全球經濟治理新進展：新興經濟體領導下的開發(fā)性金融建設

黃薇

開發(fā)性金融通常被定義為某個國家或地區(qū)利用國家信用為基礎建立的促進國民經濟長遠發(fā)展的一種金融形式。按其性質，開發(fā)性金融可以分為開發(fā)性政策性金融和開發(fā)性商業(yè)性金融。早期開發(fā)性金融的主要功能在于為地方、國家、區(qū)域乃至全球經濟發(fā)展所需要的基礎設施和產業(yè)提供融資支持。作為銀行系統(tǒng)的一個分支，開發(fā)性銀行在照顧產業(yè)發(fā)展需求的同時，也需要關注自身的盈利狀況。但是，與一般的商業(yè)銀行相比，開發(fā)性銀行會更加關注政策性、戰(zhàn)略性產業(yè)的大中型資金支持項目。

二戰(zhàn)以后，部分戰(zhàn)后重建國家以及發(fā)展中國家希望找到一個有力的金融工具用以推動經濟發(fā)展。此后，開發(fā)性金融機構的建設開始在世界范圍內興起。過去70年時間中，主要的全球乃至區(qū)域開發(fā)性金融機構均由西方發(fā)達國家建設并主導，如世界銀行（1945年成立）、泛美開發(fā)銀行（1959年成立）、亞洲開發(fā)銀行（1966年成立）等。

這些既有的多邊開發(fā)銀行體系曾經對全球經濟發(fā)展做出過巨大貢獻，但在其長期發(fā)展過程中也積累了諸多弊端。本世紀以來新興經濟體的整體崛起及其對基礎設施建設資金的巨大需求，進一步凸顯了現(xiàn)有多邊開發(fā)金融機構在基礎設施建設資金供給方面的不足。為了解決這一問題，新興經濟體一方面正在通過擴容改造已有多邊開發(fā)銀行，另一方面著手建設新的多邊開發(fā)銀行。

現(xiàn)存國際開發(fā)性

金融機構基本狀況

多邊開發(fā)銀行的建立模式主要分為三類。第一，由某個實力雄厚的國家組織籌建，如泛美開發(fā)銀行由美國主導建立，亞洲開發(fā)銀行由日本和美國共同主導運作;第二，多個國家自發(fā)興建，如北歐投資銀行由北歐五國（丹麥、挪威、瑞典、芬蘭和冰島）共同發(fā)起，歐亞發(fā)展銀行由俄羅斯和哈薩克斯坦共同組織成立;第三，國際會議或協(xié)議決定組建，如世界銀行由來自44個國家的代表在布雷頓森林舉行的聯(lián)合國國際貨幣金融會議上決定成立;歐洲投資銀行根據1957年《建立歐洲經濟共同體條約》（也稱為《羅馬條約》）的規(guī)定成立。

現(xiàn)存主要多邊開發(fā)銀行根據其成立背景、所處環(huán)境及扶持對象的不同，其經營宗旨大致集中在三個領域：消除貧困、促進成員國的經濟發(fā)展和社會進步以及促進區(qū)域經濟一體化。多邊開發(fā)銀行的核心成員及其權力主要通過成立時的成員和現(xiàn)有股權、投票權分配來體現(xiàn)。在12家多邊開發(fā)銀行中，成員國數(shù)量最多的是作為全球性金融機構之一的世界銀行。除無區(qū)域限制的世界銀行和處于剛起步階段的歐亞開發(fā)銀行外，其他金融機構成員國的范圍均已突破了區(qū)域范圍的限制，一般都包括區(qū)域內成員和區(qū)域外成員兩部分。其中，泛美開發(fā)銀行區(qū)域外成員所占比重最多，22個域外成員占其成員總數(shù)的45.8%。區(qū)域外成員數(shù)量最多的是非洲開發(fā)銀行，共有24個域外成員，占其成員總數(shù)的30.7%。區(qū)域外成員國的加入為多邊開發(fā)銀行提供了更多的發(fā)展資金，但也增加了利益沖突、協(xié)調難度、風險控制和防范的難度。

