新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民市民化問題研究進(jìn)展

丁冬想等

摘 要：農(nóng)民市民化是新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中必然出現(xiàn)的現(xiàn)象，關(guān)注農(nóng)民市民化問題意義重大。本文歸納了中國近兩三年來關(guān)于農(nóng)民市民化問題的部分研究成果，分別從概念解讀、評價指標(biāo)、限制因素、解決對策等方面進(jìn)行了歸納評述。認(rèn)為既有理論成果緊跟時代脈搏和政策信號，較全面系統(tǒng)地研究了農(nóng)民市民化問題，在相信這些研究成果會產(chǎn)生實(shí)際效用的前提下，建議后續(xù)研究在農(nóng)民利益保護(hù)、地方官員政績考核機(jī)制、如何防范新型城鎮(zhèn)化淪為圈地運(yùn)動及房產(chǎn)化等問題上進(jìn)行進(jìn)一步研究。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)民市民化；研究進(jìn)展

中圖分類號：F323.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2014.08.012

Abstract： Urbanization of farmers in new urbanization process is an inevitable phenomenon， and it is also a significant issues. This paper summarizes the part of research on urbanization of farmers in recent two or three years from concept， evaluation， limitations and countermeasures. It was considered that existing achievements kept space with modern tide and pulse of the policy signal which study the urbanization of farmers systematically. By believing in the results of these achievements will have practical utility of the premise， some suggestions for the follow-up study just as protecting the interests of farmers， local officials performance evaluation mechanism， and how to prevent new urbanization become the enclosure movement and real estate movement are put forward.

Key words： new urbanization； urbanization of farmers； research progress

李克強(qiáng)就任國務(wù)院總理前后，多次提出我國要大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，同時強(qiáng)調(diào)要注重中小城市發(fā)展，注入生態(tài)理念，以人為本，切實(shí)保障農(nóng)民利益等。這與傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式有本質(zhì)區(qū)別，因此本輪城鎮(zhèn)化被稱為“新型城鎮(zhèn)化”?？v觀中央高層政策信號、會議文件精神以及相關(guān)研究解讀，新型城鎮(zhèn)化最本質(zhì)的內(nèi)涵即追求的終極目標(biāo)是以人為本，而以人為本里面的“人”主要是指農(nóng)民。重視中小城市發(fā)展、生態(tài)和景觀保護(hù)等等，實(shí)際上也都是提高相關(guān)主體的利益。因此可以說，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民市民化的問題是亟待關(guān)注和解決的問題。新型城鎮(zhèn)化是一新生事物，但關(guān)于在其推進(jìn)過程中農(nóng)民市民化問題的研究有了一定基礎(chǔ)。筆者擬通過歸納評述國內(nèi)關(guān)于該問題的相關(guān)成果，為后續(xù)相關(guān)研究提供參考。

1 關(guān)于“農(nóng)民市民化”概念及新型城鎮(zhèn)化評價指標(biāo)的研究

1.1 “農(nóng)民市民化”概念

“農(nóng)民市民化”不是一個很抽象的概念，簡單地說，農(nóng)民市民化就是生活在農(nóng)村的一部分農(nóng)民進(jìn)入城市長期從事城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的社會現(xiàn)象。他們在文化、生活方式等方面融入城市，成為推動城市經(jīng)濟(jì)、文化、市政建設(shè)的重要動力。但學(xué)者們在對其定義的過程中，關(guān)注點(diǎn)和著重點(diǎn)不盡相同。比如高思遠(yuǎn)[1]認(rèn)為“農(nóng)民市民化”指的是借助城市工業(yè)化的推動力量，讓農(nóng)村剩余勞動力離土又離鄉(xiāng)地向城市遷移，實(shí)現(xiàn)其職業(yè)流動與身份地位的同步轉(zhuǎn)換，使其在就業(yè)、住房、社會保障、社會地位、價值觀念、生活方式等方面向城市市民轉(zhuǎn)化的社會經(jīng)濟(jì)過程。周曉唯等[2]則認(rèn)為“農(nóng)民市民化”是指在我國現(xiàn)代化建設(shè)過程中，農(nóng)業(yè)勞動者借助于工業(yè)化和城市化的推動，脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)人第二三產(chǎn)業(yè)，享有更多的社會權(quán)利（主要是享有社會保障），身份轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘢鐣匚惶岣撸瑑r值觀與城市生活相適應(yīng)，最終實(shí)現(xiàn)城市文明的社會變遷過程。而陳學(xué)法[3]給該概念下的定義是“在工業(yè)化進(jìn)程中，農(nóng)民不斷地離開土地但可以不放棄土地權(quán)益、從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)活動并逐步融入城市居民的過程，包括種地農(nóng)民、被征地農(nóng)民與農(nóng)民工的市民化”。

