論中國(guó)邊疆治理的體系轉(zhuǎn)型與能力重構(gòu)

朱碧波+王硯蒙

摘 要：在國(guó)家的歷史敘事中，邊疆治理是一個(gè)無(wú)法繞開(kāi)的經(jīng)典議題。在我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)時(shí)期，邊疆治理是一元化的治理體系，精英主義色彩濃厚。邊疆治理能力主要體現(xiàn)為邊疆防衛(wèi)能力、民族關(guān)系處理能力、邊疆秩序建構(gòu)能力。改革開(kāi)放三十多年來(lái)，現(xiàn)代化浪潮以沛不可擋之勢(shì)席卷邊疆地區(qū)，邊疆的社會(huì)形態(tài)發(fā)生了急遽嬗變，公民權(quán)利意識(shí)和利益意識(shí)逐漸覺(jué)醒，民主政治思想開(kāi)始萌生。時(shí)代演變和社會(huì)變遷給傳統(tǒng)邊疆治理體系和治理能力提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。當(dāng)代邊疆治理體系應(yīng)該由一元化治理向協(xié)同共治的轉(zhuǎn)型；當(dāng)代邊疆治理能力的重構(gòu)，不但要完善邊疆秩序建構(gòu)能力，更要提升推動(dòng)邊疆發(fā)展的能力和完善公共服務(wù)供給的能力。

關(guān)鍵詞：中國(guó)；邊疆治理；體系轉(zhuǎn)型；能力重構(gòu)

邊疆是國(guó)家疆域的邊緣性部分，處于國(guó)家政治格局的遠(yuǎn)端、經(jīng)濟(jì)中心的外圍、交通體系的邊緣和信息傳導(dǎo)的末梢，是各種地緣政治風(fēng)險(xiǎn)的聚積之地。同時(shí)，邊疆往往又是少數(shù)民族的聚居之地，多元民族文化和宗教文化在這里交匯碰撞。邊疆復(fù)雜的地緣政治特質(zhì)和民族文化特質(zhì)及其衍生的潛在風(fēng)險(xiǎn)，使得國(guó)家的政治敘事與國(guó)體建構(gòu)中，邊疆治理始終都是一個(gè)無(wú)法繞開(kāi)的經(jīng)典議題。在傳統(tǒng)的王朝帝國(guó)時(shí)代，王朝統(tǒng)治者在國(guó)家權(quán)力的主導(dǎo)下，以民族政治精英為代理，推動(dòng)邊疆治理。中華人民共和國(guó)成立之后，我國(guó)建構(gòu)了國(guó)家主導(dǎo)和政府驅(qū)動(dòng)的一元化邊疆治理模式。改革開(kāi)放之后，隨著地緣政治的變遷和傳統(tǒng)總體性社會(huì)向現(xiàn)代異質(zhì)性社會(huì)的深刻轉(zhuǎn)型，日趨復(fù)雜的邊疆情境不斷拷問(wèn)傳統(tǒng)邊疆治理體系和治理能力的承載極限。邊疆矛盾的凸顯和邊疆情境的變遷，昭示著我們要不失時(shí)機(jī)地推動(dòng)邊疆治理的體系轉(zhuǎn)型與能力重構(gòu)，實(shí)現(xiàn)邊疆的善治。

一、中國(guó)邊疆治理的傳統(tǒng)模式

一個(gè)國(guó)家的邊疆治理模式并不是憑空臆斷的產(chǎn)物，而是由當(dāng)時(shí)的社會(huì)發(fā)育水平和邊疆治理的核心議題所決定的。在我國(guó)傳統(tǒng)王朝國(guó)家時(shí)期，由于邊疆社會(huì)發(fā)育嚴(yán)重不足，強(qiáng)國(guó)家弱社會(huì)的狀況非常明顯，國(guó)家或政府作為公共權(quán)力的唯一來(lái)源，擔(dān)負(fù)著公共資源權(quán)威性分配和邊疆秩序建構(gòu)的歷史性重任。在這樣一種情況下，我國(guó)形成了以國(guó)家權(quán)力為主導(dǎo)的邊疆治理模式。中華人民共和國(guó)成立之后，在國(guó)家權(quán)力的主導(dǎo)下，邊疆地區(qū)實(shí)現(xiàn)了社會(huì)形態(tài)的壓縮式演進(jìn)和政治制度的強(qiáng)制性變遷，但邊疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)育差距和文化異質(zhì)現(xiàn)象并非短時(shí)期可以消除或彌合，國(guó)家在邊疆治理中面臨的一個(gè)焦點(diǎn)性議題就是如何通過(guò)行政權(quán)力滲透和民族精英的內(nèi)部綏靖將邊疆政權(quán)納入國(guó)家一體化的進(jìn)程中。在邊疆核心議題的驅(qū)使下，邊疆治理被賦予了濃厚的國(guó)家建構(gòu)色彩，即國(guó)家權(quán)力試圖通過(guò)政治體系的吸納、政治權(quán)力的下沉、意識(shí)形態(tài)的宣講和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，實(shí)現(xiàn)邊疆傳統(tǒng)多元權(quán)威的祛魅，建構(gòu)邊疆與內(nèi)地的聯(lián)結(jié)經(jīng)絡(luò)，模鑄邊疆民眾對(duì)現(xiàn)代民族國(guó)家和政治體系的“理性的信仰”。高度集中的政治體系和國(guó)家建構(gòu)的核心議題使得我國(guó)的邊疆治理依然具有明顯的國(guó)家主導(dǎo)和政府驅(qū)動(dòng)的政治品格。改革開(kāi)放之后，隨著中國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌，邊疆地區(qū)也開(kāi)啟了大規(guī)模的現(xiàn)代化進(jìn)程。為了改變邊疆地區(qū)的貧困面貌及由此產(chǎn)生的“民族邊緣化”憂懼，邊疆地區(qū)一直采取的都是國(guó)家權(quán)力主導(dǎo)下的趕超型發(fā)展戰(zhàn)略。邊疆地區(qū)的跨躍式發(fā)展和地方區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，客觀上要求國(guó)家和政府從宏觀戰(zhàn)略層面去統(tǒng)籌規(guī)劃邊疆發(fā)展，這也直接導(dǎo)致國(guó)家和政府成為邊疆跨躍式發(fā)展的倡導(dǎo)者、組織者、依托者、推動(dòng)者和實(shí)施者。再加上我國(guó)由于傳統(tǒng)總體性社會(huì)向現(xiàn)代異質(zhì)性社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，邊疆地區(qū)也無(wú)可避免地進(jìn)入了社會(huì)矛盾的凸顯期和多發(fā)期，并雜之以中國(guó)大國(guó)崛起引發(fā)的地緣政治格局變遷所衍生的地緣政治風(fēng)險(xiǎn)，使得國(guó)家和政府在邊疆治理中存在嚴(yán)重的秩序饑渴，政府社會(huì)管理的職能和壓力空前膨脹，進(jìn)一步放大了政府在邊疆治理中的核心角色和主導(dǎo)地位，從而導(dǎo)致傳統(tǒng)邊疆治理模式在當(dāng)代社會(huì)也并沒(méi)有太大的改觀。