既有多邊開發(fā)性

金融機構面臨的挑戰(zhàn)

一、發(fā)展過程中積累的弊端

在多國合作的體制下，即使建立有內部的評估審計機構，但多邊開發(fā)銀行仍難以擺脫意識形態(tài)和官僚作風等問題的困擾。例如在1818社會（2012）的報告中陳述了世界銀行存在的諸多問題：缺乏清晰縝密的發(fā)展愿景、人力資源管理水平差、對舉辦論壇的興趣高于對全球經濟的關注、資金分散在各自孤立的領域以至于淪為“二線參與者”、對發(fā)展中國家關注不足等等。此外，那些由于歷史原因形成的各種慣例也給銀行帶來了運營負擔。這些慣例涵蓋了從行長人選到部門設置等各類運營環(huán)節(jié)。以世界銀行為例，從建設之日起至今一直由美國政府推薦的美國國籍人士擔任行長職務，而亞洲開發(fā)銀行行長的位置則長期由日本人所把持。又如由于受到二戰(zhàn)后通訊與交通不便的影響，世界銀行設立了成本高昂的常駐銀行總部的董事會。2013年國際復興開發(fā)銀行董事會開支為3500萬美元，約為當年銀行凈收益的16%。

二、以基礎設施為主的開發(fā)性資金供給相對不足

始建于20世紀的多邊開發(fā)銀行大多承擔著多重功能，支持基礎設施投資只是其諸多業(yè)務中的一個組成部分。盡管現(xiàn)有的多邊開發(fā)機構對新興經濟體的基礎設施融資能起到一定補充作用，但其提供的資金額度有限。在20世紀90年代以前，世界銀行對于基礎設施投資的承諾為總投資的40%，但隨后一直呈現(xiàn)下降趨勢，到1999年即已下降為21%。2010年末亞洲開發(fā)銀行、泛美開發(fā)銀行和非洲開發(fā)銀行的貸款余額分別為460億美元、630億美元和128億美元。區(qū)域性或次區(qū)域多邊開發(fā)銀行由于受到地域性局限，成員國的經濟規(guī)模與投資訴求往往存在較大差異。以亞洲為例，1966—2007年間，亞洲地區(qū)主要的多邊開發(fā)銀行亞洲開發(fā)銀行（Asia?Development?Bank）累計提供的貸款和擔保為911億美元。但是，亞洲開發(fā)銀行的統(tǒng)計則顯示，2010—2020年間亞洲各國國內基礎設施投資合計約需8萬億美元，區(qū)域性基礎設施建設則需近3000億美元資金投入。2013年亞洲開發(fā)銀行批準的貸款僅為143.8億美元?？傊?，無論是全球性還是區(qū)域性的多邊開發(fā)銀行，它們所提供的基礎設施建設項目資金只能部分解決新興經濟體國家的投資需求。

三、對既有多邊開發(fā)銀行的改造

國際社會已經逐漸認識到現(xiàn)有多邊開發(fā)銀行面臨的諸多問題和挑戰(zhàn)，并在危機后開始加強對既有系統(tǒng)的內部改造和增資擴容。例如，世界銀行集團已經著手一系列措施以更好地滿足借款國特別是中等收入國家不斷變化的資金需求。2010年世界銀行186個成員國批準其增資860億美元。2014年，世界銀行未支付資金為1836億美元。世界銀行對全球基礎設施建設的融資支持上升至240億美元，占其投資總額的約40%。部分區(qū)域性、次區(qū)域多邊開發(fā)銀行也在逐步做出調整，以適應不同時期的需求變化。

但是，多邊開發(fā)銀行通常以成員國的出資多少決定股權和投票權。由于既有權力格局已經形成，很難讓既得利益者通過稀釋自身投票權的方案。政治考量成為限制多邊開發(fā)銀行改革的巨大阻力。這種狀況與國際貨幣基金組織所陷入的改革困境如出一轍。