1.2 新型城鎮(zhèn)化評價指標(biāo)體系

關(guān)于新型城鎮(zhèn)化的評價指標(biāo)，有些學(xué)者進(jìn)行了研究。張?jiān)洛鏪4]通過收入、社會保障、公共服務(wù)、家庭消費(fèi)結(jié)構(gòu)、人口素質(zhì)5個維度構(gòu)建了農(nóng)民市民化評估指標(biāo)體系，對1999—2009年全國農(nóng)村的數(shù)據(jù)進(jìn)行了正向化和無量綱化處理，得出了各指標(biāo)的權(quán)重。而張靜雨等[5]提出新型城鎮(zhèn)化的評價指標(biāo)體系應(yīng)包括反映傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化水平的部分指標(biāo)，更應(yīng)大比例、大權(quán)重地包括反映生態(tài)改善和農(nóng)民利益保護(hù)方面的指標(biāo)。

2 關(guān)于農(nóng)民市民化的存在問題及制約因素的研究

2.1 農(nóng)民市民化存在的問題

關(guān)注度比較高的問題之一是，農(nóng)民市民化過程中，是政府占據(jù)主導(dǎo)地位，手握絕對公權(quán)力，雖然政策宣傳上都強(qiáng)調(diào)是尊重農(nóng)民自愿，但是農(nóng)民可能還是處于被動的弱勢地位，他們往往是以失去宅基地的支配權(quán)等為前提的[6]。因此，農(nóng)民市民化的主動性和意義有可能被夸大了，有研究調(diào)查顯示，在問及“是否愿意市民化”的時候，53.8%的農(nóng)民表示“不愿意”[7]，所以是否真正尊重了農(nóng)民意愿，是值得關(guān)注的問題。

其次，在農(nóng)民市民化具體實(shí)施過程中，農(nóng)民利益是否得到了保護(hù)，也是值得關(guān)注的問題。很多地方熱衷通過城鎮(zhèn)化推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，卻缺乏相關(guān)制度創(chuàng)新，忽視市場主體的自主性，缺乏對農(nóng)民合法權(quán)益的有力保護(hù)。這種權(quán)力驅(qū)動型城鎮(zhèn)化不僅高估了城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)而且催生許多社會問題，影響社會穩(wěn)定[8]。

另外，農(nóng)民市民化進(jìn)程中，還面臨很多困境，比如多數(shù)農(nóng)民思想觀念轉(zhuǎn)變滯后、無維權(quán)意識獲取信息難、就業(yè)不理想收入較低、居住環(huán)境差、戶籍制度差別、社會保障缺失、子女教育門檻高、就業(yè)政策不公、住房政策條件高，以及社會上對農(nóng)民市民化還存在一些錯誤觀念和認(rèn)識等[9]。

2.2 農(nóng)民市民化制約因素

有學(xué)者將農(nóng)民市民化的制約因素分成兩部分來看，即“離村”和“進(jìn)城”兩個環(huán)節(jié)。認(rèn)為農(nóng)村人口退出環(huán)節(jié)主要制約因素包括農(nóng)村土地制度改革滯后、退出信息缺乏、自身綜合素質(zhì)低、家庭關(guān)系和社會關(guān)系牽制、文化觀念束縛等，進(jìn)入城市環(huán)節(jié)主要制約因素包括制度障礙、子女教育支持缺失、社會資本短缺、居住成本過高等[10]。持類似觀點(diǎn)的還有耿明齋[11]，他認(rèn)為要在保證農(nóng)民原有權(quán)益不受侵害的前提下，加快解決農(nóng)民“進(jìn)得去”城市和“出得來”農(nóng)村兩大難題。要真正解決進(jìn)城農(nóng)民的戶籍、住房、就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等社會身份和社會保障問題，使進(jìn)城農(nóng)民真正享受與市民同等的公共服務(wù)，充分融入城市，使他們真正轉(zhuǎn)化為市民；二是要讓農(nóng)民“出得來”農(nóng)村，加大對城中村、城邊村、產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)涵蓋的村和其他有產(chǎn)業(yè)支撐區(qū)域的村的城鎮(zhèn)化改造力度，實(shí)現(xiàn)整村城鎮(zhèn)化。

