)勢。我國基層治理具有錦標賽特征，個別基層政府為求政績而將治理關切集中在政績指標上，導致如“軟指標”硬化、文牘主義、指標導向下“無事找事”等現象，村民真實關切無法滿足。而數字技術提供如在線評價、社交媒體、云端監(jiān)督等監(jiān)督評價手段 ，可增強村民對治理活動的監(jiān)督評價力度與即時性，倒逼政府主動提高透明度和服務質量。

二、數字技術嵌入鄉(xiāng)村治理的作用機理

實現鄉(xiāng)村治理的有效性，受資源配置性和村民主體性雙重影響。換言之，優(yōu)化供需關系與資源配置、激活以村民為主體的鄉(xiāng)村秩序，促成村民自發(fā)共同解決涉及制度性、服務性以及空間性的所有鄉(xiāng)村公共議題，才能實現治理有效。而數字技術以其在數據整合、聯動協(xié)作、敏捷便利、全景敞視的優(yōu)勢帶來治理增益。這不僅在于賦予政府精確、全面的數字能力，加強精準行政，更重要的是能促進鄉(xiāng)村自我管理，推動各方主體平等合作與參與，協(xié)調“資源下鄉(xiāng)”“規(guī)則下鄉(xiāng)”所蘊藏的國家治理的一般知識與鄉(xiāng)村地方實踐知識，從而助推鄉(xiāng)村治理，邁向數字善治。

（一）資源匹配：促進鄉(xiāng)村治理資源的供需銜接。鄉(xiāng)村治理本質上是各主體針對公共目標展開資源整合與配置的活動，資源要素是貫穿鄉(xiāng)村治理的“元”問題〔6〕。特別是在取消農業(yè)稅、鄉(xiāng)村基本任務由“資源提取”向“資源輸入”轉變的情況下，合理配置公共資源更為重要。而治理阻滯的關鍵在于資源下鄉(xiāng)與鄉(xiāng)村需求的錯配。這不僅源于政府在公共項目供給時，缺乏對不同鄉(xiāng)村需求進行有針對性的調研，還因為，村民需求表達受到時空、組織等方面的梗阻。而數字技術“使得信息、資源、人員等要素在線上線下得以精準匹配”〔7〕，化解自上而下層層分包、雜糅各級政策意志的公共項目與符合鄉(xiāng)村社情、民情特征的內生需求間的沖突。首先，利用數字技術，能夠聚合、鏈接多種外生資源，在資源供給豐富性上滿足村民差異化需求，提升公共資源對接能力。如四川省邛崍市全域推廣騰訊“為村”平臺，將基層服務與群眾多元需求精準對接，在平臺上開通汽車票務、醫(yī)療掛號等10項智能便民服務和169項“不見面審批”政務服務。截至2020年，群眾通過“為村”平臺預約各類服務7.14萬次，“為村”管理員指導村民使用“為村”平臺開展各類政策咨詢9.76萬次〔8〕99。如內蒙古自治區(qū)扎賚特旗建設現代農業(yè)產業(yè)園，通過搭建物聯網+智慧農業(yè)服務和科技創(chuàng)新兩個平臺，實現技術咨詢、智能農裝、風險預警、農產品銷售與質量溯源等多種數字功能，打通了10個管理部門信息孤島，有效服務裕豐、龍鼎等25家龍頭企業(yè)與93家合作社、近300個種養(yǎng)大戶、115個職業(yè)農民，直接受益人口約5萬多人，滿足了村民在便民政務、通勤出行、公衛(wèi)醫(yī)療、農業(yè)生產、產品流轉上的差異性需求。其次，利用數字技術，可在整合鄉(xiāng)村人口、教育、醫(yī)療、資源存底和分布等數據元基礎上，通過用戶畫像、數據挖掘、深度學習等手段，充分挖掘和精準識別村民需求。譬如，曾為全國貧困縣的河南省濮陽市臺前縣，利用中國移動“智慧精準扶貧系統(tǒng)”，通過對貧困戶致貧原因、務工狀況、文化程度等數據進行分析，實現貧困組織（縣/村等）、貧困戶、貧困人口的精準識別，并定制化設計扶貧方案，加強干部與扶貧對象的精準匹配，直觀呈現政府扶貧和愛心人士扶貧等各類項目的幫扶需求，實現了精準識別、匹配、幫扶與管控一體化〔9〕。這直接得益于利用大數據技術進行用戶需求挖掘。最后，利用數字技術，可發(fā)揮即時連通優(yōu)勢在信息交換中的作用，使村民需求表達與意見反饋更為通暢，使作為“需求方”的村民重新在場，讓需求者的聲音以高效率、低成本地被公共資源供給者所了解，實現公共服務內容由同質化向情境化轉變，滿足村民個性化需求。如浙江省湖州市南潯區(qū)港胡村基于“潯禮e家”文化信息平臺，實行“村里點、鎮(zhèn)上報、區(qū)里送”機制，讓村民不出家門就能在線享受優(yōu)秀公共文化資源，滿足了村民的精神文化需求〔10〕。又如內蒙古赤峰市敖漢旗通過“敖組通”智慧平臺，開設書記信箱、村聊信息、供求買賣等模塊，打造全方位線上服務站點，暢通溝通反饋渠道。更可觀的是，該平臺將民意采集進行匯總，自動生成“數字治理日報”進行每日推送，使村民直觀了解結辦率、響應率〔11〕。