新建中的多邊開發(fā)金融機構

對于部分新興經濟體而言，其國民儲蓄率相對較高，建設資金并不缺乏，但是缺乏一個能夠集合資金、運用資金的投融資平臺。諾貝爾經濟學獎獲得者斯蒂格利茨（Joseph?Stiglitz）和倫敦經濟學院教授斯特恩勛爵（Nicholas?Stern）指出“全球自身的基礎建設需求十分龐大。僅就能源部門來說，未來25年將需要33萬億美元的投資，預計其中64%的投資需求來自新興與發(fā)展中經濟體”，建議設立一家南南開發(fā)銀行以促進南南投資。這篇研究報告的出現(xiàn)觸發(fā)了金磚國家建設開發(fā)銀行的熱情。同樣的情況也適用于亞洲，在這一背景下，金磚國家開發(fā)銀行和亞洲基礎設施投資銀行應運而生。

一、金磚國家開發(fā)銀行

在2012年3月印度新德里舉行的金磚國家第四次領導人峰會上，在印度的倡議下?“探討了建立一個新的開發(fā)銀行的可能性，為金磚國家和其他發(fā)展中國家基礎設施和可持續(xù)發(fā)展項目籌集資金，并作為對現(xiàn)有多邊和區(qū)域金融機構促進全球增長和發(fā)展的補充”。在2014年7月金磚國家第六次領導人峰會上，巴西、中國、印度、俄羅斯和南非正式宣布成立金磚國家開發(fā)銀行。

根據《金磚國家領導人第六次會晤福塔萊薩宣言》，金磚國家開發(fā)銀行的法定資本金規(guī)模為1000億美元，初始認繳資本為500億美元。該資金規(guī)模在現(xiàn)有國際多邊開發(fā)銀行建設初期中處于中等水平。例如世界銀行創(chuàng)建初期的初始股本為100億美元，預計2015年股本將達到2783億美元;亞洲開發(fā)銀行初始股本10億美元，預計2014年股本達到1650億美元。金磚五國首批認購500億美元股份，每個國家認購100億美元。金磚國家單個國家的實繳資本為20億美元，即實繳比例為20%。該比例與世界銀行建立時期的初始實繳比例相同。此外，盡管該銀行規(guī)定對聯(lián)合國成員開放，但金磚國家所占資金份額將可能設置股本比例下限，即金磚國家的持股比重不會低于55%。銀行首任理事會主席將來自俄羅斯，首任董事會主席將來自巴西，首任行長將來自印度。金磚國家開發(fā)銀行的總部設于上海。同時，考慮到非洲在基礎設施建設方面的迫切性，以及非洲眾多國家的復雜性和不穩(wěn)定性，在南非設立了金磚國家開發(fā)銀行非洲區(qū)域中心。

二、亞洲基礎設施投資銀行

2013年4月7日，中國國家主席習近平在博鰲亞洲論壇2013年年會上發(fā)表主旨演講，首次提出：“中國將加快同周邊國家的互聯(lián)互通建設，積極探討搭建地區(qū)性融資平臺，促進區(qū)域內經濟融合，提高地區(qū)競爭力。”同年10月，習近平主席在出訪印度尼西亞、馬來西亞并出席APEC第21次領導人非正式會議時，正式提出籌建亞洲基礎設施投資銀行的倡議。截至2014年中期，中國已經與周邊國家進行了四輪多邊磋商。在2014年8月舉行的第四次磋商會談中，20個有意愿成為亞投行創(chuàng)始成員的亞洲國家派代表團參會，并就股權分配等亞投行建設中的關鍵問題交換了意見。《籌建亞投行的政府間框架備忘錄》草案終稿（以下簡稱《備忘錄》）已達成原則性共識。后續(xù)參與籌建各方將啟動國內審批程序，預計于2014年秋季擇機簽署《備忘錄》，隨后宣布亞洲基礎設施投資銀行成立事宜。