還有很多研究，雖然沒有明確從這兩個角度出發(fā)，但概括的內(nèi)容與此相近。劉新智等[12]認(rèn)為農(nóng)村土地的征收問題、城鎮(zhèn)住房問題、生活保障問題、教育培訓(xùn)問題、交通問題、生活環(huán)境問題等是農(nóng)民在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中最關(guān)注的核心問題，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注這些農(nóng)民利益訴求，并通過循序漸進(jìn)推進(jìn)、搭建全面的制度框架、提高農(nóng)民對新型城鎮(zhèn)化的認(rèn)知水平等途徑予以解決。高思遠(yuǎn)[1]認(rèn)為阻礙農(nóng)民市民化進(jìn)程的因素很多，既有外在的因素：政策因素、制度因素、經(jīng)濟(jì)因素、認(rèn)知因素；又有其內(nèi)在的因素：農(nóng)民自身存在的各方面因素。不僅有土地流轉(zhuǎn)、戶籍、社會保障等國家政策的制度性約束，也有城市內(nèi)部資源的制約，還有農(nóng)村生產(chǎn)力內(nèi)部矛盾的制約。

除了上面提到的城市戶籍、與選舉權(quán)等相關(guān)的政治權(quán)利以及與社會保險(xiǎn)、住房保障等相關(guān)的其他制度的限制之外。很多城市市民并沒有接納農(nóng)民，反而表現(xiàn)出強(qiáng)烈的排外傾向[13]。因此，農(nóng)民要從里到外變成市民，自身的觀念、心理、行為方式要轉(zhuǎn)變，外部的社會生存環(huán)境也要改善。因此，農(nóng)民市民化過程中，農(nóng)民的城市適應(yīng)性、政策環(huán)境等都是制約性因素[14]。

3 關(guān)于新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民市民化推進(jìn)對策的研究

3.1 戶籍的改革

宋仁登[15]認(rèn)為提高各參與主體對農(nóng)民市民化重要性的認(rèn)識，提高農(nóng)民的整體素質(zhì)，取消二元戶籍歧視和恢復(fù)戶籍管理職能等舉措，是推動農(nóng)民市民化可行而且有效的應(yīng)對措施。要通過改革戶籍制度、取消城鄉(xiāng)二元化的戶籍制度、改革征地制度，提高農(nóng)民在土地征地收益中的分配利益、為農(nóng)民納入社會保障體系提供法律保障、建立有效的財(cái)政支農(nóng)機(jī)制，提高農(nóng)民經(jīng)營性收入，充分發(fā)揮財(cái)政支農(nóng)對增加農(nóng)民收入的推動作用等途徑改善農(nóng)民在城鎮(zhèn)化中的經(jīng)濟(jì)機(jī)遇[16]。健全規(guī)范包括戶籍、農(nóng)村土地、福利體系構(gòu)建等在內(nèi)的各項(xiàng)制度，重視進(jìn)城農(nóng)民群體的教育，在文化、技術(shù)、道德規(guī)范和思維方式等方面全面提高新市民素質(zhì)[17]。

3.2 利益的保護(hù)

張遠(yuǎn)索等[18]提出在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，應(yīng)通過明晰集體土地產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵及主體、堅(jiān)持農(nóng)民自愿原則、提高土地利用效率和生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識、加強(qiáng)監(jiān)督和開辟投訴渠道等保障農(nóng)民利益。尹帥[19]在其基礎(chǔ)上，又加上了社會保障方面的改革和創(chuàng)新、農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)、重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)民工市民化方面的關(guān)注內(nèi)容，指出農(nóng)民獲得城鄉(xiāng)的社會保障不需要以放棄土地為前提、農(nóng)民可以帶著土地做市民、改革以農(nóng)業(yè)產(chǎn)值為土地補(bǔ)償?shù)姆绞剑煌ㄟ^實(shí)現(xiàn)資金來源渠道多元化、完善保障體系、深化我國社會保障制度改革等加強(qiáng)現(xiàn)階段社會保障體系的改革和創(chuàng)新；大力促進(jìn)農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)和市民化等。

