論基金會(huì)“內(nèi)部監(jiān)督”制度的完善

張學(xué)軍

摘要：基金會(huì)“內(nèi)部監(jiān)督”地位重要，但存在一些漏洞，需要加以彌補(bǔ)。“內(nèi)部監(jiān)督”的監(jiān)事資格應(yīng)該限于自然人，限于完全民事行為能力人，排除一些違法人員，排除專職工作人員，排除現(xiàn)職國家工作人員，排除潛在受益人及其近親屬，原則上應(yīng)具備財(cái)會(huì)知識(shí)；監(jiān)事的人數(shù)應(yīng)在3人以上，由監(jiān)事選舉監(jiān)事會(huì)主席；監(jiān)事會(huì)每年至少召開一次會(huì)議；監(jiān)事還應(yīng)享有請求提供信息、檢查信息、調(diào)查理事不當(dāng)行為、糾正理事不當(dāng)行為、列席理事會(huì)會(huì)議時(shí)表達(dá)自己意見、建議對理事暫時(shí)停職和罷免、追究理事民事責(zé)任、請求支付費(fèi)用或償還費(fèi)用等權(quán)利；監(jiān)事還應(yīng)承擔(dān)謹(jǐn)慎義務(wù)、賠償損失的義務(wù)；監(jiān)事可以辭職或被開除。

關(guān)鍵詞：基金會(huì)；內(nèi)部監(jiān)督；制度完善

中圖分類號：D922.291 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號：1003-854X（2014）08-0131-07

目前，依我國《基金會(huì)管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）的有關(guān)規(guī)定，基金會(huì)依法接受三類監(jiān)督：一是“內(nèi)部監(jiān)督”，即基金會(huì)監(jiān)事對理事會(huì)所作的監(jiān)督。二是“政府監(jiān)督”，即基金會(huì)登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位、稅務(wù)主管部門、會(huì)計(jì)主管部門（以下簡稱“四類監(jiān)督機(jī)關(guān)”）對基金會(huì)所作的監(jiān)督。三是“社會(huì)監(jiān)督”。即社會(huì)公眾對基金會(huì)所作的監(jiān)督。

“內(nèi)部監(jiān)督”具有以下優(yōu)勢：其一，可以彌補(bǔ)“政府監(jiān)督”和“社會(huì)監(jiān)督”的失靈。由于人力、物力和財(cái)力的局限性及信息不對稱等原因，四類監(jiān)督機(jī)關(guān)可能難以充分地履行監(jiān)督職責(zé)，社會(huì)公眾也可能難以充分地行使自己的監(jiān)督權(quán)利。在此情況下，內(nèi)部監(jiān)督可能發(fā)揮最重要的作用。其二，可以減輕“政府監(jiān)督”和“社會(huì)監(jiān)督”的負(fù)擔(dān)。如果內(nèi)部監(jiān)督收到實(shí)效，四類監(jiān)督機(jī)關(guān)則無需充分地履行監(jiān)督職責(zé)、社會(huì)公眾無需充分地行使監(jiān)督權(quán)利。其三，可以最大限度地維護(hù)基金會(huì)的自治。內(nèi)部監(jiān)督一方面可以預(yù)防理事會(huì)違反法律、章程，另一方面可以及時(shí)糾正理事會(huì)的不當(dāng)行為。因此，包括四類監(jiān)督機(jī)關(guān)在內(nèi)的國家機(jī)關(guān)（社會(huì)監(jiān)督最終往往依靠國家機(jī)關(guān)）可以不干預(yù)或者少干預(yù)基金會(huì)運(yùn)行。其四，可以最靈活地實(shí)現(xiàn)監(jiān)督。與必須遵守法定程序的政府監(jiān)督相比，內(nèi)部監(jiān)督可以采取比較靈活的形式（例如口頭“建議”）。其五，可以最經(jīng)濟(jì)地實(shí)現(xiàn)監(jiān)督。國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督干預(yù)必然需要投入一定費(fèi)用，內(nèi)部監(jiān)督則基本上無需費(fèi)用。其六，可以增強(qiáng)“政府監(jiān)督”。基金會(huì)監(jiān)事必須向四類監(jiān)督機(jī)關(guān)反映情況，這無疑有助于四類監(jiān)督機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)、查處不當(dāng)行為（尤其是未及時(shí)得到糾正的不當(dāng)行為）。可見，內(nèi)部監(jiān)督只能加強(qiáng)，不能削弱。然而，隨著客觀環(huán)境的變化，“內(nèi)部監(jiān)督”在制度設(shè)計(jì)上的疏漏逐漸呈現(xiàn)出來。為了全面、系統(tǒng)、及時(shí)地實(shí)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督的功能，這些疏漏急需彌補(bǔ)。

一、監(jiān)事的資格

所謂監(jiān)事的資格，即成為監(jiān)事的前提條件。它可以分為積極條件（必須具備的條件）和消極條件（不得具備的條件）。目前，《條例》只規(guī)定了一項(xiàng)消極條件（第22條第1款：“理事、理事的近親屬和基金會(huì)財(cái)會(huì)人員不得兼任監(jiān)事”），這并不全面。立法還應(yīng)補(bǔ)充某些積極條件和消極條件。