（二）多元共治：促進鄉(xiāng)村治理主體的多元協(xié)同。多元主體協(xié)同是促進鄉(xiāng)村內生秩序發(fā)展的關鍵。通過多方合作，可提供多元治理實踐知識支持、促進民主參與優(yōu)勢互補，實現鄉(xiāng)村發(fā)展的協(xié)同效應，為鄉(xiāng)村振興注入活力。而基于數字技術的連接、聚合、開放等優(yōu)勢不僅能加強溝通和表達，還能在治理博弈中強化團結，增強村民對治理的認同感。首先，在主體參與層面，數字技術以高效便捷消彌線下治理的成本冗余，降低村民及其他社會主體參與門檻，促進治理的規(guī)模效應和質量效應，打破傳統(tǒng)鄉(xiāng)治的“精英獨白”，以時空超鏈打破線下的時空束縛，推動傳統(tǒng)行政單向治理向多元系統(tǒng)治理的方式轉變。一方面，數字技術以平等自由的互動空間，打破政府話語主導和村民的參與冷漠。如浙江省蕭山區(qū)戴村鎮(zhèn)在“映山紅”治理平臺基礎上，推出映山紅2.0版本的“工分寶”，村民可以方便地參與在線學習、榮譽申報、民主評議等活動，實現了高效信息傳遞和溝通。在平臺上，村民可以通過各種活動賺取工分，獲得資源優(yōu)先權，激發(fā)了村民參與意識。另一方面，數字技術拓展了鄉(xiāng)村治理的主體成分構成，使參與主體更為多元?！吨袊鴶底粥l(xiāng)村發(fā)展報告（2022年）》顯示，全國農村電子商務進農村綜合示范項目已支持1489個縣，義務教育學校聯網率已達100%，全國69%的區(qū)縣已建立區(qū)域全民健康信息平臺，全國近53萬個行政村建立法律顧問微信群20多萬個。這客觀上增強了多元主體對鄉(xiāng)村治理的參與，促進了不同領域的知識合作。其次，在治理互動層面，數字技術增強了多元主體的協(xié)作，通過相互聯結和共同參與治理實踐，自然創(chuàng)設出合作化行動模式。一方面，增強政府部門與組織間的協(xié)同。如重慶市渝北區(qū)聚焦解決村級組織工作事項多、機構掛牌多、蓋章證明多等問題，依托“渝快辦”、政務云等數字平臺，推動政務數據資源流通，實現數據互通、資源共享、聯動聯辦，避免重復提交紙質證明，使群眾“少跑腿”、數據“多跑路”，變“群眾來回跑”為“部門協(xié)同辦”，實現了松綁、減壓與提效〔12〕46-47。另一方面，增強了政府與其他多元主體的協(xié)同治理，特別增強了“第三領域”的治理韌性，緩解了規(guī)則下鄉(xiāng)與鄉(xiāng)村自治的沖突。例如，浙江省桐鄉(xiāng)市烏鎮(zhèn)利用“烏鎮(zhèn)管家”云平臺促進農村社區(qū)、專業(yè)社工、社會組織的“三社聯動”，并借助云平臺吸納村民，培育孵化“烏鎮(zhèn)管家”村民自治隊伍。最后，在監(jiān)測監(jiān)督層面，數字技術通過對多元主體吸納，使各主體在數據、流程透明的前提下，相互監(jiān)測監(jiān)督。一方面，通過數字技術，政府與基層組織可對鄉(xiāng)村狀況進行持續(xù)監(jiān)測。如浙江省衢州市余東村以“鄉(xiāng)村大腦”為理念，基于鄉(xiāng)村大腦駕駛艙實現對“一域三點”水位監(jiān)測、山洪災害“紅橙黃綠”四色預警、獨居老人健康運動監(jiān)測、車流人流交通動態(tài)監(jiān)測，在防災預警、養(yǎng)老扶弱、交通安全等領域取得良好效果〔13〕。另一方面，通過數字技術，能夠使村民等主體了解政府與基層組織的治理行為，通過數字“一張圖”“一張網”直觀了解治理進度、治理成果，縮短各治理主體與治理事項、治理目標與認知程度的距離，并可進行問題反饋、評價治理效果，防止工作走偏、錯位。如浙江省云和縣村民為治理污水自發(fā)組建微信群，通過“微信治水曬場”監(jiān)督交辦問題90余件，從而達到有效治理污水的目標〔14〕；又如，浙江省桐廬縣推出“親清地圖”，通過一村一賦碼，村民可直接掃碼查詢本村項目、資產、資源、農房審批等信息，知曉項目進度、資金流向等情況。同時將資產、資源、小額工程等相關模塊進行匯總，顯示廉政風險指數。