3.3 身份的轉(zhuǎn)變

尹堂艷[20]認(rèn)為，身份的轉(zhuǎn)變、居住環(huán)境的改善不是城鎮(zhèn)化的標(biāo)志，人們生產(chǎn)方式生活方式的改變才是城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。要像對待市民一樣安排新型農(nóng)村社區(qū)居民的生活：一是按城市標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)新區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施、公益設(shè)施齊全。二是拓寬收入渠道，使新社區(qū)居民收入達(dá)到一般市民水平。三是使新區(qū)居民享受一般市民的生活[21]。

3.4 農(nóng)民的教育

農(nóng)民是農(nóng)民市民化的主體，農(nóng)民公民素質(zhì)的培育將有力提高農(nóng)民市民化的速度和質(zhì)量。加強(qiáng)對農(nóng)民公民素質(zhì)的培育應(yīng)把農(nóng)民能力素質(zhì)、文明素質(zhì)、誠信素質(zhì)和信息素質(zhì)的培育作為重要內(nèi)容，并從以下3個方面來進(jìn)行：一是加強(qiáng)對農(nóng)民公民意識的宣傳教育；二是通過各類培訓(xùn)工程和面向農(nóng)村的職業(yè)教育和成人教育進(jìn)行農(nóng)民公民素質(zhì)培育；三是搭建農(nóng)民公共生活平臺，促進(jìn)農(nóng)民積極參與，在實(shí)踐中提高農(nóng)民公民素質(zhì)[22]。趙傳兵[23]認(rèn)為應(yīng)該通過制定就業(yè)培訓(xùn)政策、提供教育培訓(xùn)制度保障、試行教育培訓(xùn)券制度、降低失地農(nóng)民培訓(xùn)壓力、整合社會資源、完善教育培訓(xùn)體制等途徑加強(qiáng)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民教育培訓(xùn)力度。

3.5 路徑的改革

王鍵等認(rèn)為[24]農(nóng)民市民化進(jìn)程中要降低農(nóng)民進(jìn)城門檻，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)路徑：發(fā)展重點(diǎn)中心鎮(zhèn)，其任務(wù)與舉措包括把加強(qiáng)規(guī)劃編制和管理作為重點(diǎn)中心鎮(zhèn)發(fā)展的首要任務(wù)、把產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為重點(diǎn)中心鎮(zhèn)發(fā)展的中心任務(wù)、把加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和完善綜合交通體系作為重點(diǎn)中心鎮(zhèn)發(fā)展的重要內(nèi)容、把改革創(chuàng)新作為重點(diǎn)中心鎮(zhèn)發(fā)展的主要動力等等。孫守相[25]認(rèn)為在農(nóng)民市民化進(jìn)程中，政府管理部門理念應(yīng)加以轉(zhuǎn)變，要從“政績至上”變?yōu)椤耙悦駷楸尽?；城?zhèn)化速度宜緩不宜急，要從“一哄而上”到循“序漸進(jìn)”；路徑上的選擇上，要先行先試和頂層設(shè)計(jì)相結(jié)合；方法上要進(jìn)行優(yōu)化，從行政命令到行政指導(dǎo)。

4 結(jié) 語

新型城鎮(zhèn)化是大勢所趨，以人為本是本輪新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)特征。農(nóng)民市民化是伴隨新型城鎮(zhèn)化必然產(chǎn)生的現(xiàn)象和面對的問題。現(xiàn)有研究多數(shù)集中在農(nóng)民市民化的概念解讀、評價指標(biāo)體系、面臨的制約因素、問題解決途徑等方面，著眼點(diǎn)較為全面，研究系統(tǒng)性較強(qiáng)。在希望上述既有研究能對我國推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)民市民化進(jìn)程中有實(shí)質(zhì)貢獻(xiàn)的同時，筆者認(rèn)為后續(xù)研究可以在農(nóng)民利益保護(hù)、地方官員政績考核機(jī)制、如何防范新型城鎮(zhèn)化淪為圈地運(yùn)動及房產(chǎn)化的問題上有更深入的探索。

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