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    城鎮(zhèn)化中農(nóng)民不失地的創(chuàng)新——三亞力村土地產(chǎn)權(quán)制度改革實踐

    2014-12-09 18:31:36莫壯才
    今日海南 2014年2期
    關(guān)鍵詞:集體土地農(nóng)用地使用權(quán)

    □莫壯才

    黨的十八屆三中全會關(guān)于“允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股,實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價,賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能”等改革的決定,引起了社會各界的廣泛關(guān)注和熱議。早在兩年前,國土部就以城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民不失地為目標,對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革做了頂層設(shè)計,并在三亞市天涯鎮(zhèn)力村進行試點。農(nóng)發(fā)行作為重點支持“新農(nóng)村建設(shè)”的銀行,跟進探索支持試點實踐的路徑和方式。

    力村試點改革的制度設(shè)計與創(chuàng)新

    力村試點集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革,國土部提出了五條原則性要求:一是堅持農(nóng)村土地集體所有制,實行土地用途管制制度;二是實行集體土地所有權(quán)、使用權(quán)(含集體建設(shè)用地、農(nóng)用地和宅基地等使用權(quán))、收益權(quán)等三權(quán)分離,在收益合理分配基礎(chǔ)上,賦予農(nóng)民對其土地使用權(quán)更加充分的依法處分權(quán);三是平等保護土地物權(quán),合理分配土地收益,保證農(nóng)民生活水平有明顯提高,收入持續(xù)、穩(wěn)定、有保障;四是引導各類投資主體進入農(nóng)村,依法保護投資者合法產(chǎn)權(quán)和合理回報;五是大膽試點,統(tǒng)籌謀劃,整體設(shè)計,穩(wěn)步推進。

    按照國土部試點要求,三亞市政府于2011年12月出臺《三亞市試點地區(qū)集體土地登記發(fā)證辦法》《三亞市試點地區(qū)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)管理辦法》《三亞市試點地區(qū)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等文件,在制度層面對農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革作了頂層設(shè)計,并在力村實施改革試點。

    (一)堅持農(nóng)村土地集體所有長期不變。三亞市國土部門對力村集體建設(shè)用地(含宅基地)以及耕地、林地、草地灘涂等各類土地的集體土地所有權(quán)、使用權(quán)及他項權(quán)(包括宅基地使用權(quán))進行確權(quán)登記,市政府分別向集體土地所有者、使用者發(fā)放權(quán)利證書,賦予長久的土地產(chǎn)權(quán)。試點首次明確了集體土地不征為國有,確保了村民和村集體在城鎮(zhèn)化進程中不失地。與以往各地城鎮(zhèn)化均以農(nóng)民失地為代價相比,無疑是開辟了一條新路,具有現(xiàn)實和深遠意義。

    (二)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)可入市流轉(zhuǎn)。主要路徑是在市土地市場上另辟一個試點農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)窗口,并在這個窗口上實現(xiàn)與國有土地同等入市、同權(quán)同價流轉(zhuǎn)。窗口流轉(zhuǎn)制度明確規(guī)定:對集體建設(shè)用地實行用途管制制度,主要用于工業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)等經(jīng)營性項目或活動,避免土地變相流入商品房地產(chǎn)市場。集體建設(shè)用地使用權(quán)可依法采取有償、有限期的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等方式流轉(zhuǎn),包括初次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn);集體建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)最高年限不得超過同用途國有土地使用權(quán)出讓最高年限,再次流轉(zhuǎn)年限不得超過初次流轉(zhuǎn)合同約定年限的剩余年限。試點制度特別強調(diào),集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須在土地所有權(quán)與使用權(quán)分離的前提下進行,而且土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后,所有權(quán)仍歸村集體經(jīng)濟組織所有;使用權(quán)流轉(zhuǎn)時,其地上建筑物及其附著物隨之流轉(zhuǎn),后者流轉(zhuǎn)時,其使用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)隨之流轉(zhuǎn);集體建設(shè)用地地價與國有土地同價,由市國土部門組織評估、核定其基準地價,報經(jīng)市人民政府確認后定期公布。

    (三)農(nóng)村集體農(nóng)用地使用權(quán)可自主處置流轉(zhuǎn)。但必須在不改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途、不對本地區(qū)造成生態(tài)環(huán)境破壞、不違反國家環(huán)境保護相關(guān)規(guī)定條件下進行。經(jīng)處置流轉(zhuǎn)獲得的集體農(nóng)用地使用權(quán)與農(nóng)村集體建設(shè)用地完全一樣可出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等;特別指出的是“抵押”方式首次出現(xiàn)在制度設(shè)計的條款中,極大地擴展了集體土地的處置權(quán)。農(nóng)用地流轉(zhuǎn)期限最長不得超過30年,但可根據(jù)作物生長周期、生產(chǎn)經(jīng)營周期,自主選擇流轉(zhuǎn)方式和流轉(zhuǎn)期限,流轉(zhuǎn)期滿,經(jīng)雙方協(xié)商同意可繼續(xù)流轉(zhuǎn)。