（三）簡約治理：促進鄉(xiāng)村治理方式的簡約復歸。簡約治理是針對大國治理現實、出于維系鄉(xiāng)村共同體而形塑的治理形態(tài)，具備簡潔、高效、低成本特征?，F代鄉(xiāng)村簡約治理主要通過“群眾路線”“駐隊”“包村制”“工作組”等非科層方式實現，發(fā)揮其科層制與社會自治“結合點”作用〔15〕，有利于平衡國家一般治理知識和地方實踐知識。雖然從某個側面講，數字技術的非人格化特征為科層政務帶來精準性，但基于數字優(yōu)勢，同樣能為簡約治理的復歸帶來正向促進。首先表現在治理場域的群眾性和可及性。數字技術重塑了鄉(xiāng)村治理場域，將實體公共空間拓展至虛擬空間，拉進了村民間的時空距離，拓寬了公共議事的渠道，通過多模態(tài)（視頻、圖片、語音、文字）在訴愿的真實性、表達的自由感、公共話語的平民化、信息共享與交互的透明度等方面大大超越了傳統(tǒng)會議、紙質媒介等方式，具有及時性、響應性和真實性，為村民圍繞鄉(xiāng)村治理“中心事項”進行話語建構、議事協(xié)商、知識博弈提供了可及平臺。如浙江省象山縣積極探索“村民說事”制度的數字迭代，開發(fā)“象山村民說事”系統(tǒng)，村民點觸就可表達意見以便“隨時說事”，與線下說事形成有效互補。同時，建立“線上會議+現場會議”模式，可使外地村民或在外能人同步參會，降低組織難度，擴大覆蓋面，保障群眾民主權利。自2021年以來，累計召開說事會38627次，群眾滿意率95.6％，農村信訪數大大下降〔16〕。其次表現在治理手段的非正式性和靈活性。首先，數字技術重塑了鄉(xiāng)村社會資本，使得簡約成為可能。社會資本是“關于互動模式的共享知識、理解、規(guī)范、規(guī)則和期望”〔17〕，群體常利用社會資本完成活動。數字技術通過其透明敞亮、聯動協(xié)同不斷累積社會資本，強化了村民共同體意識，塑造了高水平“互動—信任”關系，化約治理復雜性。當互信達到一定高度時，村民可以依靠誠信與德義進行互動，充分發(fā)揮黨建與能人引領、鄉(xiāng)規(guī)民約、民間調解等非正式治理手段，而不完全依賴各種政策、法規(guī)等正式規(guī)則，使得鄉(xiāng)村治理變得更加靈活、更具韌性。如廣西壯族自治區(qū)恭城縣以“組甲制”作為社會治理的終端，依托數字平臺，開展“忠孝心、敬畏心、互助心”“自治、德治、法治”“守規(guī)矩”的“三心三治一守”鄉(xiāng)村治理活動。上報與辦結各類社會治理信息事件近1000余件，組甲長開展扶貧濟困服務300余次，通過數字賦能組甲，打破信息壁壘，實現社會治理事務的靈活處置。又如福建省莆田市利用“莆田調解”平臺，解決時空不同步與“不在場”問題，吸納了不同身份的調解員進場進行村務調解，使得治理矛盾在地化解、內部化解、便利化解。最后表現在治理流程的精簡性和便利性。一方面，數字技術簡化了各種政務流程。如福建省廈門市海滄區(qū)開展數字政務服務，全部實現“一趟不用跑”或“最多跑一趟”，即辦率達57％，全流程網辦事項占比38.7％，全區(qū)通辦事項辦理時限壓縮至法定時限的19.5％，最大程度提升群眾的獲得感和滿意度，將村（居）“兩委”干部從繁重的行政服務事務中解脫出來〔12〕14-15。另一方面，數字技術通過降低協(xié)商成本，可快速展示、修訂、商定符合本土狀況的村規(guī)民約，并通過共同調解、多方參與、賢人引導等“事務匹配”方式進行響應式權責分配，實現治理的簡約高效。如湖南省石門縣通過“屋場釘”平臺，根據村務頻率、村民情況，制定村規(guī)民約，明晰片長、屋場長、屋場員的職責，當聯系戶有糾紛、困難時，隨時可尋求基層人員幫助〔18〕。石門縣潘坪村雷家山曾發(fā)生特大山體滑坡險情，黨員、屋場長基于該平臺迅速參與處置，成為全國防災避險典范。