回顧我國(guó)邊疆治理的歷史，尤其是中華人民共和國(guó)成立六十余年以來(lái)的治邊史，可以得出關(guān)于邊疆治理的一些基本認(rèn)識(shí)，就治理體系和治理能力來(lái)看，我國(guó)的邊疆治理具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

1. 一元結(jié)構(gòu)式的治理

中國(guó)傳統(tǒng)的邊疆治理強(qiáng)調(diào)國(guó)家主導(dǎo)和政府驅(qū)動(dòng)，在治理結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出明顯的一元式結(jié)構(gòu)。在王朝國(guó)家時(shí)期，王朝統(tǒng)治者主要通過(guò)民族精英的內(nèi)部綏靖遙制邊疆治理。王朝統(tǒng)治者通過(guò)政治上的吸引、經(jīng)濟(jì)上的輻射、文化上的感召和軍事上的威懾，通過(guò)中原王朝的政治權(quán)威和國(guó)力輝煌，“自上而下對(duì)次級(jí)民族群體、地區(qū)或宗教群體的政治精英或權(quán)威人物施以恩惠，通過(guò)安撫這些政治精英或權(quán)威人物達(dá)到統(tǒng)治整個(gè)次級(jí)群體、地區(qū)或宗教群體的目的”。{1}王朝國(guó)家時(shí)期的治邊，不管是朝貢、羈縻、土司、和親還是盟誓，都折射出了明顯的通過(guò)控制或安撫民族政治精英而遙制邊疆的政治意圖。換句話說(shuō)，王朝國(guó)家時(shí)期的邊疆治理強(qiáng)調(diào)的是王朝統(tǒng)治者通過(guò)對(duì)民族精英的綏靖，以民族精英作為國(guó)家邊疆治理的代理者實(shí)現(xiàn)對(duì)邊疆的統(tǒng)治。中華人民共和國(guó)成立后，國(guó)家在高度集中的政治體系的支配下，通過(guò)強(qiáng)有力的行政權(quán)力滲透將邊疆地區(qū)納入了國(guó)家一體化的進(jìn)程。在邊疆地區(qū)，國(guó)家通過(guò)政治吸納的方式，將民族政治精英和各種社會(huì)力量吸納進(jìn)入國(guó)家政治體制，并確保各類(lèi)精英在政治上的高度依附性與絕對(duì)忠誠(chéng)性。在中國(guó)傳統(tǒng)的邊疆治理模式中，不管是王朝國(guó)家時(shí)期民族精英的內(nèi)部綏靖，還是現(xiàn)代民族國(guó)家的政治吸納，都具有相當(dāng)明顯的精英主義色彩，邊疆治理架構(gòu)被簡(jiǎn)化兩分為官—民二元結(jié)構(gòu)，政府處于絕對(duì)的主導(dǎo)和支配地位，而民眾則基本上處于受治者和順從者的地位。

