推進人民政協(xié)立法協(xié)商制度化發(fā)展

◎黃福壽

推進人民政協(xié)立法協(xié)商制度化發(fā)展

◎黃福壽

立法協(xié)商是推進我國協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的重要組成部分，是實現(xiàn)依法治國基本方略的一條重要路徑。能否建立科學有效的立法協(xié)商機制，實現(xiàn)立法協(xié)商的制度化、規(guī)范化和程序化，進而提高立法的質(zhì)量，是一個有待進一步思考和探索的重大現(xiàn)實問題。

一、人民政協(xié)立法協(xié)商的實踐探索

從我國立法協(xié)商的實踐看，既有“人大立法協(xié)商”、“政府立法協(xié)商”、“政協(xié)立法協(xié)商”，又有“社會立法協(xié)商”，前三者往往有一定組織化的協(xié)商機制或協(xié)商平臺，并且三者也往往存在一定交集?！吧鐣⒎▍f(xié)商”則更多的表現(xiàn)為法律草案向全社會公布，聽取和吸收社會不同階層和人士關于完善法律草案的意見和建議。

就我國人民政協(xié)立法協(xié)商的實踐探索看，有的地方政協(xié)10多年前就進行了立法協(xié)商的制度化探索，如大連市政協(xié)從1995年開始每年對2至3部地方性法規(guī)和政府規(guī)章草案在人大或政府審議通過之前進行協(xié)商，1997年，大連市人大、市政府、市政協(xié)聯(lián)合下發(fā)了《大連市制定地方性法規(guī)和政府規(guī)章政治協(xié)商程序的暫行規(guī)定》，從協(xié)商內(nèi)容確定、提請協(xié)商形式、協(xié)商工作分工、參加協(xié)商人員、協(xié)商意見送達、采納情況反饋等六個方面，做了比較詳盡的規(guī)定。2002年大連市人大常委會又制定下發(fā)了《關于制定地方性法規(guī)征求政協(xié)意見的通知》，明確要求凡大連市制定修改地方性法規(guī)，都要充分聽取市政協(xié)的意見。這是一個具有地方性法規(guī)效力的文件，對于防止立法協(xié)商工作的隨意性，提高協(xié)商工作效果，提供了根本的支持和保證。

從2004年開始，南京市政協(xié)社法委與市人大法工委、市政府法工辦建立制度、成立組織、明確辦法、完善機制，先后制定了《關于加強南京市地方立法協(xié)商工作的意見》和《關于加強南京市政府立法協(xié)商工作的意見》等兩個制度性文件，對立法協(xié)商的項目、重點等作出具體規(guī)定，并建立了三方聯(lián)席會議制度。

根據(jù)福建省《關于加強地方立法協(xié)商工作的意見》，2000年福州市政協(xié)與市人大常委會聯(lián)合出臺了《實施意見》，規(guī)定了市政協(xié)社法委同市人大法工委對口聯(lián)系制、年度立法計劃項目協(xié)商制、重要地方性法規(guī)協(xié)商制、立法調(diào)研參與制等，并強調(diào)了協(xié)商的時間和程序，對推進立法協(xié)商的制度化、規(guī)范化、程序化，進行了實踐和探索。

2009年，杭州市人民政府法制辦公室制定了《關于建立政府立法協(xié)商機制的實施意見》，對政府立法過程中，市政府法制辦與市政協(xié)社會法制和港澳臺僑委員會開展立法項目的計劃確定、委托起草、調(diào)研、論證、后評估等協(xié)商活動，進行了制度化設計。

2013年，武漢市政府法制辦與市政協(xié)社會法制委協(xié)商一致，制定了《市政府法制辦公室加強與市政協(xié)社會法制委員會地方立法協(xié)商工作的實施方案》，規(guī)定對市政府年度立法計劃、地方法規(guī)草案、重要政府規(guī)章草案采取書面征求意見、邀請政協(xié)相關界別委員參與立法調(diào)研、召開專家委員立法座談會等形式進行協(xié)商。