三、數字技術嵌入鄉(xiāng)村治理的路徑

如前所述，數字技術從促進治理資源的供需銜接、鄉(xiāng)村治理主體的多元協(xié)同、治理方式的簡約復歸三層邏輯嵌入鄉(xiāng)村治理，為激活以村民為主體的鄉(xiāng)村內生秩序，實現鄉(xiāng)村振興提供支撐。因此，須堅持完善數字治理能力，從技術適配、機制保障、理念驅動三方面進行優(yōu)化，防范數字治理陷入“唯工具理性論”，更好發(fā)揮數字技術的正向優(yōu)勢。

（一）技術適配：優(yōu)化平臺功能，激活鄉(xiāng)村內生秩序。鄉(xiāng)村數字治理的基本前提在于強力的技術支撐，在于打造并優(yōu)化適配鄉(xiāng)村社會秩序與現代治理功能的數字平臺。

首先，深耕供需對接功能，緩解供需錯配。深入挖掘村民需求，實現公共品的供需銜接是利用數字技術推動治理的關鍵。當前，公共服務和公共品仍以政府單向供給為主，數字平臺設計理念仍主要沿襲政務管理思維，依賴頂層設計推動，亟待改變。在政府供給端，可充分運用數字技術加強對村民需求的感知和測算，加強運用大數據技術分析村民行為和消費軌跡，建立多維用戶畫像并預測潛在需求和未來趨勢。如利用業(yè)已成熟的“消費者行為學習模型”，幫助政府部門通過收集需求和動機數據確定客戶（村民）基本需求；通過聚類分析、因素分析等，根據村民年齡、性別、收入、所處地理位置等特點，進行統(tǒng)計分類；再根據需求設計滿足村民的公共產品或服務，并持續(xù)監(jiān)測村民的反饋和行為，使用差異化定制方式優(yōu)化公共品。另外，公共品并非商品，應以規(guī)模分級為基礎。有學者基于受益范圍、產品性質和建設規(guī)模三個標準，將農村公共品劃分為：受益范圍最廣、規(guī)模較大且標準化程度較高的公共服務，如教育、醫(yī)療等；“半公半私”性質的鄉(xiāng)村公共品，如農村人居環(huán)境整治；規(guī)模較小的鄉(xiāng)村小型公共物品，如通組道路、公用堰塘等〔19〕?？梢砸源藶榍疤幔脭底址治鰞?yōu)勢結合用戶畫像、鄉(xiāng)村資源等數據，對公共品進行分級，確定政府資源投入強度、村民自有資源（如土地、資金）參與和動員程度，而非政府攬包。在村民需求端，數字平臺應設置多樣化、可視化以及技術可及性的需求反饋渠道，為政府端進行需求識別提供支撐，包括但不限于電子問卷、論壇群組、視頻語音、短信反饋等方式。如針對河北省正定縣種植專業(yè)合作社反映小麥在返青期“苗情不佳”的狀況，河北省通過農業(yè)科教服務云、“云上智農”等平臺推出了“冬小麥科技壯苗專項行動”系列課程，將農業(yè)技術和惠農政策送進農戶，有效滿足了村民需求。

其次，強化數字議事功能，推進有序自治。實現簡約治理，應著力推動建設“有序自治”的數字平臺，在行政的規(guī)則性與鄉(xiāng)村空間的公共性之間求得平衡。一方面，可以利用技術手段，將法律規(guī)則與道德要求通過數字化的方式在平臺中嵌入和執(zhí)行。如通過算法將《村民委員會組織法》《村民自治章程》等規(guī)范的身份配置、議事程序、議事規(guī)則深度嵌入數字平臺，引導村民議事、決策符合法律要求。同時，以數據存儲庫的形式整合各類法律規(guī)范，便于村民在平臺運作決策中進行查詢和應用。特別是適度引入生成式人工智能（如chat-GPT），使村民可以隨時以自然語言調用法規(guī)庫數據進行政策咨詢、法規(guī)答疑，如日本橫須賀市政府已經率先應用工具“LoGoChat”嘗試實現這一目標。此外，受教育程度、人文素質等影響，村民可能會在數字平臺中生成低俗、不良信息?？赏ㄟ^內容審核算法、網絡虛假信息檢測算法等篩查不良信息，矯正村民的不良行為，保障平臺健康運營。另一方面，應強化平臺自治功能。一是議事決策功能。這是村民實現村務自治的核心，需要通過完善議事、投票、改議等數字模塊實現。二是信息公開功能。數字平臺應確保村務信息的公開透明，包括財務、項目、政策、黨務等信息，讓村民能隨時、可視了解村莊治理運行情況，有利于提高資源使用效率，并發(fā)揮數字平臺“公開”的警示作用，防腐拒變。這依賴于村務公開版塊的完善，包括信息公開、數據公開、融媒體三大模塊的建設。三是監(jiān)督投訴功能。通過一鍵投訴、領導信箱、紀委轉接等模塊，覆蓋對基層兩委乃至基層政府的投訴。這些功能的實現，需遵循簡約便利的原則。如浙江省慈溪市橋頭鎮(zhèn)推行“橋頭分”鄉(xiāng)村數字自治平臺，村民通過“點一點、掃一掃、說一說、拍一拍”的形式就能高效便捷地參與民主議事〔20〕，亦大大降低數字運用難度。

