韓國的治理難題：新經(jīng)濟自由主義下的社會妥協(xié)

王曉玲

新經(jīng)濟自由主義對韓國國家治理的挑戰(zhàn)尤其巨大。因為韓國經(jīng)濟是“財閥經(jīng)濟”[1]，新經(jīng)濟自由主義改革導致經(jīng)濟系統(tǒng)的均衡進一步被破壞，隨之而來的是社會危機：兩極分化加速、不同人群圍繞發(fā)展道路的對立意見更加尖銳。如何在推動經(jīng)濟發(fā)展的同時引導全社會達成妥協(xié)，化解社會危機，一直是韓國國家治理中最緊迫的問題。本文將分析新經(jīng)濟自由主義改革以來韓國所面臨的治理危機，總結(jié)韓國政府的應對策略，并對其效果進行評價。

社會矛盾激化與國家治理危機

韓國在二戰(zhàn)后快速實現(xiàn)了工業(yè)化，但代價之一是發(fā)展不均衡。由于國內(nèi)市場狹小，韓國政府集中資源培育了少數(shù)具有國際競爭力的財閥企業(yè)。軍政府垮臺后，政府主導經(jīng)濟發(fā)展的時代也結(jié)束了，韓國出現(xiàn)了“強企業(yè)、弱政府”的格局。但韓國有“終身雇傭”的企業(yè)文化，工會有強大的協(xié)商能力，這種力量均衡是很長一段時間里勞動者收入與經(jīng)濟同步增長的重要原因之一。然而1997年亞洲金融危機席卷韓國后，韓國政府應國際貨幣基金組織（IMF）的要求進行了新經(jīng)濟自由主義改革，通過勞動力市場自由化改革，企業(yè)擁有了“集體解雇權(quán)”和大量雇用“非正規(guī)職”[2]的權(quán)力。此后，韓國失業(yè)率迅速上升，青年人就業(yè)困難，四五十歲的勞動者被迫退休，非正規(guī)雇傭的比例也躍居經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）國家第一位。雇傭不穩(wěn)定加劇了消費萎縮和國內(nèi)經(jīng)濟低迷。財閥企業(yè)的海外投資引發(fā)了國內(nèi)經(jīng)濟空洞化，財閥企業(yè)在國際市場上持續(xù)盈利，但中小企業(yè)卻局限于國內(nèi)市場，并且需要與財閥的全球供貨商競爭，經(jīng)營越來越困難。財閥企業(yè)消化就業(yè)需求的能力低于中小企業(yè)，中小企業(yè)倒閉與失業(yè)、消費萎縮和國內(nèi)經(jīng)濟低迷之間形成了惡性循環(huán)。

隨著資本市場自由化，海外資本收購了韓國的銀行和企業(yè)，進入了股票市場，這些資本大多涌入了盈利能力強的大企業(yè)。韓國原本制定了一些法規(guī)用于限制財閥擴張，但向外國資本開放市場后，為了抵抗外資的兼并，政府不得不取消此類法規(guī)，財閥的擴張因此變得更容易。1997—2010年，韓國前30大財閥的平均資產(chǎn)總額增長了2.65倍。與此同時，財富在財閥內(nèi)部進一步集中，2010年前五大財閥的銷售總額占韓國GDP的55.7%，2012年十大財閥旗下上市公司的利潤占所有上市公司利潤總和的80%。[3]財閥企業(yè)與中小企業(yè)、出口經(jīng)濟與國內(nèi)經(jīng)濟之間的兩極化現(xiàn)象日益嚴重。表現(xiàn)在勞動力市場上，掌握核心技術(shù)的大企業(yè)勞動者薪酬不斷提升，而大部分勞動者卻難以找到穩(wěn)定工作。