2. 權(quán)力本位式的治理

公共權(quán)力是社會(huì)的派生物，它是人類(lèi)社會(huì)與生俱來(lái)又與人類(lèi)相生相隨的一個(gè)最為基本的政治產(chǎn)品。在我國(guó)邊疆治理中，國(guó)家或政府作為公共權(quán)力唯一合法的擁有者，他們?cè)谶吔鐣?huì)秩序建構(gòu)和價(jià)值資源的權(quán)威性分配中，發(fā)揮著絕對(duì)主導(dǎo)的作用。由于傳統(tǒng)社會(huì)公共權(quán)力制衡體系付之闕如，以及當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型期公共權(quán)力制衡體系尚未臻于至善，政府對(duì)權(quán)力的依賴和偏好，不可避免地導(dǎo)致邊疆治理中折射出明顯的權(quán)力本位色彩。其具體表現(xiàn)為：其一，政府作為邊疆治理的唯一主體，價(jià)值資源在政府主導(dǎo)下以權(quán)力為中心進(jìn)行配置，權(quán)力格局中的邊緣化與價(jià)值資源占有的稀薄化存在明顯的正向關(guān)聯(lián)，并且政府自利性色彩十分突出。其二，邊疆政治文化折射出明顯的權(quán)力崇拜色彩。我國(guó)的邊疆“民族地區(qū)是從前資本主義的社會(huì)形態(tài)直接跨越到社會(huì)主義的，加上受到中國(guó)傳統(tǒng)文化的深刻影響，不管是政府官員，還是普通老百姓，都存在強(qiáng)烈的官本位意識(shí)和權(quán)力本位意識(shí)”{2}，并與傳統(tǒng)宗法等級(jí)觀念相交互織，形塑了我國(guó)少數(shù)民族順從型文化和臣民型的政治文化?！霸谝恍┥贁?shù)民族農(nóng)村民眾習(xí)慣于傳統(tǒng)的看‘頭人臉色行事；習(xí)慣于村民組長(zhǎng)‘吹哨子；農(nóng)村基層干部有的則以‘牧羊人自居，視群眾如群氓”{3}。其三，在邊疆治理手段上，政府偏愛(ài)以公共權(quán)力為后盾的剛性治理。這種剛性治理的手段，強(qiáng)調(diào)自上而下的命令、不容置喙的硬性、整齊劃一的一致性，具有手段強(qiáng)制、操作方便，見(jiàn)效快捷、績(jī)效明顯等諸多優(yōu)點(diǎn)，因此政府在面臨各種復(fù)雜的邊疆事務(wù)和多元化的公共服務(wù)需求時(shí)，往往傾向于采取簡(jiǎn)單便捷的剛性手段。

3. 工具理性式治理

中國(guó)邊疆治理是一項(xiàng)復(fù)雜而系統(tǒng)的工程，在國(guó)家主導(dǎo)和政府驅(qū)動(dòng)的邊疆治理中，政府有著多元的價(jià)值訴求和目標(biāo)追求，比如民主、民生、公平、正義、法治等價(jià)值層面的訴求，以及穩(wěn)定、效率、秩序、安全等工具層面的需求。從邊疆治理理想的復(fù)式追求而論，政府邊疆治理價(jià)值訴求應(yīng)該多元復(fù)合的，是合工具性與合目的性的統(tǒng)一，即工具理性與價(jià)值理性的統(tǒng)一。然而，縱觀我國(guó)邊疆治理的歷史，工具理性的僭越和價(jià)值理性的懸置乃是一種由來(lái)已久的常態(tài)。王朝國(guó)家時(shí)期，王朝統(tǒng)治者的治邊，往往奉行“不使其失，亦不使其興”，重控制而輕開(kāi)發(fā)，重禁阻而少滋助，重穩(wěn)定而輕發(fā)展。中華人民共和國(guó)成立后，國(guó)際政治局勢(shì)并不太平，國(guó)家在邊疆治理的過(guò)程中十分看重邊疆的戰(zhàn)略地位和軍事地位，而相對(duì)淡化邊疆的經(jīng)濟(jì)地位，由此導(dǎo)致邊疆穩(wěn)定和邊疆安全在邊疆治理格局中地位的提升，而邊疆發(fā)展和邊疆建設(shè)的地位則相對(duì)退守。改革開(kāi)放之后，社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的矛盾深化與地緣政治格局變遷中的安全風(fēng)險(xiǎn)盤(pán)根錯(cuò)節(jié)，使得邊疆情境更加趨于多元和復(fù)雜?！胺€(wěn)定壓倒一切”的秩序饑渴，使得地方政府十分重視社會(huì)秩序的建構(gòu)問(wèn)題，一些地方政府甚至將社會(huì)秩序的建構(gòu)當(dāng)作邊疆治理目標(biāo)的最高訴求，并遮避了具有終極目的意義的價(jià)值理性追求。

二、傳統(tǒng)邊疆治理的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

隨著我國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型、地緣政治形勢(shì)的變遷與全球性風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來(lái)臨，邊疆社會(huì)矛盾日益深化，安全風(fēng)險(xiǎn)不斷疊加，并從總體上呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)矛盾與社會(huì)矛盾、民族矛盾與宗教矛盾、社會(huì)矛盾與生態(tài)矛盾、發(fā)展矛盾與分配矛盾相互交織、錯(cuò)綜復(fù)雜的態(tài)勢(shì)，日趨尖銳地拷問(wèn)傳統(tǒng)邊疆治理的一元體系與能力儲(chǔ)蓄。