1.監(jiān)事應(yīng)限于自然人

《中華人民共和國民法通則》（以下簡稱《民法通則》）規(guī)定，民事主體分為自然人和法人。立法應(yīng)該禁止法人擔(dān)任基金會(huì)監(jiān)事。其理由是：（1）可以避免監(jiān)事的缺位?！稐l例》第8條規(guī)定，設(shè)立基金會(huì)應(yīng)當(dāng)具備的條件包括有“組織機(jī)構(gòu)”。《條例》第20條第1款、第22條第1款規(guī)定，“組織機(jī)構(gòu)”包括“理事會(huì)”和“監(jiān)事”。如果監(jiān)事可由法人擔(dān)任，那么在基金會(huì)成立之后必然選任某一自然人實(shí)施監(jiān)督，這可能需要一定的期間。因此，在或長或短的期間內(nèi)，監(jiān)事實(shí)際上處于空缺狀態(tài)。（2）可以避免監(jiān)事的頻頻更換。首先，如果法人擔(dān)任監(jiān)護(hù)人，則可以基于某種考慮委任新工作人員取代原工作人員。其次，《民法通則》第44條第2款規(guī)定，“企業(yè)法人分立、合并，它的權(quán)利和義務(wù)由變更后的法人享有和承擔(dān)?！逼髽I(yè)法人的分立、合并，很可能導(dǎo)致新工作人員取代舊工作人員。這一原理無疑可以適用于事業(yè)單位法人、社會(huì)團(tuán)體法人。再次，《民法通則》第45條規(guī)定，“企業(yè)法人由于下列原因之一終止：（一）依法被撤銷；（二）解散；（三）依法宣告破產(chǎn)；（四）其他原因?！逼髽I(yè)法人的終止，必然引發(fā)監(jiān)事資格的喪失。這一原理也可以適用于事業(yè)單位法人、社會(huì)團(tuán)體法人。

2.監(jiān)事應(yīng)限于完全民事行為能力人

《民法通則》第11條、第12條規(guī)定，自然人以民事行為能力為標(biāo)準(zhǔn)，可以分為無民事行為能力人、限制民事行為能力人、完全民事行為能力人?；饡?huì)監(jiān)事應(yīng)限于完全民事行為能力人。其理由是：（1）行使監(jiān)督權(quán)、履行監(jiān)督義務(wù)以主觀上能夠理解理事會(huì)行為的性質(zhì)、后果、合法性為前提。只有具備完全民事行為能力，才能“理解其（民事法律）行為（的性質(zhì)），并預(yù)見相應(yīng)的行為后果”（最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行（中華人民共和國民法通則）若干問題的意見（試行）》第3、4條）。依此類推，只有具備完全民事行為能力，才能夠理解理事行為的性質(zhì)、后果、合法性，這是進(jìn)行監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)。（2）《中華人民共和國公司法》（以下簡稱《公司法》）有類似的規(guī)定?！豆痉ā返?46條第1款第1項(xiàng)規(guī)定，“有下列情形之一的，不得擔(dān)任公司的董事、監(jiān)事、高級管理人員：（一）無民事行為能力或者限制民事行為能力”。還應(yīng)指出，在組織機(jī)構(gòu)上，公司擁有作為權(quán)力機(jī)構(gòu)（即決定最重要事項(xiàng)的機(jī)構(gòu)）的“股東會(huì)”或“股東大會(huì)”（《公司法》第37條、第99條）；“董事會(huì)對股東會(huì)負(fù)責(zé)”，或者董事會(huì)對股東大會(huì)負(fù)責(zé)（《公司法》第47條、第109條第4款）。然而，基金會(huì)并沒有權(quán)力機(jī)構(gòu)?；饡?huì)理事會(huì)無從對之負(fù)責(zé)?；饡?huì)理事會(huì)不受權(quán)力機(jī)構(gòu)制約，更容易誘發(fā)理事會(huì)“實(shí)施不負(fù)責(zé)任的行為”或消極不作為的后果。因此，基金會(huì)監(jiān)事的任務(wù)更加艱巨、影響更加重大。立法既然要求公司監(jiān)事具備完全民事行為能力，就更應(yīng)要求基金會(huì)監(jiān)事具備完全民事行為能力。（3）只有具備完全民事行為能力才能獨(dú)立承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任?！吨腥A人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》（以下簡稱《侵權(quán)責(zé)任法》）第32條第1款規(guī)定，無民事行為能力人、限制民事行為能力人造成他人損害的，由監(jiān)護(hù)人承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。

