建設(shè)法治中國的改革路線之我見

喬欣

依法治國并不是一個陌生的話題。由今上溯一百年，梁啟超就曾發(fā)出過中國何時可以建成法治國家的歷史之問。百年來，無論憲政進(jìn)程，還是民主法制，抑或民權(quán)民生，無不歷經(jīng)坎坷挫折，但是人民對法治的孜孜追求從不曾放棄或泯滅。在長達(dá)兩千多年的封建社會，歷朝歷代，法都是統(tǒng)治者維護(hù)統(tǒng)治的治民工具，法是王法、是一家之法，治是專制、是人治，沒有真正意義上的法治。人民是為法所役，懼法畏訟，法沒有親和力也不受愛戴。正如同鄧小平同志指出的，“舊中國留給我們的，封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)很少”。改革開放以來，撥云見日的中國終于行進(jìn)到了法治建設(shè)的快車道上。在“依法治國”基本方略提出十余年的今天，黨的十八屆四中全會確立了“依法治國”的治國理政方略。什么是法，我們到底要依什么法？十八屆四中全會給出了答案，那就是以民為本、立法為民的良法，就是反映人民意志、得到人民擁護(hù)的治國重器，就是依憲治國、依憲行政的思維和做法。

十八屆四中全會及《決定》的重大意義

四中全會在我們黨的歷史上是非常重要的一次會議，作為一次中央全會，四中全會把依法治國作為會議主題，這是第一次在中國共產(chǎn)黨的建黨歷史上把法治作為主題，是第一次在建國歷史上把法治作為主題，是第一次中央全會以法治為題作出重要決定。史無前例的第一次，顯示了黨對法治問題的高度重視。黨中央高瞻遠(yuǎn)矚，在十八屆三中全會依法推進(jìn)改革開放的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步就建設(shè)法治中國這一重大命題進(jìn)行研究，是對黨的十八屆三中全會精神的進(jìn)一步落實(shí)和詮釋。

十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出，要“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”。在“關(guān)于《決定》的說明”中，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“各級政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。”治理一個國家、一個社會，關(guān)鍵是立規(guī)矩、講規(guī)矩、守規(guī)矩。法律是治國理政最大、最重要的規(guī)矩。政府是法律實(shí)施的重要主體。

作為一名從事法制工作的同志，我感到政府法制工作將不再是由法制部門一家單打獨(dú)斗，而是變成了黨帶領(lǐng)人民實(shí)現(xiàn)改革開放，奔向小康，建立中國特色社會主義國家的一項(xiàng)偉大工程。它在我們黨的發(fā)展史上，在我們國家的發(fā)展史上，都將是值得大書特書的一筆。十八屆四中全會為“法治中國”作了頂層設(shè)計(jì)，同時也以法治為改革護(hù)航。法治中國建設(shè)包括了兩個大的方面：一方面要實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、嚴(yán)格司法、全民守法以及依法執(zhí)政，另一方面，整個中國要實(shí)現(xiàn)改革的目標(biāo)，要全面建成小康社會乃至在第二個一百年實(shí)現(xiàn)中國夢的偉大目標(biāo)，離不開法制的規(guī)范、保障和促進(jìn)，法律是治國之重器，良法是善治之前提。經(jīng)過長期的努力我國形成了中國特色社會主義法律體系，國家生活和社會生活各方面總體上實(shí)現(xiàn)了有法可依，這確實(shí)是了不起的重大成就。同時，我們應(yīng)當(dāng)看到在立法領(lǐng)域還面臨一些突出問題，如立法的質(zhì)量還需進(jìn)一步提高，解決問題的有效性、針對性、可操作性不強(qiáng)。立法工作中部門化，爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象比較突出等。因而建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，堅(jiān)持立、改、廢、釋并舉，切實(shí)增強(qiáng)法律法規(guī)的及時性、針對性和有效性。

以深化行政審批制度改革為抓手，全面推進(jìn)我區(qū)依法行政工作

法治政府是現(xiàn)代政府管理體系的基石，是國家治理現(xiàn)代化的主要內(nèi)容和重要標(biāo)志。推進(jìn)法治政府建設(shè)，就是要遵循法治思維、運(yùn)用法治方式、在法治的軌道上行使各項(xiàng)權(quán)力，打造職能有限、行政有為、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的政府。新一屆中央政府履職伊始，就把簡政放權(quán)作為全國深化改革的“先手棋”和轉(zhuǎn)變政府職能的“當(dāng)頭炮”——通過“放”“管”結(jié)合，把該放的權(quán)放開、放到位，把該管的事管住、管好;通過修改或廢止不合適的現(xiàn)行法律法規(guī)為轉(zhuǎn)變政府職能掃除障礙;通過制定新的法律法規(guī)來固定轉(zhuǎn)變政府職能已經(jīng)取得的成果，引導(dǎo)和推動轉(zhuǎn)變政府職能的下一步工作。