亞洲基礎設施投資銀行是一個政府間性質的亞洲區(qū)域多邊開發(fā)機構。該銀行的基本宗旨是通過支持亞洲國家基礎設施和其他生產性領域的投資，促進亞洲地區(qū)經濟發(fā)展和區(qū)域經濟合作。初期亞投行將主要向主權國家的基礎設施項目提供主權貸款。針對不能提供主權信用擔保的項目，引入公私合作伙伴關系模式（PPP）。通過亞投行和所在國政府出資，與私營部門合理分擔風險和回報，動員主權財富基金、養(yǎng)老金以及私營部門等更多社會資本投入亞洲發(fā)展中國家的基礎設施建設。

亞投行籌建階段的成員構成主要按照“先域內后域外、開發(fā)包容、穩(wěn)步推進”的原則推進。根據目前工作計劃，2014年秋季將首先由亞洲域內國家簽署籌建亞投行的政府間框架備忘錄，之后逐步向域外國家擴展。下一步將建立亞投行基本框架、訂立章程等，使亞投行盡快投入運作。

開發(fā)性金融新發(fā)展及其意義

作為新興經濟體主導的新多邊開發(fā)銀行，金磚國家開發(fā)銀行和亞洲基礎設施投資銀行將推動基礎設施的投資熱潮，帶動全球經濟長期增長。對于新興經濟體而言，構建多邊開發(fā)銀行不僅僅是為了實現(xiàn)整合資源、構建合作的物質制度框架。而且也需要參與各方在項目合作、制度配套、產權建設、基礎設施定價等機制設計方面，秉持銳意進取、不斷創(chuàng)新的合作精神，以促進新興經濟體的共同發(fā)展。這一過程中，金磚國家開發(fā)銀行和亞洲基礎設施投資銀行的影響作用將逐步體現(xiàn)。

首先，在治理理念上，由于這兩家新多邊開發(fā)銀行的創(chuàng)建者在經濟治理理念上與西方存在差異，以民主政治和完全自由開放市場為基調的“華盛頓共識”將不再作為這些機構的原則性指南。這將在一定程度上推動國際金融治理理念的民主化、多元化。其次，通過建設創(chuàng)新的開發(fā)金融機構，推動新興經濟體的支付、評級、審計體系建設。譬如，可在新多邊開發(fā)銀行中采用本幣注資和基于本幣的貸款項目。又如可在項目評級需求中，要求同時出具國際知名評級機構的評級報告以及金磚國家（亞洲地區(qū)）評級機構的評級報告，以推動金磚國家（亞洲地區(qū)）的評級事業(yè)發(fā)展。這些舉措將通過增強貨幣實力、評級與審計話語權等推動新興經濟體的國際經濟軟實力建設。再次，新多邊開發(fā)銀行將會采用現(xiàn)代化的網絡通訊技術以及治理模式（例如取消常駐董事會制度等）。這將顯著降低新多邊開發(fā)銀行的運營成本、提升運營效益。

新多邊開發(fā)銀行的建設實施與實際運作，其合作原則、行事風格、經營表現(xiàn)都將直接對現(xiàn)存國際性金融治理結構和理念帶來沖擊。新興經濟體不僅積極推動對既有多邊開發(fā)銀行改造擴容舊體系，同時也在供給不足的情況下，開拓進取、積極建設新的多邊開發(fā)銀行。以上種種變化，亦將對現(xiàn)有的傳統(tǒng)開發(fā)銀行帶來競爭壓力，有助于提高國際多邊開發(fā)銀行的總體效率，有助于營造一個更適合現(xiàn)實需求、更加理想的開發(fā)性金融環(huán)境。

【本文受到國家社會科學基金重大項目（14ZDA081）及中國社會科學院創(chuàng)新

重大項目（2014YCXZD008）的支持】

（作者系中國社會科學院世界經濟與政治研究所全球治理研究室副主任，副研究員，國際經濟與戰(zhàn)略研究中心執(zhí)行主任）

（責任編輯：魏銀萍）