3.監(jiān)事應(yīng)排除某些違法人員

《條例》第23條第2款規(guī)定，下列三類人員不能擔(dān)任理事長、副理事長和秘書長：“因犯罪被判處管制、拘役、有期徒刑，刑期執(zhí)行完畢之日起未逾5年的”；“因犯罪被判處剝奪政治權(quán)利正在執(zhí)行期間或者曾經(jīng)被判處剝奪政治權(quán)利的”；“曾在因違法被撤銷登記的基金會(huì)擔(dān)任理事長、副理事長或者秘書長，且對該基金會(huì)的違法行為負(fù)有個(gè)人責(zé)任，自該基金會(huì)被撤銷之日起未逾5年的”。立法也應(yīng)禁止其擔(dān)任基金會(huì)監(jiān)事。理由是：（1）無法期待其正當(dāng)?shù)匦惺箼?quán)利、履行職責(zé)。故意犯罪反映的是犯罪行為人的價(jià)值判斷偏離了法律要求、社會(huì)公德；過失犯罪反映的是犯罪行為人的認(rèn)知未達(dá)到普通人的標(biāo)準(zhǔn)。在價(jià)值判斷或認(rèn)知得到糾正之前，無法期待其正當(dāng)?shù)匦惺箼?quán)利、履行職責(zé)。（2）《公司法》有類似的規(guī)定?！豆痉ā返?46條第1款第2項(xiàng)至第4項(xiàng)規(guī)定，“有下列情形之一的，不得擔(dān)任公司的董事、監(jiān)事、高級管理人員……（二）因貪污、賄賂、侵占財(cái)產(chǎn)、挪用財(cái)產(chǎn)或者破壞社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)秩序，被判處刑罰，執(zhí)行期滿未逾5年，或者因犯罪被剝奪政治權(quán)利，執(zhí)行期滿未逾5年；（三）擔(dān)任破產(chǎn)清算的公司、企業(yè)的董事或者廠長、經(jīng)理，對該公司、企業(yè)的破產(chǎn)負(fù)有個(gè)人責(zé)任的，自該公司、企業(yè)破產(chǎn)清算完結(jié)之日起未逾3年；（四）擔(dān)任因違法被吊銷營業(yè)執(zhí)照、責(zé)令關(guān)閉的公司、企業(yè)的法定代表人，并負(fù)有個(gè)人責(zé)任的，自該公司、企業(yè)被吊銷營業(yè)執(zhí)照之日起未逾3年……”。立法既然要求某些違法人員不得擔(dān)任公司監(jiān)事，就更應(yīng)要求其不得擔(dān)任基金會(huì)監(jiān)事。

4.監(jiān)事應(yīng)排除基金會(huì)“專職工作人員”

《條例》第8條規(guī)定，“設(shè)立基金會(huì)應(yīng)當(dāng)有與其開展活動(dòng)相適應(yīng)的專職工作人員”。立法應(yīng)禁止基金會(huì)“專職工作人員”擔(dān)任監(jiān)事。其理由是：（1）基金會(huì)具有特殊性。《公司法》第51條第2款規(guī)定，“監(jiān)事會(huì)應(yīng)當(dāng)包括股東代表和適當(dāng)比例的公司職工代表，其中職工代表的比例不得低于三分之一，具體比例由公司章程規(guī)定。監(jiān)事會(huì)中的職工代表由公司職工通過職工代表大會(huì)、職工大會(huì)或者其他形式民主選舉產(chǎn)生?！边@樣立法的理由有兩個(gè)：一是企業(yè)職工參與了利潤的創(chuàng)造。在分配利潤時(shí)應(yīng)該兼顧職工的利益。職工監(jiān)事有利于維護(hù)勞動(dòng)者利益。二是維護(hù)民主。然而，這些理由不能適用于基金會(huì)。首先，基金會(huì)系“非營利性法人”。它擁有的原始基金及其收益，絕大多數(shù)必須用于公益事業(yè)。其次，作為“社會(huì)公眾”的組成部分，專職工作人員已經(jīng)被賦予監(jiān)督權(quán)。（2）這有利于監(jiān)事保持“獨(dú)立”。《條例》第21條第1款規(guī)定，“理事會(huì)是基金會(huì)的決策機(jī)構(gòu)”。因此，專職工作人員的選擇、任命、監(jiān)督、工資福利、晉升等事務(wù)應(yīng)均由理事會(huì)負(fù)責(zé)。避免目前“由職工代表出任的監(jiān)事因與公司事實(shí)上存在著一種隸屬關(guān)系，根本起不到獨(dú)立的監(jiān)督作用”的現(xiàn)象。（3）有利于監(jiān)事保持中立?！稐l例》第29條第1款規(guī)定，“公募基金會(huì)每年用于從事章程規(guī)定的公益事業(yè)支出，不得低于上一年總收入的70%；非公募基金會(huì)每年用于從事章程規(guī)定的公益事業(yè)支出，不得低于上一年基金余額的8%”；第2款規(guī)定，“基金會(huì)工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過當(dāng)年總支出的10%。”很顯然，對于“專職工作人員”而言，公益事業(yè)支出超過最低限度越少越好，工資福利和行政辦公支出距離最高限度越近越好；在工資福利和行政辦公支出中前者所占比例越高越好。因此，專職工作人員與公益事業(yè)的受益人和基金會(huì)存在利益沖突?？赡苤苯踊蜷g接影響監(jiān)督職責(zé)的履行。

5.監(jiān)事應(yīng)排除“現(xiàn)職國家工作人員”

