維護(hù)城市的行政體制、身份歧視與中國(guó)城鄉(xiāng)差異*

李文釗

引 言

1978年以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)取得舉世矚目的成就，以年平均增長(zhǎng)率9%左右持續(xù)增長(zhǎng)，被很多學(xué)者稱(chēng)之為“中國(guó)奇跡”。與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相伴隨，快速的工業(yè)化和城市化使得城市正成為經(jīng)濟(jì)和生活的中心，也是中國(guó)民眾追求和向往的地方。中國(guó)在取得巨大經(jīng)濟(jì)成就的同時(shí)，也面臨著各種社會(huì)問(wèn)題。其中，城鄉(xiāng)二元分割所導(dǎo)致的城鄉(xiāng)差異是其中最為突出和典型的問(wèn)題之一，城鄉(xiāng)居民在收入、就業(yè)、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、文化娛樂(lè)、社會(huì)保障、權(quán)利救濟(jì)等方面，都存在顯著性差異。

城鄉(xiāng)二元分割所產(chǎn)生的問(wèn)題，已經(jīng)被很多學(xué)者所關(guān)注和重視。例如，經(jīng)濟(jì)學(xué)者蔡昉開(kāi)始討論劉易斯拐點(diǎn)和公共政策轉(zhuǎn)向問(wèn)題，并提出中國(guó)社會(huì)保護(hù)的若干特征性事實(shí)和政策性主張，認(rèn)識(shí)到經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要性①;社會(huì)學(xué)者也開(kāi)始探討社會(huì)身份的結(jié)構(gòu)性失位問(wèn)題，一個(gè)重要內(nèi)容是農(nóng)村青年經(jīng)由高等教育流向社會(huì)上層的機(jī)會(huì)減少，很多身份預(yù)期落空②;政治學(xué)者開(kāi)始討論市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程中國(guó)家治理轉(zhuǎn)型問(wèn)題，以化解中國(guó)社會(huì)面臨困難和難題，其中城鄉(xiāng)問(wèn)題、基層問(wèn)題、三農(nóng)問(wèn)題是其中的難點(diǎn)③;公共管理學(xué)者也著手倡導(dǎo)公共服務(wù)均等化，其中一個(gè)重要方面是城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化和不同地區(qū)公共服務(wù)均等化。

理解城鄉(xiāng)差異及其背后的原因和邏輯，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的前提和基礎(chǔ)。國(guó)內(nèi)很多學(xué)者都對(duì)這一問(wèn)題提出過(guò)不同的理論解釋框架，但是都缺乏從行政體制的角度給出解釋。本文遵循政治經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)學(xué)的傳統(tǒng)，結(jié)合中國(guó)和西方國(guó)家城鄉(xiāng)關(guān)系的類(lèi)型和邏輯，提出一個(gè)“維護(hù)城市的行政體制、身份歧視和城鄉(xiāng)差異”的解釋性框架，并從這一框架出發(fā)對(duì)未來(lái)中國(guó)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌面臨的挑戰(zhàn)和問(wèn)題進(jìn)行分析，并嘗試性給出一些政策主張。

一、城鄉(xiāng)差異成因研究的文獻(xiàn)回顧

隨著工業(yè)化、城市化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)，中國(guó)城鄉(xiāng)差異日益擴(kuò)大，這也使其成為學(xué)術(shù)界研究的重要主題之一。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，1978年城鄉(xiāng)人均收入差異為2．57倍，2012年城鄉(xiāng)人均收入差異為3．103倍，收入差異不斷擴(kuò)大。李實(shí)等人認(rèn)為如果增加對(duì)城鄉(xiāng)居民在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、公有住房、食物補(bǔ)貼等方面的隱性收入計(jì)算，城鄉(xiāng)收入之間實(shí)際差異更大，他們根據(jù)2002年數(shù)據(jù)進(jìn)行估算，認(rèn)為中國(guó)城鄉(xiāng)人均收入比率不是國(guó)家統(tǒng)計(jì)局計(jì)算的3．12倍，而是4．35倍④。不過(guò)，現(xiàn)有這些研究，在本質(zhì)上是對(duì)結(jié)果的衡量，都缺乏從經(jīng)濟(jì)權(quán)利和政治權(quán)利視角衡量。