再次，優(yōu)化治理評價功能，回歸村民感知。以數字技術助推鄉(xiāng)村治理，激活以村民為主體的鄉(xiāng)村內生秩序，就是要納入多元主體參與治理監(jiān)督評價，緩解壓力型體制推動的指標化考核評價方式的“變異”。必須“堅持把人民群眾作為改革成效的評價主體，把利益獲得作為評價內容，把群眾的主觀感受作為評價標準”〔21〕，以人民“獲得感”作為鄉(xiāng)村治理效果檢驗的出發(fā)點和落腳點。這就要求利用數字技術納入質效評價，實現量化考核和質效考核的結合，從而矯治“政績競賽”帶來的治理偏差。即考核標準中要加入“人本”邏輯，加大村民滿意度指標的考核。一方面，應全面推動在數字平臺中增設“村民滿意度”版塊，加強對項目或特定領域的治理考核。譬如，針對農村人居環(huán)境治理，可以從生態(tài)環(huán)境滿意度、基礎建設滿意度、房屋品質與設計滿意度等幾方面進行設計，鄉(xiāng)村居民可以通過數字平臺進行打分評比。又如，針對“公廁改造”項目，在建設品質、便利程度等幾個方面設置村民評價打分項。“村民滿意度”評價應作為政績考核的重要參照，倒逼基層政府和組織做好公共服務。另一方面，對數字平臺村民溝通（如治理平臺群聊、意見反饋等）的分析可能會洞察村民的政治情緒，這是離線紙質意見分析工具（如民意調查）無法獲知的信息。可以將在線政治文本轉化為結構化數據，并利用諸如詞庫分類、監(jiān)督學習、情緒標注等技術對文本進行分類。

最后，推動數據界面整合，實現政務便利。當前，數字治理存在碎片化情況，各種重復政務平臺林立、用戶體驗參差不齊，致使鄉(xiāng)村基層治理工作量大大增加，成為“數字負擔”〔22〕，對發(fā)揮治理優(yōu)勢形成阻礙。因此，必須推動平臺數據與界面的整合，實現數字減負，促進治理的簡約高效。一方面，要增強平臺的數據整合功能。具體來說，一要精細制定統(tǒng)一的技術標準和接口協(xié)議。隨著2022年《國家電子政務標準體系建設指南》的出臺，此方面有了長足進展，但其側重行政端而缺少對用戶端的技術標準統(tǒng)一。因此，政府或受委托企業(yè)建設數字治理平臺時，需遵循更為完善的強制技術標準，加大包括用戶在內的技術標準統(tǒng)一，這樣才能實現信息與數據流通。二要推行統(tǒng)一數字身份認證，為村民標識唯一ID。通過數字ID，不僅可以加強數據的安全性和隱私性，更重要的是實現用戶在不同數據信息報告系統(tǒng)（DIRS）上的互認和賬戶鏈接，便于為政府提供用戶畫像、行為分析等，以提供個性化、智能化服務。特別應針對村民常用微信群、QQ群等平臺的端口接入與身份認證進行優(yōu)化，降低使用和學習成本。另一方面，要注重平臺的界面整合功能。借鑒城市數字治理，可參考平臺“雙層嵌套”的治理界面。具體包括：面向村民的治理界面，即通過一網通辦、接訴即辦等方式，為公民提供便捷、高效、精準的公共服務；面向決策者的治理界面，即通過數字大腦等方式，為決策者提供全面、實時、可視化的數據分析和智能輔助，增強決策者的認知能力。與此相應，需建立“需求導向”與“供給導向”界面。其中，前者面向村民，滿足其多樣化需求；后者面向政府部門，應對多部門、多層次政府碎片化產生的集體行動困境，共同提升平臺的界面友好。當然，鄉(xiāng)村因其較強的自治屬性而較為特殊。因此，對于面向村民的平臺界面，應基于“自治—政務”子模塊進行整合。