《條例》第23條第1款規(guī)定，“基金會(huì)理事長、副理事長和秘書長不得由現(xiàn)職國家工作人員兼任”。立法也應(yīng)禁止基金會(huì)監(jiān)事由現(xiàn)職國家工作人員兼任。其理由是：（1）這有利于維護(hù)理事會(huì)的自治權(quán)。基金會(huì)既非由國家創(chuàng)辦，也未行使國家的職權(quán)。如果允許現(xiàn)職國家工作人員兼任監(jiān)事，則可能損害基金會(huì)的自主權(quán)。畢竟，監(jiān)事可以通過監(jiān)督間接影響理事會(huì)。在法國，2003年法律改革之前，“法律規(guī)定，應(yīng)該任命公務(wù)員擔(dān)任基金會(huì)理事，盡管人數(shù)不一定占多數(shù)。法國最高行政法院建議，理事會(huì)三分之一成員應(yīng)該是公務(wù)員，另外三分之一成員應(yīng)由創(chuàng)辦者任命，剩余三分之一成員由其他理事會(huì)成員任命?！逼浣Y(jié)果是，“很顯然，國家對理事會(huì)的組成影響越大（即公務(wù)員占理事會(huì)成員越多），基金會(huì)就越像公法機(jī)構(gòu)從而越失去獨(dú)立性。”在中東歐國家，“通常，國家能夠通過任命行政官員或其他人員擔(dān)任監(jiān)事，占據(jù)非政府組織管理機(jī)構(gòu)（例如理事會(huì)）半數(shù)以上的職位。這意味著，決策權(quán)間接掌握在國家之手。”

（2）四類監(jiān)督機(jī)關(guān)未必?fù)碛凶銐虻馁Y源。在美國紐約州，“司法部長辦公室指派了14名律師、6名會(huì)計(jì)師來監(jiān)督慈善組織。然而，即使工作人員增至3倍，負(fù)擔(dān)仍然過重。紐約州擁有的慈善組織如此之多，以致工作人員無力審查其收到的所有年度報(bào)告。如果報(bào)告得不到審查，就不能迅速地發(fā)現(xiàn)濫用權(quán)利的行為。”在中東歐國家，“基金會(huì)有義務(wù)向國家監(jiān)管機(jī)構(gòu)提交關(guān)于公益工作和財(cái)產(chǎn)運(yùn)作的年度報(bào)告。實(shí)踐遇到的問題是，很多主管當(dāng)局無人審查這些報(bào)告。這是因?yàn)槿狈ぷ魅藛T（尤其是受過培訓(xùn)的工作人員）”，而且“這一問題在歐洲其它地區(qū)也非常普遍”。我國四類監(jiān)督機(jī)關(guān)也面臨著類似的困境。我國“登記管理機(jī)關(guān)”分為：對于全國性公募基金會(huì)、原始基金超過2000萬元的非公募基金會(huì)而言，由國務(wù)院民政部門負(fù)責(zé)（《條例》第6條第2款第1、3項(xiàng)）；對于其它基金會(huì)而言，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府民政部門負(fù)責(zé)（《條例》第6條第3款）?！皹I(yè)務(wù)主管單位”也分為以下兩級：對于民政部門登記的基金會(huì)而言，為國務(wù)院有關(guān)部門或者國務(wù)院授權(quán)的組織負(fù)責(zé)（《條例》第7條第1款）；對于省、自治區(qū)、直轄市人民政府民政部門登記的基金會(huì)而言，為省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府授權(quán)的組織負(fù)責(zé)（《條例》第7條第2款）。很顯然，監(jiān)管權(quán)過于集中于個(gè)別機(jī)關(guān)之手，這將導(dǎo)致監(jiān)管缺失，“2010年民政部下屬機(jī)構(gòu)發(fā)布的《2010年全國慈善組織信息披露現(xiàn)狀報(bào)告》顯示，約有75%的慈善組織‘完全不披露或僅少量披露信息”。

6.監(jiān)事應(yīng)排除潛在受益人及其近親屬

基金會(huì)是以從事公益事業(yè)為目的的法人。立法應(yīng)禁止?jié)撛诘氖芤嫒思捌浣H屬擔(dān)任監(jiān)事，這有利于基金會(huì)監(jiān)事保持中立。從《條例》第29條第1款規(guī)定看，很顯然，公益事業(yè)支出并沒有上限。因此，潛在受益人及其近親屬一般希望從基金會(huì)最大限度地獲得利益。其結(jié)果是，其他受益人、債權(quán)人、基金會(huì)自身的利益可能受到損害。如果其擔(dān)任監(jiān)事，則也可以通過監(jiān)督間接影響理事會(huì)。

7.監(jiān)事原則上應(yīng)具備財(cái)會(huì)知識(shí)

立法應(yīng)規(guī)定，基金會(huì)監(jiān)事原則上應(yīng)具備財(cái)會(huì)知識(shí)。這有利于監(jiān)督取得實(shí)效。我國民政部《就（基金會(huì)管理?xiàng)l例）相關(guān)政策答問》之七指出，“基金會(huì)是運(yùn)作財(cái)產(chǎn)的組織，《條例》從8個(gè)方面對基金會(huì)財(cái)產(chǎn)運(yùn)作進(jìn)行了約束”。監(jiān)督也主要圍繞這8個(gè)方面展開。如果具備財(cái)會(huì)知識(shí)，則可以有效地開展監(jiān)督工作。當(dāng)然，如果任命面臨困難，則可以提供在合理的期限內(nèi)掌握監(jiān)督所需的財(cái)會(huì)知識(shí)之機(jī)會(huì)。

二、監(jiān)事的人數(shù)