經(jīng)濟系統(tǒng)的上述變動引發(fā)了兩大突出的階層問題。一是中產(chǎn)層流失、社會兩極分化;二是催生了憤怒的“經(jīng)濟危機世代”。1997年，韓國中等收入家庭的比例曾占72.7%，1998年跌到67.9%，此后中產(chǎn)層比例持續(xù)下降，2011年降至63.8%。韓國人的主觀感受比客觀數(shù)據(jù)更悲觀，2012年8月的一項調(diào)查顯示，認為自己是中產(chǎn)層的韓國人只占46.4%，50.1%的受訪者認為自己是低收入層，19.1%的受訪者認為近五年自己的階層地位在下降，98.1%的受訪者認為今后階層上升移動很難。[4]在中產(chǎn)層普遍感到危機的同時，高收入家庭與低收入家庭的比例同時上升，收入差距不斷拉大。韓國統(tǒng)計廳的數(shù)據(jù)顯示，高收入人口從1997年的8.7%上升至2011年的15%，而相對貧困[5]的人口從1997年的8.7%增長到14.9%。1997年收入最高的20%的家庭與收入最低的20%的家庭的收入比為3.97，2011年上升至5.96。階層結(jié)構(gòu)的變化導致韓國的社會矛盾越來越帶有階層對抗的性質(zhì)。

韓國的勞動力市場在從終身雇傭向靈活雇傭轉(zhuǎn)變的過程中采用了“老人老辦法、新人新辦法”的原則。1997年金融危機后走出校門的“經(jīng)濟危機世代”遭遇了更加嚴酷的就業(yè)寒潮。以2012年為例，青年就業(yè)率為40.8%，一半以上的青年人處于失業(yè)、求學、接受職業(yè)訓練或者放棄就業(yè)的狀態(tài)。而韓國教育開發(fā)院2009年的研究發(fā)現(xiàn)，在青年就業(yè)者中能夠成為大企業(yè)正規(guī)職職員的只占10.3%?！敖?jīng)濟危機世代”的成長環(huán)境優(yōu)越，對生活質(zhì)量的要求較高。他們?yōu)榱饲舐毻度肓烁嗟臅r間和金錢，有較高的文化素質(zhì)和技能，但仍難以找到高質(zhì)量的工作。他們因平均月收入只有88萬韓元而被稱為“88萬元世代”。88萬韓元僅夠維持基本的生活需求，年輕人在大城市里只能租住很小的房子甚至是閣樓和地下室，他們放棄了儲蓄，結(jié)婚年齡大大推遲，很多人結(jié)婚后迫于經(jīng)濟壓力而放棄生子。與之前的世代相比，他們的人生是“殘缺”的。他們的父母和兄長普遍經(jīng)歷了階層地位上升，但“經(jīng)濟危機世代”卻面臨著階層地位的下降，因此充滿了挫折感和憤怒。他們是成長在韓國民主轉(zhuǎn)型之后的一代人，有著挑戰(zhàn)權(quán)威的習慣。他們也是熟悉現(xiàn)代通訊手段的一代，是活躍的意見表達者。因此，“經(jīng)濟危機世代”的不滿情緒對韓國執(zhí)政者而言是巨大的壓力。

韓國的治理模式：尋求妥協(xié)

威權(quán)政府時代，“發(fā)展優(yōu)先論”使韓國經(jīng)濟的不均衡發(fā)展獲得了合法性。政府通過金融和政策法規(guī)很大程度上控制著財閥的發(fā)展，稱財閥企業(yè)是韓國人的企業(yè)，是出口功臣，其發(fā)展最終將為全體國民帶來福利。但1997年之后，政府對財閥企業(yè)的制約能力減弱，財閥企業(yè)超越了國境，普通民眾再難看到財閥企業(yè)發(fā)展帶來的紅利。在國內(nèi)，韓國社會對財閥壟斷的批評聲越來越高，外部壓力又要求韓國政府盡快完成新經(jīng)濟自由主義改革。在這樣的背景下，韓國政府選擇引導全社會在新經(jīng)濟自由主義的道路上達成妥協(xié)，以化解經(jīng)濟改革可能引發(fā)的社會危機，推動韓國的經(jīng)濟和民主文化持續(xù)發(fā)展。