越來(lái)越多的學(xué)者開(kāi)始認(rèn)識(shí)到權(quán)利視角的重要性，并試圖從非市場(chǎng)化機(jī)制來(lái)解釋城鄉(xiāng)差異，以彌補(bǔ)市場(chǎng)化機(jī)制解釋的不足。城市偏向政策(Urban Bias)是最早提出來(lái)解釋城鄉(xiāng)差異的理論模型。格瑞斯·瓊斯(Gareth A．Jones)和斯徒特·科布瑞(Stuart Corbridge)最近對(duì)城市偏向主題研究進(jìn)行了系統(tǒng)評(píng)論，包括這一主題的起源、批評(píng)、最新發(fā)展和政策影響等⑤。他們引用城市偏向政策的開(kāi)創(chuàng)者利普頓(Lipton)的研究，將城市偏向政策定義為兩個(gè)層面:一是配置層面(Allocation)，指城市居民獲得過(guò)多資源;二分布層面(Disposition)，指城市居民擁有權(quán)力來(lái)配置資源。而對(duì)于造成城市偏向政策的機(jī)制方面，一般可以歸結(jié)為兩個(gè)方面，即價(jià)格方面的剪刀差和政治方面的偏向政策。

對(duì)于如何形成城市偏向政策，蔡昉和楊濤對(duì)兩種解釋邏輯進(jìn)行了總結(jié):一是國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，認(rèn)為城市偏向政策是國(guó)家戰(zhàn)略選擇的結(jié)果，它與一個(gè)國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略和工業(yè)化戰(zhàn)略密切相關(guān);二是利益集團(tuán)理論，認(rèn)為城市偏向政策是城市階層尋租的結(jié)果，它與政治結(jié)構(gòu)密切相關(guān)⑥。與此同時(shí)，他們利用中國(guó)的數(shù)據(jù)對(duì)這兩種理論進(jìn)行了檢測(cè)，其結(jié)論是中國(guó)的城市偏向政策兼具這兩種理論所解釋的原因。城市偏向政策并非沒(méi)有批評(píng)，正如瓊斯和科布瑞所總結(jié):很多學(xué)者認(rèn)為城市偏向政策的定義和測(cè)量存在問(wèn)題;該政策的倡導(dǎo)者不關(guān)注城市中的貧困群體;他們也忽視城市與農(nóng)村之間流動(dòng)性和跨區(qū)域性;以及他們沒(méi)有認(rèn)識(shí)到城市是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力和源泉⑦。但是，城市偏向政策仍然是一個(gè)解釋城鄉(xiāng)差異的重要理論，對(duì)于減少貧困，縮小城鄉(xiāng)差距具有重要的政策意蘊(yùn)。

在對(duì)城鄉(xiāng)差異的解釋中，尤其是探討城市偏向政策背后的原因中，研究者很少?gòu)男姓w制和治理結(jié)構(gòu)的角度思考城鄉(xiāng)差異，這使得有關(guān)縮小城鄉(xiāng)差異的改革存在一定的局限。本文試圖從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)學(xué)角度，提出一個(gè)城鄉(xiāng)差異的解釋邏輯。其核心觀點(diǎn)如下:維護(hù)城市的行政體制是導(dǎo)致城鄉(xiāng)差異的主要原因，這種行政體制通過(guò)身份歧視，來(lái)形成城市和鄉(xiāng)村的“邊界”，從而實(shí)現(xiàn)城市及其市民對(duì)農(nóng)村及其村民剝奪，最終導(dǎo)致了城鄉(xiāng)差異。

二、城鄉(xiāng)差異的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)學(xué):維護(hù)城市的行政體制

從政治的角度理解經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，探討經(jīng)濟(jì)發(fā)展背后的政治基礎(chǔ)，一直是政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的一個(gè)重要傳統(tǒng)。詹姆斯·布坎南將之稱(chēng)為憲法政治經(jīng)濟(jì)學(xué)，即研究經(jīng)濟(jì)的“結(jié)構(gòu)”，而這一“結(jié)構(gòu)”主要是指“法律和制度”⑧。經(jīng)濟(jì)學(xué)者和政治學(xué)者對(duì)這一問(wèn)題的認(rèn)識(shí)和研究，經(jīng)歷了三個(gè)階段:(1)認(rèn)識(shí)制度在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要性;(2)突出政治制度在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要性;(3)政治與經(jīng)濟(jì)制度之間互動(dòng)對(duì)于社會(huì)秩序的重要性。如果政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論能夠解釋中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也應(yīng)該能夠解釋中國(guó)城鄉(xiāng)差異，尤其是推進(jìn)導(dǎo)致城鄉(xiāng)差異和城市偏向政策背后的深層次原因，以及城鄉(xiāng)差異和城市偏向政策的機(jī)制。