2013年河北出臺首個省級立法協(xié)商規(guī)范，河北省政協(xié)社會和法制委員會與省政府法制辦聯(lián)合頒發(fā)《關于建立政府立法協(xié)商工作機制的實施意見（試行）》，對政協(xié)委員參與地方立法進行規(guī)范。這是黨的十八屆三中全會提出“構建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”之后，全國各省區(qū)首個規(guī)范政府立法協(xié)商工作的文件。此后青海省于2014年，由省政協(xié)社法委、省政府法制辦公室聯(lián)合制定了《關于深入開展立法協(xié)商的實施意見》。還有不少省市對政協(xié)立法協(xié)商的機制進行了探索。

總之，地方人民政協(xié)立法協(xié)商的實踐探索，為推進人民政協(xié)立法協(xié)商制度化發(fā)展提供了經(jīng)驗和案例。

二、立法協(xié)商制度化發(fā)展中的主要問題

從我國人民政協(xié)立法協(xié)商的實踐探索看，盡管各地的制度化發(fā)展取得了一定成績，但從整體看，還存在一些問題，需要積極應對。

1.制度化發(fā)展的不平衡性

從人民政協(xié)立法協(xié)商的歷程看，制度化發(fā)展肇始于部分省會城市或副省級城市的實踐探索，如南京、福州、杭州、大連等，但從目前公開的信息看，已經(jīng)對政協(xié)立法協(xié)商進行明確制度安排的省會城市或副省級城市的比例也不高，地區(qū)間的不平衡性表現(xiàn)明顯。從省市級政協(xié)立法協(xié)商的制度化發(fā)展現(xiàn)狀看，案例更少，不平衡性表現(xiàn)更明顯。當然還沒有看到全國政協(xié)有關立法協(xié)商的獨立制度安排。

2.制度設計主體的不一致性

從目前對政協(xié)立法協(xié)商已進行制度安排的省會城市或副省級城市看，制度設計的主體并不相同，如杭州是以“杭州市人民政府法制辦公室”名義，武漢是以“武漢市政府法制辦與市政協(xié)社會法制委”名義，福州是以“福州市政協(xié)與市人大常委會”名義，南京是以“南京市政協(xié)社法委與市人大法工委、市政府法工辦”名義，大連則以“大連市人大、市政府、市政協(xié)”名義等，來制定并發(fā)布有關政協(xié)立法協(xié)商的專門性制度規(guī)范。

3.民主與科學一定程度的矛盾

作為民主協(xié)商的立法協(xié)商，一方面要求在協(xié)商的過程中要盡可能擴大參與的范圍，但隨之而來的可能是低水平協(xié)商；另一方面要通過協(xié)商提升立法質(zhì)量，提升法律的科學性，這要求參與者要有相當?shù)膶I(yè)知識，但又受到目前政協(xié)中特別是地方政協(xié)中法律專家型的委員比例不高的制約，包括某些法規(guī)的制訂需要專業(yè)很強的人才的不足的制約。

三、推進人民政協(xié)立法協(xié)商制度化發(fā)展的思考

我國地方人民政協(xié)立法協(xié)商的實踐探索，為進一步推進立法協(xié)商的制度化發(fā)展提供了經(jīng)驗和基礎，當前推進人民政協(xié)立法協(xié)商制度化發(fā)展，需要重點關注以下幾個問題。

1.要推進立法協(xié)商基本理論的研究和宣傳

要進一步研究人民政協(xié)立法協(xié)商的學理基礎，使全國和地方人大、政府、政協(xié)的領導，包括政協(xié)委員明確：政治協(xié)商是對國家和地方的大政方針，以及政治、經(jīng)濟、文化、社會生活中的重要問題，在決策前和決策實施過程中進行的協(xié)商，這當然包括立法工作在內(nèi)，無論是國家還是地方的大政方針，以及政治、經(jīng)濟、文化、社會生活中的重要問題如何解決、如何實施，大量的要通過法律的形式來明確，所以，對立法工作開展協(xié)商，既包含在中共中央的文件中，又包含在政協(xié)章程對政治協(xié)商內(nèi)容的規(guī)范化的表述中，開展立法協(xié)商工作，是在立法方面發(fā)揚協(xié)商民主的一種重要形式，是政協(xié)工作的題中之義。