《條例》對于監(jiān)事的人數(shù)并未明確規(guī)定。立法應(yīng)該規(guī)定，監(jiān)事至少應(yīng)為3人。其理由是：（1）這可以實(shí)現(xiàn)制衡。一方面，《條例》第20條第1款規(guī)定，“基金會(huì)設(shè)理事會(huì)，理事為5人至25人……”。只有組成監(jiān)事會(huì)，才能確保兩個(gè)機(jī)構(gòu)之間均衡。另一方面，基金會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)不對權(quán)力機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。如果基金會(huì)監(jiān)事?lián)碛?人以上，則可以形成監(jiān)事相互制約的局面。（2）這有利于保障監(jiān)督的質(zhì)量，有利于集中發(fā)揮各自的智慧、知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和技能。（3）這有利于避免監(jiān)事的缺乏。內(nèi)部監(jiān)督活動(dòng)不會(huì)因一人或多人的辭職或被除名而受到影響。（4）這也是客觀存在的。在我國，“擁有3人以上成員的監(jiān)事會(huì)是例外，大多數(shù)基金會(huì)擁有1到2名成員?！?/p>

如果監(jiān)事會(huì)至少擁有3名成員，則應(yīng)該選舉監(jiān)事會(huì)主席。主席應(yīng)由全體監(jiān)事過半數(shù)選舉產(chǎn)生。主要職責(zé)是召集和主持監(jiān)事會(huì)會(huì)議。

三、監(jiān)事會(huì)會(huì)議

目前，《條例》對于監(jiān)事會(huì)會(huì)議未作規(guī)定。立法應(yīng)該規(guī)定，監(jiān)事會(huì)每年至少召開一次會(huì)議。其理由是：（1）監(jiān)事應(yīng)定期向四類監(jiān)督機(jī)關(guān)反映情況（《條例》第22條第3款）。如果反映情況的間隔周期過長，則無法保障四類監(jiān)督機(jī)關(guān)及時(shí)掌握情況。（2）基金會(huì)向登記管理機(jī)關(guān)報(bào)送年度工作報(bào)告的間隔也是一年（《條例》第36條第1款）。對于年度工作報(bào)告是否屬實(shí)，監(jiān)事會(huì)應(yīng)該加以核實(shí)、說明。為此。需要召開監(jiān)事會(huì)會(huì)議。

四、監(jiān)事的權(quán)利

基金會(huì)監(jiān)事已被賦予的檢查權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參會(huì)權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、建議權(quán)并不充足，應(yīng)增加一些權(quán)利。

1.立法應(yīng)賦予監(jiān)事請求提供信息之權(quán)

基金會(huì)監(jiān)事應(yīng)被賦予請求理事會(huì)、工作人員（包括專職工作人員）交付財(cái)務(wù)和會(huì)計(jì)資料、公益資助項(xiàng)目及資助協(xié)議書、“年度工作報(bào)告”、會(huì)議記錄、其它法律文件的權(quán)利。其理由是：（1）獲取信息是實(shí)施監(jiān)督的前提。美國學(xué)者加里明確指出，“實(shí)施監(jiān)督……依賴足夠的信息”。美國加州司法部長助理豪蘭提出，“很顯然，如果缺乏關(guān)于慈善組織的存在、性質(zhì)、運(yùn)作的目前的、合理完整的信息，就無法期待政府機(jī)關(guān)監(jiān)督它們的管理?！北O(jiān)督機(jī)構(gòu)只有全面、系統(tǒng)地獲取信息，才能進(jìn)行監(jiān)督，這也是常識(shí)。（2）被賦予請求權(quán)有利于獲取信息。監(jiān)事獲取信息的途徑有二：依賴?yán)硎聲?huì)、工作人員主動(dòng)提供；賦予監(jiān)事請求其提供的權(quán)利。很顯然，前一途徑更加消極，無法保障監(jiān)事全面、系統(tǒng)地獲取信息。（3）這是立法的普遍規(guī)律。在法國，自2003年起，基金會(huì)可以選擇設(shè)立理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)兩個(gè)機(jī)構(gòu)（另一個(gè)選擇是設(shè)立單一的“管理委員會(huì)”）；“監(jiān)事會(huì)監(jiān)督管理人員（尤其是理事會(huì)）。由于它的使命是管理理事會(huì)，所以可以從理事會(huì)和基金會(huì)所有雇員那里，獲得任何必要的文件或信息?！痹谛傺览?，如果基金會(huì)的年度收入超過五百萬福臨，則必須設(shè)立“監(jiān)事會(huì)”：“監(jiān)事會(huì)可以要求管理人員提交報(bào)告、要求雇員提供信息?！?/p>

2.立法應(yīng)賦予監(jiān)事檢查“基金會(huì)財(cái)務(wù)和會(huì)計(jì)資料”之外其它信息之權(quán)

基金會(huì)監(jiān)事應(yīng)被賦予檢查基金會(huì)財(cái)務(wù)資料、會(huì)計(jì)資料之外信息的權(quán)利。監(jiān)事只有檢查信息才能發(fā)現(xiàn)異常情況。所謂“檢查”，即“為了發(fā)現(xiàn)問題而用心查看”。在匈牙利，“監(jiān)事會(huì)可以審視、檢查、審計(jì)公益組織的賬簿和記錄”。

3.立法應(yīng)賦予監(jiān)事調(diào)查理事不當(dāng)行為之權(quán)