社會(huì)學(xué)對(duì)城鄉(xiāng)差異的研究，主要從不平等的角度來(lái)討論，即城鄉(xiāng)不平等形成的原因和機(jī)制是什么，其中對(duì)于不平等形成機(jī)制(Mechanisms)的研究是社會(huì)學(xué)的優(yōu)勢(shì)。本文主要借鑒查爾斯·蒂利有關(guān)“身份、邊界與社會(huì)聯(lián)系”的社會(huì)學(xué)理論，探索城鄉(xiāng)差異中的身份、邊界與類(lèi)型化不平等問(wèn)題，它是蒂利理論在城鄉(xiāng)差異領(lǐng)域的擴(kuò)展和推廣⑨。蒂利批判了不平等的文化解釋、功能解釋、權(quán)力解釋和競(jìng)爭(zhēng)解釋?zhuān)瑥纳鐣?huì)聯(lián)系(Social Ties)的角度對(duì)不平等給出了一個(gè)解釋?zhuān)浜诵挠^點(diǎn)是社會(huì)通過(guò)邊界形成身份，在邊界內(nèi)和跨邊界間建立社會(huì)聯(lián)系，對(duì)于社會(huì)聯(lián)系的不同接觸渠道和不同接觸機(jī)會(huì)是不平等的重要原因。這意味著，人們通過(guò)對(duì)社會(huì)聯(lián)系的壟斷來(lái)對(duì)機(jī)會(huì)壟斷，從而獲取持續(xù)的收益。這些不平等一旦形成，便有類(lèi)型固化的傾向，它還有一種自我強(qiáng)化和自我封閉的趨勢(shì)。這意味著，通過(guò)邊界的劃分，形成不同的身份認(rèn)同，并在形成身份認(rèn)同的同時(shí)形成不平等的關(guān)系。一旦這種不平等關(guān)系以類(lèi)型化方式固定時(shí)，類(lèi)型化不平等就形成了。那么，這種邊界、身份和類(lèi)型不平等得以維持的原因是什么呢?或者說(shuō)在邊界、身份和類(lèi)型化不平等背后的作用機(jī)制是什么?蒂莉認(rèn)為，人們主要借助于兩個(gè)機(jī)制，建立類(lèi)型不平等的制度，即剝削機(jī)制和機(jī)會(huì)累積機(jī)制。此外，人類(lèi)還通過(guò)另外兩種機(jī)制來(lái)強(qiáng)化和擴(kuò)展這種不平等，即效仿機(jī)制和適應(yīng)機(jī)制。

根據(jù)布坎南等學(xué)者開(kāi)創(chuàng)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)傳統(tǒng)和查爾斯·蒂利開(kāi)創(chuàng)的身份社會(huì)學(xué)傳統(tǒng)，我們可以進(jìn)一步探索城鄉(xiāng)差異的替代性解釋邏輯，即維護(hù)城市的行政體制、身份歧視與城鄉(xiāng)差異。在這一解釋框架中，“城市偏向”政策“內(nèi)生于”維護(hù)城市的行政體制邏輯中，除了采取“城市偏向”政策之外，維護(hù)城市的行政體制，還通過(guò)身份歧視來(lái)劃分城市與農(nóng)村的邊界，使得城市市民成為“特權(quán)”階級(jí)，而農(nóng)村村民成為受“歧視”階級(jí)⑩，從而確保“城市偏向”政策的有效性。

很顯然，“城市偏向”與“身份歧視”兩者缺一不可:僅有“城市偏向”政策，根據(jù)理性選擇邏輯和用腳投票，農(nóng)村村民一定可以通過(guò)流動(dòng)來(lái)獲取城市的好處;僅有“身份歧視”政策，但是沒(méi)有與身份歧視相關(guān)的利益和好處，這種身份歧視也不會(huì)導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民之間福利損失和福利差距。一般而言，在采取“城市偏向”政策時(shí)，通常還會(huì)采取另外一套與之相輔相成的“農(nóng)村剝奪”政策，前者強(qiáng)調(diào)對(duì)城市“給予”更多的優(yōu)惠，后者強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)村“實(shí)施”更多的剝奪。圖1展示了這一理論模型的內(nèi)在邏輯和關(guān)系圖。

圖1 維護(hù)城市的行政體制:一個(gè)理論模型

維護(hù)城市的行政體制，通常會(huì)發(fā)揮權(quán)力和政治在偏向城市、剝奪農(nóng)村和身份歧視中的作用，其中基于權(quán)力的身份歧視尤為關(guān)鍵。與其他身份歧視相比，基于權(quán)力建立起的身份歧視，通常會(huì)具有永久性和自我強(qiáng)化的作用。權(quán)力建立身份歧視的過(guò)程，無(wú)非是按照兩種模式來(lái)進(jìn)行:一是通過(guò)在政治上賦予已經(jīng)存在身份歧視的合法性;二是通過(guò)政治上一種新的制度安排和機(jī)制來(lái)人為建立身份歧視，如中國(guó)的戶(hù)籍制度將農(nóng)村戶(hù)口和城市戶(hù)口分開(kāi)。