一、經(jīng)濟社會政策的妥協(xié)：新經(jīng)濟自由主義改革與社會福利建設并舉

在1997年的金融危機中，韓國按照IMF等國際組織的要求迅速進行了新經(jīng)濟自由主義改革，實現(xiàn)了匯率自由化、金融獨立化、企業(yè)管理市場化、勞動力自由化和貿(mào)易自由化等改革。時至今日，韓國一直奉行上述政策，并且積極融入經(jīng)濟全球化，與歐美等多數(shù)國家簽訂了“自由貿(mào)易協(xié)定”，在2008年的全球經(jīng)濟危機中也倡導自由貿(mào)易。

在新經(jīng)濟自由主義的影響下，很多福利國家都減少了福利開支。但韓國為了預防新經(jīng)濟自由主義改革引發(fā)巨大的社會動蕩，仍然啟動了社會福利建設的快進鍵。這段時期的福利制度改革包括：擴大失業(yè)保險的適用人群，使得從所有企業(yè)里失業(yè)的正規(guī)職職員和非正規(guī)職員工都能領(lǐng)取失業(yè)保險;將城市個體經(jīng)營者納入退休金制度的適用范圍，至此所有國民都成為養(yǎng)老保險制度的適用者;設立“國民醫(yī)療保險管理工團”，陸續(xù)將各種工會都合并在內(nèi)，實現(xiàn)了醫(yī)療保險并軌，名為“國民健康保險單一制度”;將意外災害保險的適用范圍擴大到所有企業(yè)。失業(yè)保險、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和意外傷害保險構(gòu)成了第一層社會保障網(wǎng)。2000年10月，韓國又頒布實施了《國民基本生活保障法》，由此構(gòu)建起了第二層社會保障網(wǎng)，對國民生活提供最低保障。這兩層社會保障網(wǎng)建成后，以往各自獨立的社會保險與公共救助制度能夠相互配合，韓國擁有了完善和普遍的社保體系。[6]此后的十多年里，韓國歷屆政府都將完善社會保障制度作為民生政策的重要內(nèi)容，努力提供更貼近國民需求、更便利、更高效的社會保障服務。例如，政府多次修訂了《老年人福利法》，針對老年人基本生活保障、文化生活、教育、醫(yī)療、再就業(yè)等方面的服務變得越來越細致。政府不斷增設育兒設施，向多子家庭提供育兒補助金。在醫(yī)療保險領(lǐng)域里，越來越多的診療項目被列入保險金支付范圍。在教育領(lǐng)域里，政府為中小學生提供免費午餐，向大學生提供無息甚至低息貸款。

社會福利制度是自由市場經(jīng)濟的穩(wěn)壓器，但是它在緩解社會矛盾方面的效果是有限的。一是韓國作為危機應對型的福利國家，其穩(wěn)定性較差。韓國的福利制度并非形成于經(jīng)濟發(fā)展黃金期，而是國內(nèi)經(jīng)濟停滯、國際上福利國家正在縮減社會福利的時期。由于國內(nèi)經(jīng)濟持續(xù)低迷、失業(yè)率上升、就業(yè)年齡推遲、人口老齡化，韓國人非常擔心現(xiàn)有福利制度的可持續(xù)性。二是社會福利制度雖然為人們的基本生存提供了保障，但緩解兩極分化的作用有限。而且韓國社會進入“經(jīng)濟停滯期”的時間較短，“經(jīng)濟高速增長期”的生活方式、人生規(guī)劃仍然左右著人們的思維，曾經(jīng)在勤奮工作、忠實于企業(yè)、為家庭奉獻中尋找人生意義的韓國人還難以接受沒有固定工作崗位的現(xiàn)實。人們由于雇傭不穩(wěn)定而產(chǎn)生的無歸屬感和挫折感是社會福利制度無法撫平的，工作才是最重要的福利。