1. 邊疆矛盾的凸顯與傳統(tǒng)邊疆治理結(jié)構(gòu)的張力

改革開(kāi)放以來(lái)，現(xiàn)代浪潮激蕩下的邊疆社會(huì)發(fā)生了急遽的社會(huì)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌，傳統(tǒng)社會(huì)里我們不曾經(jīng)歷的諸多非傳統(tǒng)安全問(wèn)題逐漸浮現(xiàn)出來(lái)并深刻地影響著邊疆穩(wěn)定與邊疆安全。隨著改革開(kāi)放國(guó)家非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，邊疆區(qū)域與核心區(qū)域的發(fā)展鴻溝開(kāi)始出現(xiàn)并漸趨擴(kuò)大，邊疆地區(qū)也出現(xiàn)了明顯的社會(huì)分層和民族分層現(xiàn)象。面對(duì)傳統(tǒng)總體性社會(huì)向異質(zhì)性社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中分化亂象，邊疆民眾不斷以核心區(qū)域?yàn)樽鴺?biāo)反觀自身的生存境況，由此產(chǎn)生的任何心理落差和相對(duì)剝奪感都導(dǎo)致了一系列非傳統(tǒng)安全問(wèn)題的衍生，如國(guó)家認(rèn)同危機(jī)、政治合法性流失、分配正義疑慮，以及邊疆民眾因?yàn)橹鹄脑陝?dòng)而產(chǎn)生的社會(huì)越軌等。此外，隨著國(guó)家實(shí)力不斷提升，我國(guó)的地緣政治力量逐漸顯現(xiàn)，傳統(tǒng)地緣政治格局的既得利益者和中國(guó)周邊一些國(guó)家擔(dān)心中國(guó)的和平崛起挑戰(zhàn)既有的地緣政治格局，不斷掣肘中國(guó)的崛起，邊疆地區(qū)成為國(guó)家博弈與競(jìng)爭(zhēng)、制衡與反制的前沿陣地，境外敵對(duì)勢(shì)力往往通過(guò)宗教滲透和領(lǐng)土爭(zhēng)端等手法，冀圖擾亂和遲滯中國(guó)的崛起。除此之外，全球化時(shí)代的到來(lái)也給邊疆治理帶來(lái)諸多的安全壓力和治理難題。20世紀(jì)八九十年代，隨著全球化的浪潮襲卷整個(gè)世界，資本、信息、人才等生產(chǎn)要素在全球范圍的流動(dòng)開(kāi)始加速，全球性風(fēng)險(xiǎn)也開(kāi)始顯現(xiàn)，疫病風(fēng)險(xiǎn)、生態(tài)災(zāi)難、金融危機(jī)和恐怖主義災(zāi)難等等成為人類(lèi)社會(huì)面臨的新生的共同威脅。邊疆作為國(guó)家與國(guó)家疆域的毗鄰地帶，在很大程度上又是全球風(fēng)險(xiǎn)首當(dāng)其沖感知者。

當(dāng)前我國(guó)邊疆地區(qū)出現(xiàn)的一系列新的問(wèn)題和新的情況，彰顯著邊疆地區(qū)的矛盾與風(fēng)險(xiǎn)正向多元化、立體化和全方位發(fā)展。邊疆社會(huì)矛盾的復(fù)雜性、利益分化的嚴(yán)峻性、民族宗教的敏感性、地緣問(wèn)題的跨國(guó)性，不斷沖擊著傳統(tǒng)一元化的邊疆治理架構(gòu)，并尖銳地挑戰(zhàn)政府單核治理能力的極限，甚至在某種程度上導(dǎo)致邊疆治理架構(gòu)潛在的斷裂風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)如此紛紜繁復(fù)的邊疆矛盾和邊疆問(wèn)題，作為邊疆治理單一主體之政府要么深陷捉襟見(jiàn)肘之窘境，要么難逃進(jìn)退維谷之迷局。一些影響邊疆穩(wěn)定的深層問(wèn)題，如認(rèn)同重塑、終極關(guān)懷、扶貧賑災(zāi)等，僅僅憑政府單方面的治理，難得盡如人意。一些地緣跨國(guó)性問(wèn)題，如毒品走私、跨國(guó)犯罪、恐怖主義、非法移民等，甚至憑借單個(gè)國(guó)家之力量，都很難取得實(shí)質(zhì)性效果，就更加遑論政府一元的力量了。而另外一些新型邊疆問(wèn)題的治理，如商業(yè)性工作者的艾滋病預(yù)防與行為干預(yù)問(wèn)題，常常又使政府陷入進(jìn)退失據(jù)的兩難。政府若是主動(dòng)介入，將深受官方身份之困擾，并且效果難免堪虞；政府若是被動(dòng)退隱，又難逃“懶政”與行政不作為之譏。