身份歧視在建立“邊界”的基礎(chǔ)之上，依靠查爾斯·蒂利所謂的剝削機(jī)制、機(jī)會(huì)累積機(jī)制、效仿機(jī)制和適應(yīng)機(jī)制發(fā)揮作用。這意味著，與農(nóng)村村民相比，處于城市中居民，不是因?yàn)槠淠芰拓暙I(xiàn)，而是因?yàn)槠渖矸菥瞳@得很多福利和待遇。于是，社會(huì)中各階層會(huì)爭(zhēng)相進(jìn)入城市邊界獲取城市為其提供的福利，都希望接觸和進(jìn)入城市邊界網(wǎng)絡(luò)。一旦這兩種機(jī)制建立起來(lái)，社會(huì)其他部分會(huì)紛紛效仿這一機(jī)制(如不同等級(jí)城市的邊界劃分，城市內(nèi)部進(jìn)一步的邊界劃分等)，并努力于適應(yīng)這一機(jī)制(如不同的人都能夠利用各種渠道去分享這種好處，而不是去進(jìn)行制度改革)，從而使得這兩種機(jī)制具有一定的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

一旦身份歧視機(jī)制建立起來(lái)，就可以通過(guò)政治和權(quán)力的方式，來(lái)實(shí)現(xiàn)“價(jià)值的權(quán)威性分配”，即給予某個(gè)群體和階層優(yōu)惠(如公共財(cái)政方面，給予城市更多的投入)，與此同時(shí)，剝奪另外群體和階層(如實(shí)施價(jià)格剪刀差，人為壓低農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格等)。在這樣的情景之下，政治是基于零和博弈的“權(quán)力政治”，而非布坎南所謂的基于雙贏博弈的“交易政治”。維護(hù)城市的行政體制，就是試圖通過(guò)權(quán)力來(lái)實(shí)現(xiàn)城市對(duì)農(nóng)村的“剝奪”，這是造成城鄉(xiāng)差異的重要原因。

維護(hù)城市的行政體制是中國(guó)社會(huì)特有的嗎?抑或，還是人類(lèi)社會(huì)所固有的一種機(jī)制和模式?

三、人類(lèi)歷史上五種城鄉(xiāng)關(guān)系和治理模式及其影響

韋伯在《非正當(dāng)性的支配——城市的類(lèi)型學(xué)》一書(shū)中，對(duì)城市的兩種主要類(lèi)型進(jìn)行了區(qū)分:一種是西方的城市，即建立在兄弟盟約、平等和自治基礎(chǔ)之上的平民城市;另一種是古代及中世紀(jì)的門(mén)閥城市，即建立在貴族獨(dú)占和閉鎖性基礎(chǔ)之上的特權(quán)城市。韋伯對(duì)于前一種支配稱(chēng)之為非正當(dāng)性支配，它主要是以自治為基礎(chǔ)建立起來(lái)，他認(rèn)為這種支配是西方城市所特有，東方城市沒(méi)有這種特征。與韋伯的觀點(diǎn)相近，比利時(shí)歷史學(xué)家皮雷納認(rèn)為正是中世紀(jì)的城市及市民階級(jí)的興起，為西方兩大思想文化運(yùn)動(dòng)(文藝復(fù)興和宗教改革)的產(chǎn)生奠定的基礎(chǔ)?。通過(guò)韋伯和皮雷納的分析，我們可以推斷新型的治理模式首先出現(xiàn)在城市，隨后才向整個(gè)國(guó)家層面推進(jìn)。在西方，這一歷史進(jìn)程主要是以民族國(guó)家取代城市國(guó)家的方式完成，從而實(shí)現(xiàn)了城市治理模式向國(guó)家治理模式的嬗變，國(guó)家治理按照城市治理的邏輯來(lái)建構(gòu)。

文森特·奧斯特羅姆在對(duì)官僚制行政進(jìn)行批判時(shí)，提出了民主制行政的構(gòu)想，這與韋伯所探討的城市類(lèi)型學(xué)問(wèn)題有異曲同工之處?。作者本人曾經(jīng)從人類(lèi)行為理論的角度，對(duì)官僚治理和自主治理兩種治理模式進(jìn)行了比較和分析?。如果我們遵循韋伯的傳統(tǒng)，對(duì)一個(gè)國(guó)家的城市和農(nóng)村治理進(jìn)行類(lèi)型學(xué)分析，那么，我們可以得到四種治理類(lèi)型。表1是分別根據(jù)城市和農(nóng)村兩個(gè)維度，每一個(gè)維度可以有兩種選擇，即官僚治理和自主治理，這樣可以形成四種組合。

表1展示了一個(gè)國(guó)家在農(nóng)村和城市中存在不同治理模式的四種類(lèi)型，其中官僚治理(城市與農(nóng)村)是人類(lèi)社會(huì)的最常見(jiàn)形態(tài)，而自主治理(城市與農(nóng)村)則是人類(lèi)社會(huì)理想的形態(tài)，介入兩者之間的屬于過(guò)渡形態(tài)。如果我們?cè)偌尤肓硗庖粋€(gè)維度，即國(guó)家和中央政府對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系的處理，此時(shí)國(guó)家和中央政府對(duì)于城市和農(nóng)村存在三種選擇，即維護(hù)城市、維護(hù)農(nóng)村和平等對(duì)待。這樣，從理論上看我們可以形成一個(gè)國(guó)家處理城鄉(xiāng)關(guān)系的12種模式，表2詳細(xì)了展示了具體內(nèi)容。