（二）機制保障：完善機制建設，保障技術健康推進。數字技術作為中立的治理工具，既需要優(yōu)化平臺功能，更需要建構與之匹配的制度保障。

首先，規(guī)范數字平臺的運營管理。數字治理平臺的日常運營關系到數字治理落地，是鄉(xiāng)村數字治理的基礎性工作。因此，數字治理平臺的有序運行需要配套管理機制（制度），具體包括六項：一是數據收集機制?；鶎咏M織應配置獨立的數據專員，不僅通過人工錄入、應用接口和傳感設備等多種方式對各類結構化和非結構化數據進行常態(tài)化采集，還可以指導與培訓文化程度較低的村民自行進行數據錄入。二是信息響應機制?；貞驼奶卣魇腔凇罢埱蟆憫睓C制，回應社會多元訴求，即時作出行為調整以實現公共服務目標。為適配數字平臺的監(jiān)督和投訴模塊，應制定響應機制，包括各類問題的分類、分配、受理、責任人以及具體響應流程、響應時限等。同時，要加強服務窗口的監(jiān)督，定期檢查服務進展與反饋情況，對未響應、未達標的情況跟蹤督辦。三是內容管理機制。即對平臺內容進行規(guī)范管理，制定內容發(fā)布與更新流程，指派專人審核和發(fā)布，防范低質內容。四是應用接口管理機制。要對平臺開發(fā)、應用和接口（如API）進行規(guī)范管理，包括權限管理、運行監(jiān)控等，不僅為開發(fā)者提供高質量數字服務，亦為接入不同政務數據提供制度安排。五是安全與應急管理制度。在系統(tǒng)漏洞管理上，要定期檢測平臺軟硬件漏洞，發(fā)現高危漏洞要及時修補；在數據保護管理上，要對平臺處理和存儲的數據進行安全分類和權限控制，采取加密、備份、數據清洗等技術手段進行保護，同時要對數據進行監(jiān)測，防止未授權訪問或攻擊；在安全審計上，要定期開展對平臺系統(tǒng)、網絡、數據、算法、賬號安全的全面審計，檢查政策執(zhí)行情況，發(fā)現安全隱患并及時整改，促進安全責任落實；在應急事件管理上，要制定信息安全事件響應機制與應急預案，授權或委托專業(yè)人員進行響應與處理，做到及時發(fā)現、快速補救，最大限度減輕損失。六是用戶體驗管理制度。通過收集用戶對使用體驗的反饋與建議，發(fā)現平臺不足，持續(xù)優(yōu)化平臺功能和界面。

其次，提升數字建設的協(xié)同賦能。發(fā)揮數字技術優(yōu)勢，推動鄉(xiāng)村治理，必須有組織機制的優(yōu)化和保障，從而為技術優(yōu)勢帶來正向支撐。（1）立足“整體性”理念解決功能化、專門化組織結構間的協(xié)同問題，推動鄉(xiāng)村數字治理一體建設。以省級相關部門為頂層設計中樞，將平臺整合作為省級規(guī)劃進行整體部署，明確整合原則、目標和路徑，制定實施方案，包括時間表、責任主體等；以規(guī)范性文件為依托，明確數字政務項目的統(tǒng)一審批，避免資源浪費、重復建設；設立省級協(xié)調小組，由各地方領導擔任小組委員，研究數字治理中存在的問題，推動工作協(xié)同；以數據管理局為中心，協(xié)調數據管理，明晰其標準制定、平臺建設與運營、數據整合、傳輸與分析等方面的職責定位，保障部門間數據承接、數據回流、數據存儲過程的順暢；以縣級單位作為數據存儲中心，縣級各部門通常直接負責鄉(xiāng)村地方事務，擁有更多第一手鄉(xiāng)村數據，縣級行政單位規(guī)模適中，并有能力整合和處理跨村數據。（2）堅持鄉(xiāng)村基層賦權。這不僅關涉到鄉(xiāng)村承接公共服務的能力，而且還能夠推動建立關系網絡，增強社區(qū)認同感和參與積極性，促進鄉(xiāng)村內外主體互動，是數字治理的基礎。一要嚴格落實以《村民委員會組織法》為核心的自治規(guī)范，堅持推廣“四議兩公開”的鄉(xiāng)村議事制度，以自治組織為載體，維系鄉(xiāng)村公共性。二要明晰縣、鄉(xiāng)政府權責關系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權少責多，規(guī)劃審批權等都在縣級政府，而落實執(zhí)行重任落在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。因此，應動態(tài)調整“權責清單”權重，減少“條條式”垂直管理的項目，而根據資源、項目分級，采取“政府—村社”合作、“村社包干”等不同形式的項目供給方式。三要針對我國農村治理情況復雜的特點，充分吸納社會力量。這就要求完善政、企、農三方合作機制，以法律或合同形式規(guī)范各主體依據要素投入獲取對應收益、共擔風險權重，特別注重保障企業(yè)和社會組織合法權益，完善鄉(xiāng)村購買社會服務的制度設計。（3）完善組織評價和容錯機制。一方面，當前數字治理評價水平較為單一，主要以數字政務覆蓋率為指標，應制定全面、系統(tǒng)的鄉(xiāng)村數字治理評價指標體系，涵蓋投入指標、過程指標和產出指標，特別重視數字平臺的“成本—收益”分析以及數據流通程度的評價，加強對平臺整合情況、資金使用效率等定期評估、定期督查，及時發(fā)現問題并整改，確保數字治理高質量推進。另一方面，需完善容錯機制。2019年，中共中央印發(fā)《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，要求“正確把握干部在工作中出現失誤錯誤的性質和影響，切實保護干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性”?？h級政府可聯合監(jiān)委組成聯席小組，正確考察和看待基層干部在踐行數字治理、創(chuàng)新技術運用場景的功過，給基層干部最大彈性；推廣更了解當地實際、更理解基層不易的“鄉(xiāng)村干部”推進數字治理，使數字治理創(chuàng)性更具在地性和包容性。