2. 邊疆社會(huì)的變遷與傳統(tǒng)邊疆治理模式的式微

在傳統(tǒng)的封閉型邊疆社會(huì)中，邊疆民眾的利益、思想、文化都具有相當(dāng)?shù)耐|(zhì)性，再加上民眾智識(shí)未開(kāi)，普通民眾高度認(rèn)同民族精英，并且唯其馬首是瞻。傳統(tǒng)邊疆治理技術(shù)，不管是民族精英的內(nèi)部綏靖，還是政治體制的精英吸納，都可以取得堪稱不俗的績(jī)效。然而，隨著我國(guó)改革開(kāi)放的啟動(dòng)并向縱深推進(jìn)，現(xiàn)代化浪潮以不可阻逆之勢(shì)將邊疆地區(qū)裹挾進(jìn)入現(xiàn)代文明進(jìn)程之中。在邊疆的文明演進(jìn)與社會(huì)嬗變的過(guò)程中，邊疆民眾原初被壓制的利益意識(shí)開(kāi)始覺(jué)醒并走向旺盛；邊疆社會(huì)的利益分化開(kāi)始出現(xiàn)并全面加速，區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、族際之間、族層之間，都出現(xiàn)了較為明顯的利益分化。邊疆利益主體的多元化、利益意識(shí)的清晰化、利益取向的多樣化、利益期許的高漲化和利益訴求的張揚(yáng)化，使得傳統(tǒng)社會(huì)里行之有效的“民族精英的內(nèi)部綏靖”和政治吸納模式并不足以實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)民族的統(tǒng)攝與整合，大量游離在體制外的民族精英與普通民眾正在進(jìn)行日益勃興的、眾語(yǔ)喧嘩式的利益言說(shuō)與表達(dá)，不斷挑戰(zhàn)傳統(tǒng)邊疆治理體系對(duì)多元社會(huì)異質(zhì)性的化解與潤(rùn)滑的能力。此外，改革開(kāi)放以來(lái)邊疆社會(huì)也經(jīng)歷了“經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)，利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化”的過(guò)程，社會(huì)形態(tài)的嬗變與利益的嚴(yán)重分化使得邊疆社會(huì)陷入了深層次的結(jié)構(gòu)性緊張，包括社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的緊張、民族文化結(jié)構(gòu)的緊張、政治價(jià)值結(jié)構(gòu)的緊張等。邊疆社會(huì)的結(jié)構(gòu)性緊張使得邊疆社會(huì)產(chǎn)生很大的安全張力，而當(dāng)前邊疆治理體系建設(shè)中，又尚未建構(gòu)化解這種結(jié)構(gòu)性張力的機(jī)制，如暢達(dá)的利益表達(dá)機(jī)制、正當(dāng)?shù)睦娣峙錂C(jī)制和完善的矛盾化解機(jī)制。由于邊疆政府從源頭上疏導(dǎo)和化解社會(huì)矛盾的制度、機(jī)制與能力的欠缺，邊疆社會(huì)結(jié)構(gòu)緊張演化速度與邊疆政府既有治理能力儲(chǔ)蓄出現(xiàn)了嚴(yán)重的張力與脫節(jié)，進(jìn)而誘發(fā)了一系列的社會(huì)失范問(wèn)題。

3. 價(jià)值理性的缺失與傳統(tǒng)邊疆治理績(jī)效的衰頹

邊疆治理價(jià)值理性內(nèi)蘊(yùn)的民主、法治、民生等理念是關(guān)系到邊疆治理績(jī)效的一個(gè)根本性問(wèn)題，也是評(píng)判邊疆治理合理性與正當(dāng)性的一個(gè)基本尺度。當(dāng)前我國(guó)邊疆治理中價(jià)值理性的缺失嚴(yán)重制約了邊疆治理效能的提升。其具體表現(xiàn)在，其一，民生關(guān)懷的缺失導(dǎo)致民眾國(guó)家認(rèn)同與政治認(rèn)同的弱化。國(guó)家認(rèn)同和政治認(rèn)同是國(guó)家建構(gòu)的一個(gè)核心內(nèi)容，也是一個(gè)國(guó)家良序運(yùn)轉(zhuǎn)的基本前提。作為一個(gè)理性的經(jīng)濟(jì)人，民眾的國(guó)家認(rèn)同與政治認(rèn)同是與自身福祉緊密地聯(lián)系在一起的，這決定了國(guó)家認(rèn)同與政治認(rèn)同的建構(gòu)必須以提升民眾的福祉為基礎(chǔ)。在傳統(tǒng)的邊疆治理中，邊疆政府非常關(guān)注邊疆安全與邊疆穩(wěn)定等秩序建構(gòu)問(wèn)題，而相對(duì)忽視邊疆發(fā)展問(wèn)題，一些邊疆民眾的福祉并沒(méi)有隨著國(guó)家實(shí)力整體增長(zhǎng)而得到普惠性提升。長(zhǎng)久的生存困境也使得一些邊疆民眾（尤其是跨境而居的少數(shù)民族）的國(guó)家認(rèn)同與政治認(rèn)同呈現(xiàn)出明顯的模糊性、選擇性和易碎性。其二，邊疆發(fā)展的滯后導(dǎo)致邊疆秩序建構(gòu)的困境。改革開(kāi)放之后，由于國(guó)家的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略、資本向發(fā)達(dá)地區(qū)聚集的天然傾向和邊疆治理的穩(wěn)定偏好，我國(guó)邊疆發(fā)展的滯后性已是不爭(zhēng)之事實(shí)。一些邊疆民眾在傳統(tǒng)道德文化的深度解構(gòu)與生存困境迅急改善的強(qiáng)烈驅(qū)動(dòng)下，產(chǎn)生了各種各樣的社會(huì)越軌行為，甚至違法犯罪行為，如走私、販毒、拐賣(mài)婦女兒童等。此外，一些非傳統(tǒng)安全問(wèn)題，如國(guó)家認(rèn)同危機(jī)、政治認(rèn)同弱化、宗教滲透、極端暴恐事件等，都與邊疆發(fā)展的滯后性有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。在某種意義上，邊疆發(fā)展的滯后性已經(jīng)成為了邊疆的萬(wàn)惡之源，沒(méi)有邊疆發(fā)展的秩序建構(gòu)，只能是緣木求魚(yú)。其三，民主理念的迷失導(dǎo)致政府悖論的凸顯?，F(xiàn)代意義邊疆治理，正如國(guó)家治理一樣，注重的是治理的合理性和正當(dāng)性，強(qiáng)調(diào)是的一種“同意的政治”和“認(rèn)同的政治”，邊疆治理的戰(zhàn)略規(guī)劃，制度安排和政策供給，必須征得民眾的認(rèn)可與支持，公共權(quán)力驅(qū)動(dòng)下邊疆治理才具有正當(dāng)性和合理性，才能最大限度地減少地邊疆治理成本和政治交易成本。這就決定政府在邊疆治理的過(guò)程中必須更加彰顯民主之價(jià)值。而傳統(tǒng)意義的邊疆治理模式，由于社會(huì)力量根本無(wú)法對(duì)政府權(quán)力實(shí)行反制，在權(quán)力自我膨脹本性的驅(qū)使下，往往會(huì)產(chǎn)生一系列的政治病灶，如政府有組織的不負(fù)責(zé)任、權(quán)力的傲慢與異化、“致命的自負(fù)”與“體制性遲鈍”等，甚至?xí)a(chǎn)生“政府悖論”現(xiàn)象，即社會(huì)問(wèn)題需要政府治理，但政府本身即是最大之問(wèn)題。

