關(guān)于推進(jìn)基層治理法治化的思考

常文清

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》從系統(tǒng)的觀點(diǎn)出發(fā)，指出“全面推進(jìn)依法治國(guó)，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層”，明確提出了“推進(jìn)基層治理法治化”的要求。深入貫徹落實(shí)這一要求，關(guān)鍵是要充分激發(fā)基層社會(huì)的活力。筆者為此作出以下三點(diǎn)法律思考：

構(gòu)建人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解相結(jié)合的綜合調(diào)解機(jī)制

推進(jìn)基層治理法治化要與創(chuàng)新基層社會(huì)治理相結(jié)合，不僅要采取扎實(shí)有效的措施積極預(yù)防和減少基層的各種不穩(wěn)定因素，還要必須客觀理性地認(rèn)識(shí)當(dāng)前我區(qū)各類復(fù)雜矛盾糾紛多發(fā)的實(shí)際，充分發(fā)揮調(diào)解工作化解矛盾糾紛的重要作用，把人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解有機(jī)結(jié)合起來(lái)，綜合運(yùn)用法律、政策、經(jīng)濟(jì)、行政等手段和教育、協(xié)商、疏導(dǎo)等多種辦法，統(tǒng)籌化解矛盾糾紛。這樣，建立矛盾糾紛綜合調(diào)處工作平臺(tái)，能有效解決基層調(diào)解力量相對(duì)分散、銜接不夠的問題。具體來(lái)講，應(yīng)在市（區(qū)）、旗縣、蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)、嘎查村居四級(jí)逐步建立起立體化、網(wǎng)格狀調(diào)解組織。市、旗縣、蘇牧鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)建立“重大矛盾糾紛調(diào)解中心”，它是地方重大矛盾糾紛調(diào)處的專門工作機(jī)構(gòu)，以“統(tǒng)一受理、分級(jí)負(fù)責(zé)、歸口管理、限期辦結(jié)”為原則，充分行使矛盾糾紛調(diào)處權(quán)、矛盾糾紛分流指派權(quán)、矛盾糾紛調(diào)處督辦權(quán)、矛盾糾紛調(diào)處責(zé)任追究建議權(quán)等權(quán)力，對(duì)重大疑難矛盾糾紛組織、協(xié)調(diào)、調(diào)度有關(guān)部門聯(lián)合進(jìn)行調(diào)處。工作體系上實(shí)行黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，政法綜治組織協(xié)調(diào)，司法、信訪互為依托，調(diào)解中心具體受理，職能部門各司其職，社會(huì)力量廣泛參與的“大調(diào)解”工作機(jī)制，及時(shí)有效地調(diào)處社會(huì)矛盾糾紛，預(yù)防和減少群體性事件的發(fā)生。

健全公民民主參與社會(huì)建設(shè)的法律保障機(jī)制

推進(jìn)基層治理法治化，需要構(gòu)建基層政府與社會(huì)之間的良性溝通機(jī)制，為基層不同階層的群眾提供參與公共決策的平臺(tái)和機(jī)會(huì)，提高公眾參與的水平。一是在參加聽證會(huì)、論證會(huì)的公眾比例中應(yīng)充分考慮各民族群體和特殊利益群體?！睹褡鍏^(qū)域自治法》規(guī)定“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)保障本地方內(nèi)各民族都享有平等權(quán)利。在處理涉及本地方各民族的特殊問題的時(shí)候，必須與他們的代表充分協(xié)商，尊重他們的意見。”因此，在公眾參與我區(qū)地方立法和地方政策制定中要充分考慮到民族群體中不同民族代表的參與比例，而且在同一民族群體內(nèi)還要考慮到不同階層利益群體的參與比例，特別是不能忽視弱勢(shì)群體的參與比例。二是通過(guò)地方法規(guī)、規(guī)章，明確規(guī)定公眾參與社會(huì)建設(shè)的范圍。要依法保障和擴(kuò)大公眾參與，適度放開公眾提案，擴(kuò)大公眾議案討論，依法保障公民正常的話語(yǔ)權(quán)、表達(dá)權(quán)，完善公民公開議政機(jī)制和基層各級(jí)黨政行政部門的回應(yīng)機(jī)制。三是完善民主參與程序，具體規(guī)定公眾參加聽證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)的程序、方式及其應(yīng)享有的權(quán)利。為公眾提供多渠道的參與途徑，應(yīng)善于利用手機(jī)、網(wǎng)絡(luò)等新興媒體的信息傳播方法，拓寬公眾參與面，廣泛收集民意。著力健全基層各級(jí)黨政機(jī)關(guān)的政務(wù)信息公開制度，在國(guó)家還未出臺(tái)《政府信息公開法》的現(xiàn)實(shí)條件下，可以充分利用地方立法權(quán)，出臺(tái)地方政府信息公開條例，依法保障公民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)。