二、政治權(quán)力的妥協(xié)：向市民社會開放參政權(quán)利

韓國政府在啟動新經(jīng)濟自由主義改革的同時推動了市民組織的快速發(fā)展。1998年底，韓國出臺了“非營利民間團體支援法”，將對市民組織的財政和行政支援制度化。韓國對市民組織的支援金額在1990年為844億韓元，1998年增長到2860億韓元，[7]其中大部分支援都給了與政府執(zhí)政理念相近的市民組織。不僅如此，民主工會組織也獲得了合法參與政治活動的地位，2000年民主勞動黨正式成立。

金大中政府時期，“勞資政委員會”的成功是政府通過政治讓權(quán)、政治協(xié)商而推動經(jīng)濟自由主義改革的一個典型案例。為了推動勞動力市場自由化改革，金大中政府倡導勞資雙方在政府的斡旋下進行協(xié)商，為此成立了“勞資政委員會”。工會對這一協(xié)商非常抵觸。為了換取工會的配合，金大中政府以允許公務員和教師行業(yè)組建工會、允許參與協(xié)商的工會組建政黨作為妥協(xié)，并且讓工會參與失業(yè)保險和基本生活保障等社會福利制度的設計。政府雖然讓工會參與協(xié)商，但目的是為了完成改革，因此在協(xié)商過程中不斷向工會施壓，后期還在“勞資政委員會”中增加了“社會公益委員”?！吧鐣嫖瘑T”大多是活躍在各類市民組織里的律師、教授和研究人員，立場與工會不同，他們的參與使工會面臨更大的社會壓力。各種壓力最終迫使工會接受了改革方案。

繼金大中之后，盧武鉉提出了“參與政府”的概念，積極鼓勵市民社會參與國家治理，稱要建立一種“政黨與市民組織的協(xié)商制度”。盧武鉉在青瓦臺內(nèi)設立了“國民參與首席室”，用于聽取市民社會的意見，并在政府很多部門內(nèi)設有委員會。市民組織的領(lǐng)導人以委員會為平臺，參與到國家管理中。盧武鉉政府還積極利用互聯(lián)網(wǎng)，總統(tǒng)以及政府機構(gòu)都在網(wǎng)上公開其政務活動以及政策議題，通過“互聯(lián)網(wǎng)政府”與市民展開討論。經(jīng)歷了金大中和盧武鉉兩任政府后，“參與”的政治文化已經(jīng)成熟。因此，繼盧武鉉之后的李明博和樸槿惠雖然來自保守政黨，[8]但其政府仍然繼續(xù)支持市民組織，并且在重大議題上與市民社會協(xié)商。

市民社會參政有很多積極意義，不但有利于促使各種利益群體達成共識，而且市民組織成長起來后對政府和財閥都起到了監(jiān)督作用，維護了公平正義，使民眾感到自己可以有所作為，這也有利于緩和社會矛盾。例如，市民組織在2000年國會選舉中發(fā)起的“落選運動”以及2002年總統(tǒng)選舉中發(fā)起的“大選監(jiān)督運動”[9]都有力地打擊了官員的貪污腐敗。同樣由市民組織發(fā)起的“小股東運動”則提高了財閥企業(yè)的透明度，強化了小股東對財閥企業(yè)的監(jiān)督力量。對政府而言，市民社會也是制衡財閥的重要力量，這種力量制衡也有利于達成社會妥協(xié)。

但市民社會參政也有其負面影響。一是削弱了政府的執(zhí)政能力。在韓國，市民社會掣肘政府的案例非常多。例如，2008年的“牛肉風波”以及“韓美自貿(mào)區(qū)批準無效運動”大大延遲了韓美自貿(mào)區(qū)的生效期，還有很多大的基礎設施建設也經(jīng)常因為環(huán)保組織、當?shù)鼐用竦雀鞣N組織的阻撓而建建停停，造成了很大的財政浪費。二是市民組織往往為特定的利益集團代言，其需求很可能違背韓國人的整體長期利益。三是市民的政治參與經(jīng)常以“街頭參與”、“互聯(lián)網(wǎng)參與”的形式出現(xiàn)，容易喪失理性而變得偏激，激化社會矛盾。