表2所列舉的12種城鄉(xiāng)關(guān)系和治理模式是一種理論譜系，并不一定在實(shí)際中都存在。如維護(hù)城市的自主治理或維護(hù)農(nóng)村的自主治理，無(wú)論從理論邏輯上，還是從實(shí)際上看，都不可能存在。根據(jù)中國(guó)的實(shí)際和未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，本文重點(diǎn)闡述人類(lèi)歷史上五種比較典型的城鄉(xiāng)關(guān)系和治理模式，其中中國(guó)為世界貢獻(xiàn)了三種模式，在西方，我們著重考慮了中世紀(jì)歐洲城市治理和現(xiàn)代西方國(guó)家城鄉(xiāng)關(guān)系。

對(duì)于中國(guó)古代的城鄉(xiāng)關(guān)系和治理模式，存在一定的爭(zhēng)論，爭(zhēng)論的焦點(diǎn)不是城鄉(xiāng)關(guān)系，而是農(nóng)村的治理模式是什么。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，中國(guó)農(nóng)村是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)紳自治，縣以下無(wú)國(guó)家政權(quán)。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，中國(guó)農(nóng)村本質(zhì)上仍然是官僚治理，只不過(guò)是非正式官僚，這些非正式官僚與正式官僚之間總存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。本文傾向于第二種觀點(diǎn)，畢竟中國(guó)古代的鄉(xiāng)村自治與現(xiàn)代西方的自主治理存在較大差別，中國(guó)農(nóng)民仍然沒(méi)有選擇權(quán)、決定權(quán)和規(guī)則制定權(quán)，它仍然是一種統(tǒng)治模式，只不過(guò)是由官僚統(tǒng)治轉(zhuǎn)變?yōu)槊耖g紳士和貴族統(tǒng)治。如果認(rèn)為中國(guó)古代的城市和農(nóng)村都采取相同的官僚治理，那么國(guó)家和中央政府在對(duì)待城市和農(nóng)村方面基本是平等的。正如美國(guó)中國(guó)城市史研究專(zhuān)家施堅(jiān)雅所強(qiáng)調(diào)的那樣，中國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一體，城市與鄉(xiāng)村之間沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別??。盧漢超進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了這一點(diǎn)，他指出中國(guó)一直有一個(gè)傳統(tǒng)，即一旦在城市發(fā)達(dá)之后，就需要回農(nóng)村建房置地，否則如同“錦衣夜行”?。究其原因，上面提到的身份理論可以解釋這種現(xiàn)象，中國(guó)人在城市中沒(méi)有形成共同體和認(rèn)同感，沒(méi)有形成一種獨(dú)立的市民身份，這使得即使在城市，每個(gè)人都覺(jué)得其歸屬感和根在鄉(xiāng)村。反過(guò)來(lái)，這樣一種文化認(rèn)同感，也使得國(guó)家和中央政府沒(méi)有動(dòng)力也沒(méi)有基礎(chǔ)實(shí)施偏向城市的體制和政策，于是“城鄉(xiāng)統(tǒng)一體”自然就形成。此外，當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)主要是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，城市要么是作為官僚機(jī)構(gòu)所在地，要么是作為市場(chǎng)交易所在地，這也使得城市與鄉(xiāng)村差距并不大。

根據(jù)盧漢超的研究，新中國(guó)成立之后，中央政府面臨著城市管理的難題。城市是殖民地時(shí)期留下來(lái)，充滿(mǎn)社會(huì)問(wèn)題，如妓女、吸毒、反革命分子等。為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，避免農(nóng)村人員受城市惡習(xí)影響，客觀上需要對(duì)城市和農(nóng)村分而治之，以改變“城鄉(xiāng)統(tǒng)一體”的模式。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體系的建立，市場(chǎng)和交易已經(jīng)被命令和計(jì)劃所取代，此時(shí)，城市作為交易的聚集功能也隨之喪失，這必然使得城市成為一種純“消費(fèi)性城市”，幾乎沒(méi)有生產(chǎn)能力。于是，1958年，中國(guó)開(kāi)始正式實(shí)施戶(hù)籍制度，并限制人口遷徙，這徹底限制了人口流動(dòng)自由。哈佛大學(xué)教授懷特在其主編的探討中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系差異的著作中，指出建國(guó)后試圖創(chuàng)造一個(gè)更加平等的社會(huì)，結(jié)果通過(guò)戶(hù)籍制度，卻形成了兩個(gè)不同等級(jí)，一個(gè)是城市，它們分配資源和配置資源，另一個(gè)是農(nóng)村，它們被分配資源和生產(chǎn)資源，一個(gè)維護(hù)城市的行政體制正在中國(guó)形成。在這一過(guò)程中，城市也越來(lái)越作為一個(gè)共同體存在，他們通過(guò)戶(hù)籍制度形成了身份的認(rèn)同，并與農(nóng)村劃清“界線(xiàn)”。