建立健全基層民主自治的法律保障機(jī)制

推進(jìn)基層治理法治化，要求基層政府要為社會(huì)主體提供自治空間，支持其自我約束、自我管理、自我發(fā)展，保障其自治權(quán)力，發(fā)揮行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程、鄉(xiāng)規(guī)民約、市民公約等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極功能和作用。

在我國(guó)，社會(huì)組織與基層民主自治的發(fā)展是公民社會(huì)興起和發(fā)展的主要表現(xiàn)。社會(huì)管理創(chuàng)新的主體不僅體現(xiàn)為掌握公權(quán)力的國(guó)家或政府，還有社會(huì)組織的廣泛參與。一方面，要加強(qiáng)社會(huì)組織法制建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)管理主體多元化。要充分發(fā)揮社會(huì)組織對(duì)于構(gòu)建市民社會(huì)、提升公民理性、推動(dòng)權(quán)力優(yōu)化、保障公民權(quán)利、提高公民政治參與程度等方面的積極功能。各種社會(huì)組織的發(fā)展是國(guó)家公共政治職能回歸公民社會(huì)的重要載體，是協(xié)調(diào)群體利益和實(shí)現(xiàn)群體主張的重要途徑，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)自律秩序、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要力量，這是社會(huì)治理創(chuàng)新的重要基礎(chǔ)。要進(jìn)一步明確社會(huì)組織參與社會(huì)治理的法律地位。目前我國(guó)還缺乏一部完整的法律對(duì)社會(huì)組織的性質(zhì)、地位、作用、結(jié)構(gòu)、功能及權(quán)益等進(jìn)行全面定位。社會(huì)組織在社會(huì)管理中存在地位不明和職能不清的問題，立法上還存在許多空白。維護(hù)社會(huì)組織行政和法律上的合法性，應(yīng)從法律上肯定社會(huì)組織的獨(dú)立地位，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織行為、機(jī)構(gòu)、治理和管理體制等實(shí)體方面問題的法律規(guī)范，明確和保障社會(huì)組織在實(shí)體上的權(quán)利、義務(wù)、地位和作用。加強(qiáng)和完善作為社會(huì)治理新興主體的社會(huì)組織的管理立法，逐步轉(zhuǎn)向社會(huì)多元公共治理結(jié)構(gòu)。