三、發(fā)展理念的妥協(xié)：倡導經(jīng)濟民主化改革

韓國實際上一直走“發(fā)展優(yōu)先”的道路，但卻倡導“經(jīng)濟民主化”。1997年金融危機以來，韓國經(jīng)歷了兩任來自進步陣營的總統(tǒng)和兩任來自保守陣營的總統(tǒng)。進步陣營總統(tǒng)金大中與盧武鉉都積極倡導經(jīng)濟民主化改革，但迫于國內(nèi)外的經(jīng)濟環(huán)境，他們實際上遵從的還是“經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)先”的理念。恰恰是金大中政府完成了新經(jīng)濟自由主義的改革，打破了雇傭穩(wěn)定，并在海外資本的威脅下放松了對財閥的管制。盧武鉉上臺后曾經(jīng)出臺過“非正規(guī)職保護法”，但由于企業(yè)不配合，最終收效甚微。盧武鉉公開承認“權(quán)力已經(jīng)從政府轉(zhuǎn)移到企業(yè)”，稱要建設“親企業(yè)”的環(huán)境，并且積極推動了韓美自貿(mào)區(qū)協(xié)商。接下來的李明博更是“漢江奇跡”時代的代言人，通過“五大江開發(fā)計劃”[10]和“747計劃”[11]等具有鮮明的“經(jīng)濟開發(fā)時代”特征的選舉公約贏得了選票，上臺后放松了對財閥的管制，還減免了大企業(yè)的稅收。

但是，“經(jīng)濟民主化”的呼聲在韓國越來越高。在韓國，“經(jīng)濟民主化”主要是指對財閥進行監(jiān)管，限制其擴張，維護市場公平競爭，保護中小企業(yè)，增加雇傭穩(wěn)定，從而實現(xiàn)對社會財富的更均衡分配。“經(jīng)濟民主化”在韓國漸漸成為公平正義的代名詞。2000年以后，保守派在歷次競選中也越來越強調(diào)民生，在這方面與進步派的差別越來越細微。2012年的總統(tǒng)選舉中，樸槿惠反而成了“經(jīng)濟民主改革”的代言人，把經(jīng)濟民主改革作為頭號選舉公約。在競選過程中，樸槿惠批評追求增長數(shù)據(jù)的外在經(jīng)濟發(fā)展，提倡“讓全社會都感到溫暖”的“幸福發(fā)展”。

受經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的制約，“經(jīng)濟民主化改革”在現(xiàn)實中很難進行。財閥企業(yè)已經(jīng)成為韓國經(jīng)濟的主體，是韓國經(jīng)濟的競爭力所在。通過強制解散等措施根本上解決財閥壟斷的時機已經(jīng)不存在。而在激烈的國際競爭壓力下，政府很難說服財閥向中小企業(yè)和勞動者讓利。韓國歷屆總統(tǒng)都曾信誓旦旦地承諾“經(jīng)濟民主化改革”，上臺后卻都不見成效。政府的“經(jīng)濟民主化”口號反映了民眾的需求，起到了緩和階層矛盾的效果，但改革成效卻與民眾的期待相差甚遠，長遠來看反而引發(fā)了國民對政治的不信任。