今年以來，我們認(rèn)真貫徹黨的十八大、十八屆三中全會精神和自治區(qū)黨委九屆九次全委（擴(kuò)大）會議精神，按照《自治區(qū)黨委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組各專項(xiàng)小組及有關(guān)部門改革分工方案》（內(nèi)黨辦發(fā)〔2014〕17號）要求，在全部356項(xiàng)改革任務(wù)中，我們緊緊抓住行政審批制度改革這項(xiàng)啟動最早、難度最大、社會關(guān)注度較高的改革任務(wù)不松勁，在自治區(qū)黨委政府的高度重視和堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過不懈努力，我區(qū)的審改工作不斷向縱深化、規(guī)范化、制度化方向發(fā)展，取得了多項(xiàng)歷史性突破，集中體現(xiàn)在“三個一”上，即：取得了一項(xiàng)成果（公布了自治區(qū)本級行政許可項(xiàng)目目錄），統(tǒng)一了一個標(biāo)準(zhǔn)（全區(qū)各級政府行政審批制度改革的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一化），部署了一項(xiàng)任務(wù)（部署了全區(qū)各級政府行政權(quán)力清單及梳理工作），受到了國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)、國務(wù)院審改辦和國務(wù)院專題調(diào)研組的充分肯定。

在自治區(qū)黨委政府的統(tǒng)一部署下，自治區(qū)法制辦及時啟動改革，首次厘清并公布了自治區(qū)本級執(zhí)行的所有行政許可項(xiàng)目。經(jīng)過近半年的努力工作，我區(qū)的行政審批制度改革工作取得了階段性成果：自治區(qū)本級有32個部門和單位具有行政審批職能;自治區(qū)本級保留行政許可項(xiàng)目247項(xiàng)，分級許可項(xiàng)目52項(xiàng)，下放許可項(xiàng)目52項(xiàng)，取消10項(xiàng)。目前，上述行政許可項(xiàng)目目錄已經(jīng)以自治區(qū)政府決定（內(nèi)政發(fā)〔2014〕58號）和自治區(qū)審改辦文件兩種形式向社會公布。截至目前，全國對行政許可項(xiàng)目進(jìn)行梳理界定并予以公布的只有包括我區(qū)在內(nèi)的8個省市區(qū)（內(nèi)蒙古、天津市、吉林省、浙江省、山東省、四川省、貴州省、甘肅省）。特別是“分級審批”這種處理方法，受到了國務(wù)院審改辦的肯定和好評。這些成果的取得，得到了上級的充分肯定和社會的廣泛認(rèn)同，李克強(qiáng)總理9月3日在專題聽取自治區(qū)黨委和我區(qū)翁牛特旗委教育實(shí)踐活動情況匯報時指出：“內(nèi)蒙古自治區(qū)下放了114項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，簡化了審批程序，取消了不合理收費(fèi)，給企業(yè)和群眾減輕了負(fù)擔(dān)。你們的努力應(yīng)該給予充分肯定?！?/p>

強(qiáng)化依法科學(xué)民主決策，規(guī)范重大決策權(quán)

在這次四中全會《全面推進(jìn)依法治國的若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中，行政決策的規(guī)范化是亮點(diǎn)也是重點(diǎn)?！稕Q定》確定了五個“法定程序”：第一，公眾參與;第二，專家論證;第三，風(fēng)險評估;第四，合法性審查;第五，集體討論決定。這五個程序必須做到位才能稱之為依法決策。

所謂重大決策權(quán)就是關(guān)系到老百姓切身利益、國計(jì)民生，關(guān)系到區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會文化生態(tài)文明發(fā)展的決策行為。目前我國很多執(zhí)法領(lǐng)域都有明確的法律規(guī)范，具體執(zhí)法行為的規(guī)范化程度比較高，比如行政處罰，1996年《行政處罰法》對處罰行為就有明確的程序要求，2004年《行政許可法》對行政許可行為有明確規(guī)則;2011年《行政強(qiáng)制法》也對行政強(qiáng)制行為做了明確的要求。這些法律對于分門別類的行政行為都有了規(guī)范的要求，這些領(lǐng)域的行政行為受到了嚴(yán)格規(guī)范，法治化程度較高。但是，政府的重大行政決策行為至今沒有統(tǒng)一的行為規(guī)范，在國家層面缺乏明確的程序要求，處于無法可依的狀態(tài)。這類重大決策權(quán)沒有法律規(guī)定該怎么辦，也沒有主要的程序要求，當(dāng)然也沒有責(zé)任的要求。因此，在重大決策方面，出現(xiàn)了“三拍”現(xiàn)象，做決策“拍腦瓜”，執(zhí)行決策“拍胸脯”，執(zhí)行完了“拍屁股”走人?！叭摹爆F(xiàn)象，最后導(dǎo)致很多重大決策看起來是一時的政績，但實(shí)際上給國家經(jīng)濟(jì)社會和老百姓的合法權(quán)益，給公共的利益帶了極大的損失。過去對這種決策沒有辦法，因?yàn)闆Q策者不需要承擔(dān)責(zé)任，政績搞上去了之后，他升官走了，“爛攤子”留給別人收拾。