基金會(huì)監(jiān)事應(yīng)被賦予發(fā)現(xiàn)異常情況時(shí)進(jìn)行調(diào)查之權(quán)。其理由是：（1）只有被賦予調(diào)查權(quán)才能查明事實(shí)。只有查明事實(shí)，才能有針對性地提出糾正建議。而且，只有基金會(huì)有權(quán)自行糾正錯(cuò)誤，才能有效地維護(hù)它的自治權(quán)。（2）這有利于減輕政府的負(fù)擔(dān)。在立法選擇上，調(diào)查權(quán)也可以賦予四類監(jiān)督機(jī)關(guān)。也就是說，基金會(huì)監(jiān)事僅被賦予準(zhǔn)“報(bào)案”或準(zhǔn)“控告”之權(quán)，而四類監(jiān)督機(jī)關(guān)被賦予準(zhǔn)“偵查”權(quán)。然而，這會(huì)增加政府的負(fù)擔(dān)。（3）《公司法》有類似的規(guī)定?！豆痉ā返?4條第2款規(guī)定，“監(jiān)事會(huì)、不設(shè)監(jiān)事會(huì)的公司的監(jiān)事發(fā)現(xiàn)公司經(jīng)營情況異常，可以進(jìn)行調(diào)查；必要時(shí)。可以聘請會(huì)計(jì)師事務(wù)所等協(xié)助其工作，費(fèi)用由公司承擔(dān)”。立法更應(yīng)賦予基金會(huì)監(jiān)事以調(diào)查權(quán)。（4）這有利于增強(qiáng)監(jiān)事的權(quán)威，從而提高監(jiān)事的威懾力。

4.立法應(yīng)賦予監(jiān)事糾正理事不當(dāng)行為之權(quán)

基金會(huì)監(jiān)事應(yīng)被賦予糾正理事不當(dāng)行為之權(quán)。其理由是：（1）這有利于維護(hù)基金會(huì)的自治權(quán)?；饡?huì)監(jiān)事是基金會(huì)內(nèi)部的組織機(jī)構(gòu)。若被賦予糾正權(quán)，基金會(huì)則可以依靠自身的力量糾正違反法律和章程的行為。這確保了國家最低限度的干預(yù)。（2）這是立法的一般規(guī)律。在匈牙利，“于下列情況下，監(jiān)事會(huì)必須通知執(zhí)行機(jī)構(gòu)并敦促執(zhí)行機(jī)構(gòu)召集會(huì)議：公益組織違反法律或嚴(yán)重破壞公益組織的利益；公益組織應(yīng)該決策而未決策；管理人員違反義務(wù)。在上述情況下，如果有法定資格的人未召集會(huì)議，監(jiān)事會(huì)可以召集。如果執(zhí)行機(jī)構(gòu)未對上述不正當(dāng)行為采取適當(dāng)措施，則必須將違反法律和章程的情況，通知國家監(jiān)管機(jī)構(gòu)?！保?）《公司法》有類似的規(guī)定?！豆痉ā返?4條第3項(xiàng)規(guī)定，“監(jiān)事會(huì)、不設(shè)監(jiān)事會(huì)的公司的監(jiān)事行使下列職權(quán)……（三）當(dāng)董事、高級管理人員的行為損害公司的利益時(shí)，要求董事、高級管理人員予以糾正?！绷⒎ㄒ矐?yīng)賦予基金會(huì)監(jiān)事糾正權(quán)。

5.立法應(yīng)賦予監(jiān)事表達(dá)自己意見之權(quán)

基金會(huì)監(jiān)事僅被賦予“列席理事會(huì)會(huì)議”之權(quán)還不充分。還應(yīng)被賦予表達(dá)自己意見的權(quán)利，這更有利于預(yù)防發(fā)生違反法律、章程的行為。

6.立法應(yīng)賦予監(jiān)事建議暫時(shí)停職理事權(quán)、罷免理事之權(quán)

基金會(huì)監(jiān)事應(yīng)被賦予對理事會(huì)成員建議暫時(shí)停職、罷免權(quán)。其理由是：（1）這有利于確保權(quán)力配置上的均衡。如果監(jiān)事被賦予此類權(quán)利，就可以增強(qiáng)監(jiān)事的權(quán)威。而且，最終的決定權(quán)掌握在國家機(jī)關(guān)之手，可以防止監(jiān)事濫用此權(quán)。（2）這是立法的一般規(guī)律。在荷蘭，從事特定領(lǐng)域社會(huì)活動(dòng)的基金會(huì)，必須設(shè)立監(jiān)事會(huì)，“它通常有權(quán)任命、暫時(shí)停止、開除理事會(huì)的成員?！保?）《公司法》有類似的規(guī)定?！豆痉ā返?4條第2項(xiàng)規(guī)定，“監(jiān)事會(huì)、不設(shè)監(jiān)事會(huì)的公司的監(jiān)事行使下列職權(quán)……（二）對董事、高級管理人員執(zhí)行公司職務(wù)的行為進(jìn)行監(jiān)督，對違反法律、行政法規(guī)、公司章程或者股東會(huì)決議的董事、高級管理人員提出罷免的建議”。立法更應(yīng)賦予基金會(huì)監(jiān)事以建議罷免權(quán)。

7.立法應(yīng)賦予監(jiān)事追究理事民事責(zé)任之權(quán)