三、邊疆治理的體系轉(zhuǎn)型與能力重構(gòu)

我國(guó)傳統(tǒng)的邊疆治理模式是傳統(tǒng)社會(huì)里孕育而生的，具有歷史合理性的一種治理方式。隨著傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)邊疆治理模式賴以生存的諸多歷史性條件逐漸消褪，進(jìn)而產(chǎn)生了邊疆治理模式與邊疆治理情境相抵牾的問(wèn)題。因此，當(dāng)代邊疆治理必須隨著邊疆的發(fā)展而與時(shí)俱進(jìn)，完成邊疆治理的體系轉(zhuǎn)型和能力重構(gòu)；而當(dāng)代邊疆治理體系轉(zhuǎn)型與能力重構(gòu)，并不是純粹主觀邏輯演繹的結(jié)果{4}，而是邊疆社會(huì)轉(zhuǎn)型的必然產(chǎn)物，即我國(guó)邊疆社會(huì)現(xiàn)代化的偉大進(jìn)程決定了邊疆治理體系和治理能力必須與時(shí)俱進(jìn)地進(jìn)行現(xiàn)代化建構(gòu)，邊疆治理體系和治理能力的現(xiàn)代化必須匹配邊疆社會(huì)發(fā)展的基本要求；邊疆現(xiàn)代化進(jìn)程中凸顯出來(lái)的核心議題決定了邊疆治理體系和邊疆治理能力現(xiàn)代化的提升方向。進(jìn)而言之，邊疆治理體系和治理能力的現(xiàn)代化必須考慮到兩個(gè)核心要素：一是現(xiàn)代社會(huì)中的民主政治、公民本位、法治國(guó)家、服務(wù)型政府的基本特質(zhì)；二是當(dāng)前我國(guó)邊疆現(xiàn)代化進(jìn)程中的核心議題：“秩序建構(gòu)”、“邊疆發(fā)展”與“公共服務(wù)”。也只有把握這兩個(gè)方面，邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建構(gòu)才會(huì)有的放矢、主次分明。

1. 協(xié)同共治：邊疆治理一元結(jié)構(gòu)的當(dāng)代轉(zhuǎn)型

當(dāng)代邊疆治理體系現(xiàn)代化建構(gòu)源自于中國(guó)社會(huì)主義民主政治的內(nèi)在演繹與邊疆社會(huì)矛盾深化的外在壓力。就中國(guó)社會(huì)主義民主政治的演繹而論，隨著我國(guó)政治建設(shè)和政治文化的發(fā)展，催生了公民民主政治意識(shí)的高漲和政治參與需求的旺盛，各個(gè)民族公民的權(quán)利意識(shí)、主體意識(shí)、平等意識(shí)、自主意識(shí)和利益訴求不斷趨于勃發(fā)，傳統(tǒng)政治吸納模式的合法性、合理性、代表性和有效性越來(lái)越受到質(zhì)疑。{5}從現(xiàn)代邊疆社會(huì)矛盾而論，隨著全球化時(shí)代的到來(lái)、地緣政治格局的變遷和我國(guó)社會(huì)的深刻轉(zhuǎn)型，邊疆地區(qū)出現(xiàn)了一系列傳統(tǒng)社會(huì)所未曾出現(xiàn)的新形勢(shì)、新情況、新問(wèn)題，呈現(xiàn)出傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全問(wèn)題、國(guó)內(nèi)安全與國(guó)際安全問(wèn)題、生存安全與發(fā)展安全問(wèn)題、文化安全與社會(huì)安全問(wèn)題相互交織錯(cuò)綜復(fù)雜的格局。在當(dāng)代邊疆矛盾凸顯的情況下，“不論是公共部門(mén)，還是私人部門(mén)，沒(méi)有一個(gè)個(gè)體行動(dòng)者能夠擁有解決綜合、動(dòng)態(tài)、多樣化問(wèn)題所需要的全部知識(shí)與信息；也沒(méi)有一個(gè)個(gè)體行動(dòng)者有足夠的知識(shí)和能力去應(yīng)用所有有效的工具”。{6}民主政治潮流勃興和邊疆社會(huì)矛盾疊加，決定了傳統(tǒng)的精英主義的一元化邊疆治理模式必須向公民參與的協(xié)同共治模式轉(zhuǎn)變。這種治理模式，是政治國(guó)家、權(quán)力政府、資本市場(chǎng)和公民社會(huì)的完美結(jié)合，它具有治理主體多元化、治理結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化、治理功能互補(bǔ)化、治理態(tài)度前瞻化、治理過(guò)程協(xié)同化等多種特質(zhì)。