2.要構建統(tǒng)一規(guī)范的立法協(xié)商制度體系

從各地政協(xié)的立法協(xié)商實踐探索看，一方面表現(xiàn)出了制度設計主體的不一致性，另一方面又表現(xiàn)出制度安排具體內(nèi)容的大同小異；一方面地方政協(xié)的制度化探索已取得了比較好的成果和經(jīng)驗，另一方面全國政協(xié)的立法協(xié)商還沒有系統(tǒng)展開。因此建議，以政協(xié)章程的制訂方式制訂立法協(xié)商制度規(guī)范。全國政協(xié)成立專門小組，調(diào)查研究各地政協(xié)立法協(xié)商的實踐探索案例，總結提升各地的成果和經(jīng)驗，與全國人大和國務院協(xié)商，在適當?shù)臅r候以頂層設計的方式推出“全國人大、國務院、全國政協(xié)立法協(xié)商規(guī)范”，各地可以據(jù)此制訂相應的“地方規(guī)范”，以此推進“程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”建設。

3.構建合理的協(xié)商組織保證立法協(xié)商有效展開

為確保立法協(xié)商的質(zhì)量和水平，南京市政協(xié)專門成立了有政協(xié)委員律師、法律工作者、政府部門的負責同志以及有關專家學者組成的“市政協(xié)立法協(xié)商咨詢小組”，具體組織指導開展立法協(xié)商工作，并制定了《市政協(xié)立法協(xié)商咨詢小組工作簡則》，為開展好立法協(xié)商工作、進一步增強立法協(xié)商工作的實效提供了組織保證。并且為加強各專委會之間的協(xié)調(diào)和配合，制定了《南京市政協(xié)開展立法協(xié)商工作的運作辦法》，明確在收到市人大和市政府年度立法計劃后，根據(jù)具體的協(xié)商項目和內(nèi)容，按專業(yè)對口的原則，在組織立法協(xié)商小組征求意見的同時，再由相關專委會在相應的單位和界別委員中征求意見，努力使立法協(xié)商工作在形式上求創(chuàng)新，在質(zhì)量上求提高，不斷增強立法協(xié)商工作的實效，一定程度上也緩解了“民主與科學的矛盾”。南京市政協(xié)的探索有推廣和復制的價值。

4.要做好法律規(guī)章立法后評估過程中的協(xié)商

立法后評估制度是由制定機關、實施機關定期對法律規(guī)章實施情況進行評估的一項制度。通過開展立法后評估工作，能總結執(zhí)法經(jīng)驗和分析評估法律執(zhí)行過程中存在的問題，及時發(fā)現(xiàn)立法工作的不足，完善制度設計和應對措施，這方面杭州的經(jīng)驗值得肯定和推廣。杭州人民政府法制辦公室制定的《關于建立政府立法協(xié)商機制的實施意見》中明確規(guī)定，“市政府法制辦和有關部門可以會同市政協(xié)社會法制和港澳臺僑委員會和相關專委會組織市政協(xié)委員直接參與市政府規(guī)章立法后評估工作，也可以邀請其參與立法后評估報告的審核”。杭州市正逐年完成對所有現(xiàn)行有效的市政府規(guī)章的評估。不論是制定機關還是實施機關組織，政協(xié)都可以直接參與立法后評估或者參與立法后評估報告審核，對有關政府規(guī)章的實施情況開展民主監(jiān)督，并為改進立法工作和提高立法質(zhì)量提出有效建議，從而在立法協(xié)商機制上真正做到“有始有終地協(xié)商”。

（黃福壽，上海師范大學馬克思主義學院副院長，教授/責編劉玉霞）