結(jié)??論

韓國在實現(xiàn)了政治民主化后不久經(jīng)歷了新經(jīng)濟自由主義的改革。兩次轉(zhuǎn)型后，政府主導經(jīng)濟社會發(fā)展的格局被完全打破。當前，韓國的權(quán)力結(jié)構(gòu)由強企業(yè)、弱政府和憤怒的社會組成。在新經(jīng)濟自由主義改革中，政府將經(jīng)濟權(quán)力讓給了財閥企業(yè)，為了領(lǐng)導全社會達成妥協(xié)，政府又向市民社會讓出部分政治權(quán)力。韓國政府這種以新經(jīng)濟自由主義為主、以經(jīng)濟民主化改革為輔，開放參政空間、努力尋求社會妥協(xié)的國家治理模式總體上是成功的。韓國沒有出現(xiàn)大的政治社會動蕩，大多數(shù)年份里保持著5%左右的經(jīng)濟增長，人均年收入超過三萬美元，民主文化也日趨成熟。但是韓國目前達成的社會妥協(xié)很不穩(wěn)定，經(jīng)濟系統(tǒng)的不均衡在加深，社保體系不穩(wěn)定且沒有完全化解階層矛盾?；馍鐣艿年P(guān)鍵是增加就業(yè)，但就業(yè)機會卻握在企業(yè)手中。經(jīng)濟民主化改革的停滯使國民對政治充滿了不信任。2011年韓國“特任長官室”針對韓國社會的信任問題所進行的調(diào)查顯示，韓國人中信任政黨的占2.9%，信任國會的占2.9%，信任青瓦臺的占3.4%。隨著憤怒的“經(jīng)濟危機世代”人口持續(xù)增加，如何化解社會矛盾、在發(fā)展道路上不斷達成妥協(xié)，仍然是今后韓國國家治理中的嚴峻課題。

（作者系中國社會科學院亞太與全球戰(zhàn)略研究院副研究員）

（責任編輯：張凱）

[1]具有以下四個特點的企業(yè)集團被稱之為財閥：一是由多個企業(yè)構(gòu)成，經(jīng)營范圍涉及多個產(chǎn)業(yè);二是集團內(nèi)企業(yè)之間存在復雜的資本與商品流動，單個企業(yè)在必要時會為集團整體利益作出犧牲;三是所有權(quán)和最終支配權(quán)屬于某個家族;四是經(jīng)濟規(guī)模龐大。針對財閥的研究習慣上把經(jīng)濟規(guī)模列前30位的財閥作為研究對象，而三星、現(xiàn)代、LG、SK、樂天五大財閥的影響力尤其巨大。

[2]韓國把兩年以下的短期合同雇傭、以日為單位的雇傭、兼職雇傭以及外包勞務雇傭統(tǒng)稱為“非正規(guī)職雇傭”。與之相比，“正規(guī)雇傭職”的勞動合同上不寫明雇傭期限，在工會的壓力下，企業(yè)無充分理由無法單方解除雇傭合同。

[3]樸英愛：《危機后韓國經(jīng)濟面臨的困境與出路》，載《東北亞論壇》，2011年第5期，第79—80頁。

[4]現(xiàn)代經(jīng)濟研究院經(jīng)濟研究本部，“韓國經(jīng)濟周評：中產(chǎn)層喪失自信”，http：//www.hri.co.kr（上網(wǎng)時間：2012年8月20日）

[5]收入低于收入中位數(shù)一半即被視作相對貧困人口。

[6]金成垣：《福利國家形成的韓國式經(jīng)驗》，載《社會保障研究》，2007年第1期，第115-117頁。

[7]【韓】李英浩：《對金大中政府與非政府組織之間關(guān)系的研究》，載《韓國政治學會報》，2000年第4期。

[8]韓國存在兩大政治陣營，保守派和進步派。保守派強調(diào)經(jīng)濟自由主義，長期以來被視為既得利益集團的代言人，而進步派更強調(diào)社會分配。

[9]?2000年，非政府組織“經(jīng)濟正義實踐聯(lián)合”和“參與聯(lián)帶”在國會選舉期間發(fā)起了“落選運動”，460多個非政府組織共同參與了這一行動，組成了“總選聯(lián)帶”?！翱傔x聯(lián)帶”對候選人進行了調(diào)查，對其中有貪污嫌疑的、反對改革的、煽動地域感情的候選人進行了曝光?！翱傔x聯(lián)帶”共選出了86名“落選對象”，結(jié)果86人中有59人落選。2002年的總統(tǒng)選舉中，又有300多個非政府組織組成“2002大選選民聯(lián)帶”，對大選進行了有組織的監(jiān)督，促使候選人公開了選舉費用。

[10]對韓國的五條河流進行整治開發(fā)。

[11]實現(xiàn)7%的經(jīng)濟增長率，將人均收入提高到四萬美元，使韓國成為世界第七大經(jīng)濟強國。