基層組織自治主要體現(xiàn)在農(nóng)村村民自治、城市社區(qū)自治。我國(guó)城市基層群眾組織真正作為群眾性自治組織發(fā)展的歷史十分短暫，提高社區(qū)依法自治能力，增強(qiáng)社區(qū)自治功能，發(fā)展社區(qū)民主是強(qiáng)化城市基層管理的客觀需要，是社會(huì)治理創(chuàng)新﹑構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求。應(yīng)加快相關(guān)法律的立、改、廢工作，制定社區(qū)管理法規(guī)，充分保障社區(qū)群眾自治權(quán)利。推進(jìn)社區(qū)民主自治首先應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能，堅(jiān)持“小政府、大社會(huì)”的導(dǎo)向原則，以“以人為本、社區(qū)自治”的目標(biāo)原則，真正落實(shí)居民委員會(huì)作為社區(qū)自治組織的合法性，理順街道辦事處與居民委員會(huì)的關(guān)系、政府職能部門與社區(qū)居民委員會(huì)的關(guān)系、政府部門與社區(qū)中介組織的關(guān)系。堅(jiān)持下放社會(huì)職能，把應(yīng)該由社區(qū)自治組織承擔(dān)的社區(qū)自身管理職能剝離給居民委員會(huì)。建立健全社區(qū)居民會(huì)議等民主選舉﹑民主決策、民主管理和民主監(jiān)督制度，暢通民意訴求渠道，使社區(qū)居民享有充分的知情權(quán)﹑決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

在農(nóng)村、嘎查，村民委員會(huì)、嘎查委員會(huì)并不是完全意義的群眾自治組織，它是國(guó)家與社會(huì)交叉型社會(huì)組織?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》的部分條款已無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)治理良性發(fā)展的需要。近年來(lái) ，內(nèi)蒙古赤峰市阿魯科爾沁旗大力推行村級(jí)事務(wù)契約化管理，取得了顯著成效。鄰里矛盾、土地糾紛、老人贍養(yǎng)等社會(huì)事務(wù)方面的矛盾糾紛下降了近80%。這一模式現(xiàn)已在赤峰市全面推廣，并取得了顯著的社會(huì)效果。村級(jí)事務(wù)契約化管理是指通過(guò)合同、協(xié)議、會(huì)議紀(jì)要、約定等書面契約形式，把村委與村干部、村民之間，村民于村民之間，村委與其他單位及個(gè)人之間的各類事務(wù)以及雙方的權(quán)利義務(wù)、履行時(shí)間和違約責(zé)任依法固定下來(lái)。從赤峰地區(qū)的實(shí)踐來(lái)看，村級(jí)事務(wù)契約化管理真正實(shí)現(xiàn)了民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督，群眾的事情群眾定，群眾的事情群眾管，群眾的事情群眾辦，體現(xiàn)了群眾的意愿，將村民自治落到實(shí)處。由此可見，要實(shí)現(xiàn)村民的有效自治，村級(jí)事務(wù)契約化管理是一條重要路徑。

當(dāng)前，眾多涉及村民自治規(guī)范的違法行為主要表現(xiàn)為：制定村民自治行為規(guī)范的主體不合格;基層政權(quán)指導(dǎo)、支持、幫助不力;審查合法性機(jī)制不健全;村務(wù)公開機(jī)制缺乏科學(xué)性;選舉制度不夠健全;村級(jí)規(guī)約存在較多問題等。因此，應(yīng)從健全、完善有關(guān)自治區(qū)地方立法的高度，逐步解決我區(qū)地方村級(jí)規(guī)約的制定主體和制定程序所面臨的合法性困境問題。只有這樣，才能夠提高村級(jí)規(guī)約的制定水平和質(zhì)量，也才能制定出真正具有權(quán)威性、嚴(yán)肅性的村級(jí)規(guī)約，充分發(fā)揮村級(jí)規(guī)約的應(yīng)有效力和功能，從而在整體上推進(jìn)村級(jí)規(guī)約的建設(shè)工作。另外，應(yīng)高度重視對(duì)村級(jí)規(guī)約制定、執(zhí)行的監(jiān)督，以使其真正落到實(shí)處，以利于維護(hù)村民的民主權(quán)利。村級(jí)規(guī)約應(yīng)向旗縣級(jí)人大常委會(huì)備案，因?yàn)槠炜h級(jí)人大常委會(huì)具有審查村民自治行為規(guī)范合法性的能力。

???????????????? 責(zé)任編輯：張莉莉