中國(guó)改革開(kāi)放，首先是從農(nóng)村開(kāi)始，其實(shí)質(zhì)是改變農(nóng)村的治理模式，從政治經(jīng)濟(jì)的集權(quán)向政治經(jīng)濟(jì)的分權(quán)變革。農(nóng)民在兩個(gè)方面獲得了較多的自由，一是通過(guò)包產(chǎn)到戶(hù)，他們對(duì)于土地上的種植擁有了自主權(quán)，二是通過(guò)取消人口流動(dòng)限制，他們可以進(jìn)入城市獲得更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，城市與農(nóng)村之間“有形之墻”被拆除。農(nóng)民兩個(gè)方面的自由很快就解決了溫飽問(wèn)題，并縮小了城鄉(xiāng)差距。隨著1984年中國(guó)開(kāi)始推進(jìn)城市改革，工業(yè)化、市場(chǎng)化和城市化成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的主旋律。在推進(jìn)中國(guó)城市改革的過(guò)程中，由于城鄉(xiāng)關(guān)系的“無(wú)形之墻”仍然沒(méi)有被拆除，戶(hù)籍制度使得農(nóng)民進(jìn)城成為“農(nóng)民工”，他們?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)了人力資本，卻不能夠享受與之相適應(yīng)的公共服務(wù)體系。城市的福利，主要是與戶(hù)籍掛鉤而不是與能力和貢獻(xiàn)掛鉤。城市仍然是一個(gè)封閉的共同體，并且隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致城鄉(xiāng)差異擴(kuò)大，使得這一共同體的封閉性進(jìn)一步加強(qiáng)。城市的身份和邊界仍然很清晰，不同身份和不同邊界對(duì)應(yīng)不同的權(quán)利和福利。實(shí)施市管縣體制，使得城市將所有資源集中發(fā)展中心城市而忽略縣，這為形成維護(hù)城市的行政體制奠定了微觀基礎(chǔ)。

中世紀(jì)的城市，也是通過(guò)形成一個(gè)城市共同體和市民階層，來(lái)獲得一種身份特權(quán)，這種特權(quán)不同于莊園制度上的人身依附關(guān)系。中世紀(jì)歐洲的城市主要是通過(guò)契約、平等、開(kāi)放和協(xié)商來(lái)形成一種共同體和對(duì)身份認(rèn)知，這種基于平等的治理為身份的開(kāi)放性和可擴(kuò)展性奠定了基礎(chǔ)。很多公共物品，如城市治安、法院審判、道路維護(hù)等，開(kāi)始由商人協(xié)會(huì)，隨后由市民大會(huì)來(lái)組織和運(yùn)作，自主治理是其典型特征。事實(shí)上，中世紀(jì)歐洲城市的形成本身也是建立在城市與國(guó)王之間建立契約關(guān)系來(lái)形成，城市通過(guò)納稅獲得自治權(quán)和特許權(quán)，國(guó)王通過(guò)獲得稅收而放棄監(jiān)管權(quán)和授予自治權(quán)。中世紀(jì)城市與莊園主控制的領(lǐng)地截然分開(kāi)，兩者之間存在清晰邊界。從長(zhǎng)期看，一個(gè)國(guó)家很難實(shí)現(xiàn)兩種完全不同的治理模式，不是城市的治理模式取代農(nóng)村治理模式，就是農(nóng)村治理模式取代城市治理模式。

中世紀(jì)的城市國(guó)家很快被民族國(guó)家所取代，城市自治傳統(tǒng)并非一定成為國(guó)家治理的主導(dǎo)范式。不過(guò)，有些國(guó)家則選擇了將中世紀(jì)城市自治的傳統(tǒng)擴(kuò)展到整個(gè)國(guó)家范圍，這使得現(xiàn)代西方國(guó)家一種新型城鄉(xiāng)關(guān)系和治理模式產(chǎn)生，它是基于城市和鄉(xiāng)村自治的平等對(duì)待的行政體制。與中世紀(jì)歐洲城市相比，現(xiàn)代西方城市建立在工業(yè)革命和全球化基礎(chǔ)之上，這使得它在保護(hù)了中世紀(jì)城市中自治、平等、契約和開(kāi)放的傳統(tǒng)的同時(shí)，通過(guò)工業(yè)化和全球化使得城市經(jīng)濟(jì)大力發(fā)展，并迅速與鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)之間拉開(kāi)距離，并形成兩種不同的文化和生活模式。這也使得城鄉(xiāng)分治成為一種典型的模式，如美國(guó)縣既涉及農(nóng)村，又涉及城市，城市是實(shí)現(xiàn)自治的，但是縣提供更大范圍的公共物品。雖然如此，城市和鄉(xiāng)村的邊界是開(kāi)放的和自由流動(dòng)的，只要你愿意納稅和遵循相關(guān)規(guī)定，就可以獲得城市居民資格，并享受相應(yīng)的公共服務(wù)。