基金會(huì)監(jiān)事應(yīng)被賦予對理事會(huì)成員、工作人員追究民事責(zé)任的權(quán)利?！稐l例》第43條第1款規(guī)定，“基金會(huì)理事違反本條例和章程規(guī)定決策不當(dāng)，致使基金會(huì)遭受財(cái)產(chǎn)損失的，參與決策的理事應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任?！钡?3條第2款規(guī)定，基金會(huì)理事“私分、侵占、挪用基金會(huì)財(cái)產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)退還非法占用的財(cái)產(chǎn)……”。然而，《條例》并未規(guī)定何人享有起訴權(quán)。其實(shí)，起訴權(quán)應(yīng)被賦予監(jiān)事。畢竟，它是民事機(jī)構(gòu)。這也有利于減輕四類監(jiān)督機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)。《公司法》第54條第6項(xiàng)規(guī)定，“監(jiān)事會(huì)、不設(shè)監(jiān)事會(huì)的公司的監(jiān)事行使下列職權(quán)……（六）依照本法第152條的規(guī)定，對董事、高級管理人員提起訴訟”。立法更應(yīng)賦予基金會(huì)監(jiān)事以起訴權(quán)。

8.立法應(yīng)賦予監(jiān)事費(fèi)用支付、償還請求權(quán)

基金會(huì)監(jiān)事應(yīng)被賦予費(fèi)用事先支付、事后償還請求權(quán)。因?yàn)楸毁x予這些權(quán)利系監(jiān)事行使監(jiān)督權(quán)的物質(zhì)保障，若監(jiān)事一方面沒有報(bào)酬請求權(quán)，另一方面沒有費(fèi)用請求權(quán)，則難以甚或無法獲得合格的監(jiān)事。

五、監(jiān)事的義務(wù)

目前，基金會(huì)的監(jiān)事承擔(dān)下列義務(wù)：一是忠實(shí)義務(wù)，即監(jiān)事及其近親屬“不得與其所在的基金會(huì)有任何交易行為”（《條例》第23條第3款）及監(jiān)事不得“私分、侵占、挪用基金會(huì)財(cái)產(chǎn)”（《條例》第43條第2款）；二是報(bào)告義務(wù)，即“應(yīng)當(dāng)向登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位以及稅務(wù)、會(huì)計(jì)主管部門反映情況”（《條例》第22條第3款后段）?；饡?huì)監(jiān)事被責(zé)令承擔(dān)這些義務(wù)，并不充足。立法應(yīng)增加一些義務(wù)。

1.立法應(yīng)責(zé)令監(jiān)事承擔(dān)謹(jǐn)慎義務(wù)

監(jiān)事在“運(yùn)用自己的知識(shí)、技能”進(jìn)行監(jiān)督的過程中，應(yīng)該達(dá)到處于相同職位的“善良管理人”在當(dāng)時(shí)的情況下均會(huì)達(dá)到的謹(jǐn)慎標(biāo)準(zhǔn)。也就是說，監(jiān)事不能“偷懶”。其理由是：（1）只有達(dá)到“善良管理人”的謹(jǐn)慎標(biāo)準(zhǔn)才能最大限度地維護(hù)公共利益。在監(jiān)督過程中，必須盡到某種程度的“謹(jǐn)慎”，是毫無疑問的。謹(jǐn)慎以“程度”@為標(biāo)準(zhǔn)分為：“善良管理人”或“有相當(dāng)思慮經(jīng)驗(yàn)之人”的謹(jǐn)慎；“與處理自己事務(wù)為同一”或“其人平素對于處理自己（事務(wù)）所用”之謹(jǐn)慎。欠缺此類謹(jǐn)慎即屬“具體的過失”。顯著之欠缺“善良管理人”或“有相當(dāng)思慮經(jīng)驗(yàn)之人”（可稱為“馬虎人”）的謹(jǐn)慎，即屬“重大過失”。很顯然，立法不應(yīng)要求監(jiān)事只達(dá)到“馬虎人”的謹(jǐn)慎標(biāo)準(zhǔn)，這會(huì)嚴(yán)重?fù)p害基金會(huì)的利益。立法也不應(yīng)要求監(jiān)事達(dá)到處理自己事務(wù)的謹(jǐn)慎標(biāo)準(zhǔn)。這是因?yàn)?，若該?biāo)準(zhǔn)低于“善良管理人”的謹(jǐn)慎標(biāo)準(zhǔn)，則會(huì)威脅基金會(huì)的利益；若該標(biāo)準(zhǔn)更高，則無人愿意出任監(jiān)事。（2）只有達(dá)到“處于相同職位”的善良管理人的謹(jǐn)慎標(biāo)準(zhǔn)才能最大限度地維護(hù)公共利益。監(jiān)事應(yīng)于任職之前或任職之后掌握財(cái)會(huì)知識(shí)；監(jiān)事應(yīng)具有較高的道德水準(zhǔn)及較高的社會(huì)地位?？傊O(jiān)事非常類似于“專家”。因此，不應(yīng)以一般人的謹(jǐn)慎標(biāo)準(zhǔn)予以要求。