四中全會在依法決策方面設(shè)置了幾項(xiàng)重要的制度，非常必要。

第一，決策的“五大程序”，任何重大決策必須履行“五大程序”，經(jīng)過公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法審查和集體討論決定才能做出。

第二，要求建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制。行政機(jī)關(guān)做重大決策時，應(yīng)該交給法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審核。法制部門簽署同意意見后領(lǐng)導(dǎo)才能拍板做決策。非經(jīng)合法性審查，出了問題領(lǐng)導(dǎo)就要自己負(fù)責(zé)任。因?yàn)橐笳l決策，誰負(fù)責(zé)，甚至要終身負(fù)責(zé)。

第三，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。為什么要建立重大決策終身責(zé)任追究制度和責(zé)任倒查機(jī)制？因?yàn)檫^去很多重大決策，領(lǐng)導(dǎo)拍完板，決策的后果跟自己就沒有關(guān)系了。以后行政重大決策也是終身負(fù)責(zé)的，有了這個“緊箍咒”，相信很多領(lǐng)導(dǎo)會高度重視決策制度，不依法規(guī)范決策，最后要終身承擔(dān)責(zé)任。此外，還要實(shí)施責(zé)任倒查機(jī)制，出了問題，那就要倒查誰做的決策，決策是否履行了相關(guān)程序。只有強(qiáng)化依法科學(xué)民主決策，才能將決策權(quán)關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

積極推進(jìn)法治前行，勇于落實(shí)轉(zhuǎn)型的重任

法治，是用成文的法律原則和法律規(guī)則治國，是按照事先建立的規(guī)則嚴(yán)格適用，就是用法律人的思維治國，這是一種理性治國、程序治國、規(guī)則治國，而不是運(yùn)動治國、隨意治國。沒有程序和理性為基礎(chǔ)的法治，只能是一種狂熱的運(yùn)動?？孔约簷?quán)力多大，魄力多強(qiáng)，本事多能，不“按規(guī)矩辦事”，是典型的人治。法治是任何人都得服從和遵守，毫無例外，當(dāng)權(quán)力和法律沖突時，必須收斂權(quán)力，服從規(guī)則。法治是要將矛盾帶上法庭，理性管理國家，讓國家按照秩序，嚴(yán)格按照法治思維和法治方式解決問題。所以，我們今天如此強(qiáng)調(diào)“依法治國”就是強(qiáng)調(diào)規(guī)則的重要、理性的重要、程序的重要、平等的重要。

十一屆三中全會后，逐漸形成并提出了“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的治國命題，法治建設(shè)進(jìn)入到了一個全新的發(fā)展時期。我們制定了大量法律，實(shí)現(xiàn)了國家和社會生活有法可依，形成中國特色社會主義法律體系。從十五大確立依法治國，建設(shè)社會主義法治國家寫進(jìn)憲法到如今，已走過了17個年頭。雖然我們也取得了很多成就，但現(xiàn)實(shí)生活中，不懂法、不尊法，以身試法、知法犯法;搞變通、打折扣，以言代法、以權(quán)壓法、視法律為兒戲，任意藐視法律、踐踏法律等現(xiàn)象和有法可依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究現(xiàn)象比較嚴(yán)重，執(zhí)法中權(quán)責(zé)脫節(jié)，多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法現(xiàn)象依然存在。

今天強(qiáng)調(diào)“依法治國”，已經(jīng)不是簡單的形式和口號，已經(jīng)不是以往的老調(diào)重彈，而是對形式主義法制的撥亂反正，是對倒行逆施反法治的一種清理或回歸。我們今天強(qiáng)調(diào)依法治國，話還是那個話，但內(nèi)容已經(jīng)不同，其目的是厘清權(quán)治和法治的矛盾，徹底扭轉(zhuǎn)有法不依、法律形同虛設(shè)、隨意突破法律底線的情形，是要徹底破除法律“治下不治上”、“治外不治內(nèi)”、“治民不治官”。把中國真正帶入到一個奉行“法律至上”，依靠法治思維，推行法治體系的法治軌道上來。這才是真正的法治最強(qiáng)音，是真正的法治春天的來臨。

所以，我們要理直氣壯講、大張旗鼓地講依法治國，要通過入腦入心，讓我們所有人都明白依法治國的道理，真正做到正本清源、以正視聽。讓法治成為每一位公民的信仰，讓帶頭守法成為每一名官員的底線。

責(zé)任編輯：代建明