四、基于公民身份的行政體制:中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系的未來(lái)之路

現(xiàn)有統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的理念、政策和措施主要從經(jīng)濟(jì)的角度討論問(wèn)題和提出解決方案，如強(qiáng)調(diào)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村等。當(dāng)然，公共管理學(xué)者也認(rèn)識(shí)到這一問(wèn)題，并嘗試性提出公共服務(wù)均等化問(wèn)題，但是這一理論主要是適應(yīng)于城市內(nèi)部和區(qū)域之間，較少地討論城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)均等化問(wèn)題。

正是因?yàn)槿狈亩鄬W(xué)科角度思考統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系，使得我們對(duì)很多政策問(wèn)題的討論陷入兩難，如城市農(nóng)民工問(wèn)題、流動(dòng)人口子女受教育問(wèn)題、城中村問(wèn)題、小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題等。由此可見(jiàn)，試圖在現(xiàn)有城鄉(xiāng)關(guān)系“結(jié)構(gòu)”之下，通過(guò)單純地發(fā)展農(nóng)村，或者單純地讓城市支持農(nóng)村發(fā)展，都不是很好的解決城鄉(xiāng)差異問(wèn)題的方法和措施。

要從根本上解決中國(guó)城鄉(xiāng)差異問(wèn)題，必須從經(jīng)濟(jì)的視角轉(zhuǎn)向視角，關(guān)注導(dǎo)致城鄉(xiāng)差異的“政治結(jié)構(gòu)”，通過(guò)實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)變革來(lái)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和均衡發(fā)展。在這一理念之下，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)意味著從經(jīng)濟(jì)改革向政治改革、社會(huì)改革轉(zhuǎn)變。平等應(yīng)該是一種重要的價(jià)值訴求，公民權(quán)是每一個(gè)公民的權(quán)利。無(wú)論生活在農(nóng)村，還是生活在城市，其公民權(quán)都應(yīng)該得到平等保護(hù)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，不僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同步，收入差距的減少，而且還是政治權(quán)利的平等，身份歧視的消除，對(duì)農(nóng)村和城市實(shí)現(xiàn)平等保護(hù)。改革歧視性行政體制，建立以公民身份為基礎(chǔ)的行政體制是未來(lái)中國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的重要內(nèi)容之一。

要縮小中國(guó)城鄉(xiāng)差異，就必須放棄“維護(hù)城市的行政體制”，建構(gòu)基于公民身份的行政體制，使得行政體制從一種基于不平等的設(shè)計(jì)理念向基于平等的設(shè)計(jì)理念轉(zhuǎn)變?；诠裆矸莸男姓w制，需要在如下幾個(gè)方面進(jìn)行變革:平等對(duì)待城市和農(nóng)村的行政體制;建立一種開(kāi)放進(jìn)入的行政體制;培育一種基于自主治理的行政體制;中央政府在保護(hù)公民身份方面承擔(dān)著較大角色和責(zé)任。在這些設(shè)計(jì)理念之下，中國(guó)需要進(jìn)行行政體制和政策改革，消除身份歧視，縮小城鄉(xiāng)差距。

“維護(hù)城市的行政體制”既體現(xiàn)在中央政府對(duì)城市的偏向方面，也體現(xiàn)在中國(guó)現(xiàn)行的市管縣體制之上?，F(xiàn)有的市管縣體制，使得城市可以將更多的財(cái)政資源和優(yōu)惠政策用于發(fā)展城市，而不是農(nóng)村，農(nóng)村依附于城市，縣級(jí)政府依附于市政府，市政府更多承擔(dān)城市發(fā)展的職能而不是整個(gè)區(qū)域發(fā)展職能。中央政府通過(guò)對(duì)不同城市給予不同等級(jí)，從而享受不同的待遇和發(fā)展空間，這本身也是對(duì)城市的歧視。因此，中國(guó)中央政府除了需要同等對(duì)待城市和農(nóng)村之外，也需要同等對(duì)待不同的城市。這種體制改革，其核心是給予城市和農(nóng)村更多的自主權(quán)，平等對(duì)待城市和農(nóng)村。