（3）只要達(dá)到“在當(dāng)時(shí)情況下”處于相同職位的善良管理人的謹(jǐn)慎標(biāo)準(zhǔn)即可有利于維護(hù)監(jiān)事的利益。設(shè)置“在當(dāng)時(shí)情況下”這一前提的根本目的是，將判斷監(jiān)事是否達(dá)到謹(jǐn)慎標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)點(diǎn)限定在決策之時(shí)。這可以防止監(jiān)事遭受“事后聰明的”苛刻判斷。（4）這有先例可循?！豆痉ā返?48條第1款規(guī)定，監(jiān)事對公司負(fù)有“勤勉義務(wù)”。

2.立法應(yīng)責(zé)令監(jiān)事承擔(dān)賠償損失的義務(wù)

如果監(jiān)事因過錯(cuò)不履行或不適當(dāng)履行勤勉義務(wù)或報(bào)告義務(wù)，導(dǎo)致基金會(huì)遭受損失，則應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任（《侵權(quán)責(zé)任法》第6條第1款）。其理由是：（1）責(zé)令監(jiān)事承擔(dān)過錯(cuò)責(zé)任可以督促監(jiān)事全面地、適當(dāng)?shù)芈男辛x務(wù)。這有利于預(yù)防理事實(shí)施違反法律和章程的行為。（2）責(zé)令監(jiān)事承擔(dān)過錯(cuò)責(zé)任有利于填補(bǔ)基金會(huì)遭受的損失，維護(hù)公益事業(yè)受益人的利益。（3）責(zé)令監(jiān)事承擔(dān)過錯(cuò)責(zé)任不會(huì)妨礙監(jiān)事的行為自由。畢竟，在受害人安全和行為人自由這兩種價(jià)值中，過錯(cuò)責(zé)任維護(hù)的是當(dāng)事人的行為自由。（4）這是立法的一般規(guī)律。在荷蘭，監(jiān)事會(huì)通常是任意性機(jī)構(gòu)，然而，因“國家監(jiān)督一般而言非常有限且很不奏效”，所以“通常都被設(shè)立”；“如果違反義務(wù)，監(jiān)事則與理事一樣承擔(dān)個(gè)人責(zé)任?！保?）《公司法》有類似的規(guī)定。《公司法》第149條規(guī)定，監(jiān)事“執(zhí)行公司職務(wù)時(shí)違反法律、行政法規(guī)或者公司章程的規(guī)定，給公司造成損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任”。立法更應(yīng)責(zé)令基金會(huì)監(jiān)事承擔(dān)賠償責(zé)任。

六、監(jiān)事的辭職和開除

目前，《條例》對于監(jiān)事的辭職和開除未作規(guī)定。基金會(huì)立法應(yīng)增加這兩方面的規(guī)定。

1.監(jiān)事可以辭職

立法應(yīng)該規(guī)定，無論是否具備正當(dāng)理由，監(jiān)事通過合理的預(yù)告，可以在任期之內(nèi)辭職，但辭職導(dǎo)致監(jiān)事會(huì)成員低于法定人數(shù)的。在改選出的監(jiān)事就任前，原監(jiān)事應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行監(jiān)事職責(zé)。其理由是：（1）監(jiān)事可以辭職有利于維護(hù)監(jiān)事的自由。監(jiān)事辭職立法衡量的利益是監(jiān)事的行為自由和基金會(huì)的安全。如果禁止監(jiān)事辭職，則過度限制了其自由。（2）監(jiān)事可以辭職有利于增強(qiáng)監(jiān)事的權(quán)威。依常理推測，監(jiān)事辭職對于理事而言是一種無形的壓力。（3）要求“合理的預(yù)告”或者“繼續(xù)履行監(jiān)事職責(zé)”有利于維護(hù)內(nèi)部監(jiān)督的正常秩序。如果要求監(jiān)事辭職必須通過“合理的預(yù)告”，基金會(huì)則有時(shí)間完成按照章程選任新監(jiān)事的工作。相反，如果不要求“繼續(xù)履行監(jiān)事職責(zé)”，內(nèi)部監(jiān)督則會(huì)陷入癱瘓。（4）《公司法》有類似的規(guī)定?！豆痉ā返?2條第2款規(guī)定，“監(jiān)事任期屆滿未及時(shí)改選，或者監(jiān)事在任期內(nèi)辭職導(dǎo)致監(jiān)事會(huì)成員低于法定人數(shù)的，在改選出的監(jiān)事就任前，原監(jiān)事仍應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)和公司章程的規(guī)定，履行監(jiān)事職務(wù)?！?/p>

2.監(jiān)事可被除名

立法應(yīng)該規(guī)定，如果存在監(jiān)事喪失“監(jiān)事的資格”，違反忠誠義務(wù)、勤勉義務(wù)或報(bào)告義務(wù)等正當(dāng)理由，基金會(huì)登記管理機(jī)關(guān)可對監(jiān)事予以除名。其理由是：（1）喪失“監(jiān)事的資格”表明監(jiān)事不能繼續(xù)擔(dān)任監(jiān)事。（2）違反義務(wù)表明監(jiān)事不宜擔(dān)任監(jiān)事。（3）除名由基金會(huì)登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)有利于維護(hù)內(nèi)部監(jiān)督秩序。一方面，若由理事會(huì)負(fù)責(zé)，則可能出現(xiàn)監(jiān)事在監(jiān)督過程中心存顧慮、理事挾嫌報(bào)復(fù)等惡果。另一方面，若由監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)，則可能出現(xiàn)少數(shù)監(jiān)事受到多數(shù)監(jiān)事排斥的惡果。