協(xié)同共治既是邊疆治理的一種多元主體共同合作的體系設(shè)置和參與平臺(tái)，又是多元的社會(huì)力量就一個(gè)共同的主題朝向一個(gè)公認(rèn)的目標(biāo)協(xié)同邁進(jìn)的過(guò)程。協(xié)同共治事實(shí)上是邊疆治理中的一種理想模型，它“是建立在公民社會(huì)的社會(huì)假定、公民德性的人性假性和公共理性的理性假定的三大基礎(chǔ)之上的”，并且，“在多元的治理中，公地悲劇、囚徒困境與集體行動(dòng)的邏輯已經(jīng)反復(fù)地推導(dǎo)和論證了個(gè)體理性最終導(dǎo)致的是集體行動(dòng)的非理性”。{7}因此，邊疆治理中，在個(gè)體利益和經(jīng)濟(jì)理性驅(qū)動(dòng)下的協(xié)同共治也存在治理碎片化和治理危機(jī)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。邊疆協(xié)同共治若要從理論的美妙走向?qū)嵺`的可行，作為公共權(quán)力合法擁用者的政府，還應(yīng)該承擔(dān)起“元治理”的角色，即“對(duì)治理的治理”。正如杰索普指出的，“雖然治理機(jī)制可能獲得了特定的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、政治和意識(shí)形態(tài)職能，但國(guó)家（政府）還是要保留自己對(duì)治理機(jī)制開(kāi)啟、關(guān)閉、調(diào)整和另行建制的權(quán)力”{8}。政府元治理角色的提出并不意味著重回政府主導(dǎo)的一元化治理模式的窠臼，而是在承認(rèn)治理理念和治理優(yōu)長(zhǎng)的基礎(chǔ)上，重構(gòu)政府、政府再造和自我限權(quán)，完成政府的職能轉(zhuǎn)變和角色轉(zhuǎn)換，政府不是包打天下的管制者，而是邊疆治理愿景的感召者、公民社會(huì)發(fā)育的推進(jìn)者、協(xié)同治理平臺(tái)的建構(gòu)者、共治規(guī)則的創(chuàng)制者、公民利益博弈的平衡者和治理失敗的拯救者。

2. 三位一體：邊疆治理的能力重構(gòu)