要改變“維護(hù)城市的行政體制”，使得城市成為一種開(kāi)放進(jìn)入的體制，就需要進(jìn)行戶(hù)籍制度創(chuàng)新，廢除身份歧視，戶(hù)籍是一種登記和服務(wù)，而不是控制和限制;推動(dòng)土地制度創(chuàng)新，同地同市，同地同價(jià)，通過(guò)讓農(nóng)村分享城市化收益以化解城市中可能存在的問(wèn)題;金融制度創(chuàng)新，農(nóng)民和市民同等獲得金融的權(quán)利，這就要求發(fā)展農(nóng)村金融，讓農(nóng)民擁有更多的渠道接觸金融;公共服務(wù)的創(chuàng)新，公共服務(wù)的均等化對(duì)于設(shè)計(jì)以公民身份為基礎(chǔ)的行政體制十分重要，中央政府需要在保障每個(gè)公民的基本權(quán)利，獲得基本公共服務(wù)方面承擔(dān)責(zé)任。

結(jié) 論

城鄉(xiāng)差異是當(dāng)今中國(guó)所面臨的重大問(wèn)題之一。傳統(tǒng)上對(duì)于城鄉(xiāng)差異的解釋?zhuān)饕亲裱疹D(Lipton)“城市偏向”的解釋范式，側(cè)重政策層面，而忽視了政策背后的體制因素。本文試圖從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)學(xué)的角度，對(duì)中國(guó)城鄉(xiāng)差異給出一個(gè)解釋。其核心觀點(diǎn)是:維護(hù)城市的行政體制是導(dǎo)致中國(guó)城鄉(xiāng)差異的重要原因。

“維護(hù)城市的行政體制”并不是人類(lèi)歷史的傳統(tǒng)，它只是最近幾百年來(lái)成為發(fā)展中國(guó)家發(fā)展經(jīng)濟(jì)和工業(yè)的主導(dǎo)范式。未來(lái)的趨勢(shì)應(yīng)該是城鄉(xiāng)內(nèi)部基于自主治理，而城鄉(xiāng)之間基于平等對(duì)待，從而形成一種以公民身份為基礎(chǔ)的行政體制。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的過(guò)程，是從經(jīng)濟(jì)向政治轉(zhuǎn)變的過(guò)程。建立以公民身份為基礎(chǔ)的行政體制，其核心是平等、開(kāi)放、自主治理，以及中央政府在維護(hù)公民權(quán)中發(fā)揮較大作用。中國(guó)社會(huì)要改變城鄉(xiāng)差異的格局，需要進(jìn)行體制改革和政策創(chuàng)新。在體制改革層面，需要廢除維護(hù)城市的制度安排，給予城市和農(nóng)村同等自主權(quán)，平等對(duì)待城市和農(nóng)村，廢除不同城市的行政等級(jí)制度。在政策創(chuàng)新層面，需要進(jìn)行一系列的制度創(chuàng)新，如戶(hù)籍制度、土地制度、金融制度、公共服務(wù)供給制度等，使得農(nóng)民能夠平等進(jìn)入城市和農(nóng)村，公民權(quán)利能夠得到平等保護(hù)。

注:

①蔡昉:《劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)與公共政策方向的轉(zhuǎn)變:關(guān)于中國(guó)社會(huì)保護(hù)的若干特征性事實(shí)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2010年第6期。

②張靜:《社會(huì)身份的結(jié)構(gòu)性失位問(wèn)題》，《社會(huì)學(xué)研究》2010年第6期。

③徐湘林:《轉(zhuǎn)型危機(jī)與國(guó)家治理:中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2010年第5期。

④李實(shí)、羅楚亮:《中國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距的重新估計(jì)》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2007年第2期。

⑤⑦Jones，Gareth A and Corbridge，Stuart．The Continuing debate about urban bias:the Thesis，its critics，its influence and its implications for poverty－reduction strategies．Progress in Development Studies 10，1，2010，pp．1 －18．

⑥蔡昉、楊濤:《城鄉(xiāng)收入差距的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2000年第4期。

⑧詹姆斯·布坎南:《憲法秩序的經(jīng)濟(jì)學(xué)與倫理學(xué)》，商務(wù)印書(shū)館2008年版。

⑨查爾斯·蒂利:《身份、邊界與社會(huì)聯(lián)系》，上海世紀(jì)出版社集團(tuán)2008年版。

⑩哈耶克曾經(jīng)在《自由秩序原理》一書(shū)中，對(duì)“特權(quán)”和“歧視”有一個(gè)很好的解釋?zhuān)赋觥疤貦?quán)”主要是指群體內(nèi)成員認(rèn)同這一身份，但是群體外成員卻不認(rèn)同身份;“歧視”主要是指群體外成員認(rèn)同這一身份，但是群體內(nèi)成員卻不認(rèn)同這一身份。

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