最后，加強鄉(xiāng)村數字人才的吸納。數字技術助推鄉(xiāng)村治理的重要前提之一是對鄉(xiāng)村數字人才的培養(yǎng)與吸納。對政府而言，推動鄉(xiāng)村治理數字轉型深入，包括數據管理、平臺運營等；對村民而言，推廣數字技術在農業(yè)生產、公共衛(wèi)生等治理場景的應用，提升村民數字素養(yǎng)和技能，都離不開鄉(xiāng)村數字人才。面對鄉(xiāng)村治理人才總量不足、中西部地區(qū)空心化嚴重、結構失衡等情況，必須形成系統(tǒng)的人才培養(yǎng)、引入及管理等機制，增強虹吸效應。在人才培養(yǎng)機制上，東部有條件的鄉(xiāng)村地區(qū)增加義務教育數字通識課程，增強學生對數字技術的興趣，作為鄉(xiāng)村未來數字儲備軍；加強西部地區(qū)鄉(xiāng)村青年在高等教育的“鄉(xiāng)村數字培養(yǎng)”專項，增加西部學子在數字技能方面（如數據分析、智慧社區(qū)管理等）的培養(yǎng)機會，實現“高校—鄉(xiāng)村”復合型數字人才點對點培養(yǎng)；針對農業(yè)經營體系中龍頭企業(yè)、合作社、家庭農場等經營主體的數字技術需求進行分類，并因類施策，采取公私合作的方式開發(fā)課程方案，提升數字素養(yǎng)。在人才引入機制上，實施鄉(xiāng)村數字人才“攬歸計劃”，面向本土高校相關專業(yè)畢業(yè)生，為其在第一職業(yè)階段提供工作機會，鼓勵更多數字人才回流；建立鄉(xiāng)村數字人才獎勵基金，鼓勵農民工、大學畢業(yè)生、退伍軍人、科技人員等返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，以壯大數字創(chuàng)新與擴散力量；以各地近年興建的“數字經濟人力資源服務產業(yè)園”為載體，以數字農業(yè)產業(yè)吸納產業(yè)數字人才，以產業(yè)升級帶動治理升級，并同時發(fā)揮育才基地示范作用，引領與輻射周邊鄉(xiāng)村的數字人才培養(yǎng)。在人才管理機制上，推動建立鄉(xiāng)村與城市之間的數字人才交流機制，通過項目合作、人才派遣、職業(yè)輪換、適度編崗分離等方式，積極推進城鄉(xiāng)人才雙向聯體建設，實現數字人才城鄉(xiāng)流動；規(guī)范用人機制，制定科學的人才評價體系與管理辦法，探索建立數字技工認證制度，并建立人才晉升渠道；推動建立數字鄉(xiāng)村人才培訓機制，培養(yǎng)一批具有“用戶思維”的數字人才，將客戶價值作為人才管理導向。

（三）理念驅動：培養(yǎng)數治理念，引領數字鄉(xiāng)村建設。數治理念嵌入是驅動數字技術應用鄉(xiāng)村治理場域的重要因素，不僅可以引領鄉(xiāng)村治理思維、治理手段轉型，而且可以成為激發(fā)治理主體利用數字技術參與公共事務的內生動力，使鄉(xiāng)村數字治理保持正確方向。