在中國(guó)邊疆治理的歷史中，邊疆治理核心議題往往局囿于三個(gè)方面：一是邊疆被視為國(guó)家安全的防御屏障和戰(zhàn)略縱深，邊疆治理意味著守衛(wèi)國(guó)家主權(quán)范圍的領(lǐng)土；二是民族問(wèn)題被視為邊疆治理的關(guān)鍵問(wèn)題，邊疆治理意味著處理好民族關(guān)系；三是穩(wěn)定是壓倒一切的大事，邊疆治理意味著維護(hù)邊疆地區(qū)的穩(wěn)定。與此相應(yīng)地，邊疆治理最重要的能力就是邊疆安全建構(gòu)的能力、民族關(guān)系維護(hù)的能力和社會(huì)秩序建構(gòu)的能力。在特定的時(shí)代背景和特殊的社會(huì)情境中，邊疆治理這三種核心能力應(yīng)該說(shuō)是基本上滿足了邊疆治理需求。但是邊疆傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的深刻轉(zhuǎn)型，現(xiàn)代化進(jìn)程中邊疆社會(huì)形態(tài)的急遽嬗變與邊疆社會(huì)根深蒂固的社會(huì)傳統(tǒng)產(chǎn)生了激烈的碰撞，傳統(tǒng)邊疆治理能力正面臨著現(xiàn)代化過(guò)程中的動(dòng)蕩風(fēng)險(xiǎn)和現(xiàn)代公共服務(wù)缺失的雙重壓力。在這樣一種情況之下，邊疆的社會(huì)轉(zhuǎn)型就為邊疆治理能力提出了新的期待，鑒于邊疆發(fā)展的滯后與公共服務(wù)的欠缺已成為邊疆社會(huì)失序的淵藪，當(dāng)前邊疆治理能力重鑄，除了既有秩序建構(gòu)能力之外，還要尤為注重培育邊疆發(fā)展的推動(dòng)能力和公共服務(wù)的供給能力。其一，邊疆秩序建構(gòu)能力。在邊疆治理歷史敘事中，秩序建構(gòu)是一個(gè)恒久的話題，它并不會(huì)因此現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型而失去重要性。只不過(guò)當(dāng)代邊疆秩序的建構(gòu)能力，與傳統(tǒng)社會(huì)相異的是，當(dāng)前邊疆秩序的建構(gòu)是民主政治激蕩大氣候之下的一種秩序建構(gòu)，它并不能僅僅憑借政治權(quán)力的高壓，以“權(quán)力的剛性”來(lái)謀求社會(huì)的穩(wěn)定。邊疆民主政治的萌生要求邊疆秩序建構(gòu)，既要由“權(quán)力的剛性”走向“法治的剛性”，又要注重“以人為本的柔性”，實(shí)現(xiàn)法治政府與人本理念的合二為一。此外，當(dāng)前邊疆的秩序建構(gòu)還要求我們革新傳統(tǒng)的撞擊—反應(yīng)式的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)模式，提升邊疆治理的技術(shù)含量，增強(qiáng)邊疆治理的前瞻性、主動(dòng)性、有效性，積極構(gòu)建源頭治理、動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)、應(yīng)急處置相互銜接、相互支撐的邊疆風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制。其二，邊疆發(fā)展推動(dòng)能力。改革開(kāi)放以來(lái)，邊疆發(fā)展的滯后性和社會(huì)分化的嚴(yán)峻性，決定了我們一方面要深入推動(dòng)以民族區(qū)域自治為基礎(chǔ)的社會(huì)主義式的“肯定性行動(dòng)”，完善以“發(fā)展換忠誠(chéng)”的經(jīng)濟(jì)扶助政策{9}；另一方面，又要尤其注意對(duì)邊疆底層民眾予以特別的經(jīng)濟(jì)援助和社會(huì)照拂。按照羅爾斯的說(shuō)法，“所有的社會(huì)基本善——自由與機(jī)會(huì)、收入和財(cái)富及自尊的基礎(chǔ)——都應(yīng)當(dāng)被平等的分配，除非對(duì)一些或所有社會(huì)基本善的一種不平等分配有利于最不利者?！眥10}在邊疆治理過(guò)程中，對(duì)邊疆底層民眾和弱勢(shì)群體在價(jià)值資源的權(quán)威性分配中予以特殊的照顧，這既是實(shí)質(zhì)正義的體現(xiàn)，又是價(jià)值理性的追求。其三，公共服務(wù)的供給能力。由于當(dāng)前我國(guó)邊疆地區(qū)教育、醫(yī)療等公共服務(wù)水平嚴(yán)重落后，境外敵對(duì)勢(shì)力有意識(shí)地利用邊疆公共服務(wù)的漏洞，或者通過(guò)各種優(yōu)厚條件吸引邊疆青少年出境接受一些反黨反社會(huì)主義的教育，或者以醫(yī)療救助之名而行宗教滲透之實(shí)，對(duì)我國(guó)一些邊疆民眾的國(guó)家認(rèn)同和政治認(rèn)同造成了嚴(yán)重妨害。有鑒于此，我們應(yīng)該有意識(shí)地完善邊疆公共服務(wù)的供給，提升邊疆公共服務(wù)供給的水平，尤其要注重邊疆教育水平和醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)的優(yōu)化，這不但是實(shí)現(xiàn)政治合法性增量的客觀要求，而且也是建構(gòu)邊疆社會(huì)秩序的基本保證。

注 釋：

①嚴(yán)慶：《沖突與整合：民族政治關(guān)系模式研究》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011年，第188頁(yè)。

②方盛舉：《中國(guó)民族自治地方政府發(fā)展論綱》，北京：人民出版社，2007年，第88頁(yè)。

③尹學(xué)朋：《問(wèn)題與對(duì)策：少數(shù)民族地區(qū)公民文化研究》，《黑龍江民族叢刊》2007年第2期。

④當(dāng)前學(xué)術(shù)界在探討國(guó)家治理體系現(xiàn)代化和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化時(shí)，有一種比較明顯的泛化現(xiàn)象，即根據(jù)自身的學(xué)科背景和學(xué)術(shù)儲(chǔ)備，對(duì)治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)行自主的邏輯演繹，以至治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為了一個(gè)無(wú)所不包的大而無(wú)當(dāng)?shù)母拍?，反而使得其本?lái)面目和原初意義混沌莫辨。

⑤袁明旭：《從精英吸納到公民政治參與——云南邊疆治理中政治吸納模式的轉(zhuǎn)型》，《思想戰(zhàn)線》2014年第3期。

⑥B·蓋伊.彼得斯：《政府未來(lái)的治理模式》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001年，第55頁(yè)。

⑦朱碧波：《中國(guó)邊疆社會(huì)管理模式的轉(zhuǎn)型與重構(gòu)研究》，《西南邊疆民族研究》（第12輯），第19頁(yè)。

⑧王詩(shī)宗：《治理理論的內(nèi)在矛盾及其出路》，《哲學(xué)研究》2008年第2期。

⑨鄭永年、林文勛主編：《21世紀(jì)的中國(guó)邊疆治理與發(fā)展》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013年，第177頁(yè)。

{10}約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏等譯，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1988年，第303頁(yè)。

（責(zé)任編校：文 一）