首先，樹立“包容性”數治理念。數字技術的發(fā)展促進政治生態(tài)更新，科層運作邏輯在數字技術賦能下愈發(fā)全景敞亮、高效敏捷，但需樹立包容性數治理念，即秉持包容開放、多元共享的思維模式，強調“人本”的價值觀念，從而避免數字治理淪為管控工具。一方面，應從“管理者”思維向“服務者”思維轉變，尊重本地知識并將其融入鄉(xiāng)村治理。當前，數字建設雖帶來廣泛的社會利益，但仍以管制為目的，導致資源浪費和社會資本發(fā)展受阻。數字建設應更廣泛地服務于經濟和社會目標，才能釋放人的創(chuàng)造力，這意味著應強化多元參與、開放共享的數字意識，突出數字技術協(xié)商溝通、信任重塑、需求挖掘的作用，引導村民、企業(yè)和社會組織廣泛參與，激發(fā)社會創(chuàng)新潛能。如成都、杭州等城市已研發(fā)鄉(xiāng)村規(guī)劃師信息管理APP，加強對規(guī)劃師的吸納與管理，組成由規(guī)劃師、村民、干部及施工隊等群體的鄉(xiāng)建同盟，進行扎根化、陪伴化、基地化服務，讓村民可根據本土需求，聯系與選擇鄉(xiāng)村規(guī)劃師，實現更合理的空間規(guī)劃服務。在尊重本土實踐的同時，又實現了鄉(xiāng)村建設升級。另一方面，強調技術與制度包容。技術包容就是在治理過程中充分尊重各種技術的價值和作用，同時也考慮到技術的風險，平衡技術的利益和責任，以促進技術的創(chuàng)新和發(fā)展。這意味著，既要鼓勵基層利用技術手段實現數字治理創(chuàng)新，切實以需求為導向，又要保障村民的基本權益和自由，特別是數據權、隱私權、知情權等。不能只考慮技術上“能不能”的問題，更要以人的感受為出發(fā)點，把握好效度、溫度和尺度。制度包容是指鼓勵探索、容許犯錯的制度環(huán)境安排，激發(fā)各主體治理稟賦，這意味著數字治理不僅要強調精準性、規(guī)則性，與理性話語及標準流程相結合，更要強調利用數字技術拓展鄉(xiāng)村基層非正式治理的邊界。

其次，樹立“參與式”數字思維。以數字技術助推鄉(xiāng)村治理，關鍵在于激活多元主體，特別是獲得村民的技術認同。因此，必須以“參與式”數字思維為引領，即充分利用數字技術和數據資源，積極參與社會經濟發(fā)展和治理創(chuàng)新，這不僅要求公民適應數字變革，而且要主動推動數字轉型。一要普及鄉(xiāng)村數字教育、培養(yǎng)村民數字素養(yǎng)。特別要針對西部地區(qū)數字基礎薄弱情況，開展數字技能培訓、數字掃盲項目，增加數字接觸機會，使村民熟練掌握數字工具，促進其理解數字技術參與公共生活的重要性，增強運用數字技術的信心和意愿。二要在鄉(xiāng)村構建數字信任環(huán)境。數字信任環(huán)境指用戶能夠安全地使用數字技術，而擔保人（政府、運營商）能夠提供可信、透明的服務，保障數據和隱私安全，提供互信互助的技術支持。由于城鄉(xiāng)數字鴻溝仍然較大，村民對數字治理仍存疑慮，必須增強數字安全技術，如密鑰加密、數字簽名、數字證書、雙因素認證等技術手段；完善行政法規(guī)，加大對網絡攻擊、系統(tǒng)破壞、網絡詐騙等行為的監(jiān)管力度，將數字治理內化為村民治理常態(tài)。三要提升鄉(xiāng)村數字基礎設施建設力度。應加大鄉(xiāng)村地區(qū)的寬帶部署，使用光纖、無線、衛(wèi)星等混合解決方案；提供補助、貸款或稅惠，激勵企業(yè)對鄉(xiāng)村寬帶的投資創(chuàng)新；以家庭為單位，提供滿足農村用戶需求、可負擔的數字設備和服務，消彌數字鴻溝。四要增強村民數字權利意識。數字權利是指村民在數字技術上應擁有的權利，如獲取、使用、創(chuàng)造和分享數字信息和服務的權利；個人數據的隱私、安全和知情同意權；數字決策和治理的參與權；數字教育、數字掃盲和技能發(fā)展的權利。應增強相關法律政策宣導，讓村民充分了解其數字權利，喚醒權利意識。

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責任編輯 周 榮