    (四)保障農(nóng)民權(quán)收益。試點明確要求,集體建設(shè)用地享有與國有土地同等的權(quán)益。收益5%用于村民社會保障,40%繳納市政府用于公共服務(wù)建設(shè),30%分配給被征地村民,鼓勵村民將分配所得收益以股份方式投入發(fā)展集體經(jīng)濟,15%用于發(fā)展集體經(jīng)濟,10%用于集體經(jīng)濟組織公益設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。至于集體農(nóng)用地流轉(zhuǎn)收益保障,試點規(guī)定:集體農(nóng)用地流轉(zhuǎn)價格由基本地價和效益地價構(gòu)成,每5年可在15%幅度范圍內(nèi)調(diào)整;基本地價由市國土部門按照土地類型、區(qū)位、土地質(zhì)量等條件制定;效益地價由鎮(zhèn)政府在基本地價基礎(chǔ)上以20%幅度調(diào)整確定。農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益歸原使用權(quán)方所有,任何組織和個人不得以任何形式截留、扣繳。

    一直以來,我國城鎮(zhèn)化往往以農(nóng)民失去賴以生存的土地為代價或前提條件。但力村試點改革對它說“不”,在操作層面對農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度實施了三項突破:一是實行與國有土地同價、同權(quán)的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度,兩者同等地位入市流轉(zhuǎn),這是一項具有突破意義的土地制度改革,沖破了固守多年來的城鄉(xiāng)土地“二元結(jié)構(gòu)”藩籬,徹底顛覆了城鎮(zhèn)化——農(nóng)民失地——城鎮(zhèn)化的慣性推進機制,為農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)資本化奠定了基礎(chǔ)。二是強化了農(nóng)戶和村民土地權(quán)利的主體地位。主要是實行集體土地所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)等三權(quán)分離,堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)不變,賦予村民靈活多樣、自主決策、體現(xiàn)價值、市場引導的集體土地使用權(quán)以及村民或土地使用權(quán)受讓方自主處置土地使用權(quán)所帶來的收益。三是推行集體土地使用權(quán)以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等方式流轉(zhuǎn),成就了集體土地產(chǎn)權(quán)的資本化,為企業(yè)投資新農(nóng)村建設(shè)開辟了新天地,孕育了巨大的發(fā)展商機;為農(nóng)民長久生計保障和生活質(zhì)量提高以生產(chǎn)資料形式積累了原始資本,為農(nóng)業(yè)和非農(nóng)項目投融資建設(shè)經(jīng)營乃至城市資本、市場資本進軍農(nóng)村掃除了制度障礙,拓寬了城鄉(xiāng)一體化共贏發(fā)展道路。后來被市政府確定為力村試點承建單位的三亞卓林農(nóng)業(yè)公司(以下簡稱卓林公司)正是看到了這其中蘊含的難得機遇,請纓承擔力村試點改革建設(shè)。

    力村試點改革實踐

    力村是一個山區(qū)黎族小村莊,只有55戶、297人;位于三亞市西北部、天涯鎮(zhèn)最北端,毗鄰天涯湖和云夢山,發(fā)展山地生態(tài)養(yǎng)生休閑度假旅游、熱帶現(xiàn)代農(nóng)業(yè)條件得天獨厚,被列入三亞城鄉(xiāng)一體化、生態(tài)養(yǎng)生旅游發(fā)展規(guī)劃范圍之內(nèi)。

    目前,力村試點以“兩個輪子”同時轉(zhuǎn)來推進項目建設(shè)。

    一是集體土地整治和農(nóng)民集中安置項目建設(shè)。項目分兩步進行:第一步是按照試點要求和農(nóng)民意愿,采取“宅基地貨幣化換住房”方式以戶為單元對村民集中安置,正在建設(shè)中的生活安置房,占地面積19.86畝,住房建筑面積11400平米,人均38.4平方米,是村民原房屋建筑面積的1.5倍。第二步是對集體土地集中整治,整治出來集體建設(shè)用地一部分用于建設(shè)生態(tài)休閑驛站和就業(yè)鋪面,整體轉(zhuǎn)租公司經(jīng)營,另一部分轉(zhuǎn)化為股份與公司合作建設(shè)生態(tài)休閑度假驛站酒店。公司按雙方商定的價格每年度一次性支付給村民和村集體。

    二是天涯湖休閑農(nóng)業(yè)觀光園等產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目建設(shè)。主要利用力村和周圍農(nóng)用地共4500畝,依托天涯湖、云夢山生態(tài)景觀等資源發(fā)展熱帶現(xiàn)代農(nóng)業(yè)以及建設(shè)農(nóng)業(yè)生態(tài)休閑園區(qū)、特色農(nóng)耕文化和民族風情園區(qū),實現(xiàn)農(nóng)業(yè)景區(qū)化和村莊生態(tài)化。項目以“公司+村集體+農(nóng)戶”模式開發(fā),村集體與全體村民以農(nóng)用地244.8畝和園地764.8畝土地作價入股,卓林公司投融資建設(shè)運營。

    上述項目由卓林公司投融資建設(shè)和統(tǒng)一經(jīng)營管理,按計劃將于2016年前相繼完成建設(shè)并投入運營。若項目依期建設(shè)并投入運營,村民從中可持續(xù)獲得“四金”收入:一是租金收入。村民將自家的鋪面、鄉(xiāng)村旅游驛館交由公司經(jīng)營管理,從中獲得固定性租金收入。二是股金收入。村民是村集體資產(chǎn)(擁有卓林公司休閑度假驛站酒店產(chǎn)權(quán))的股東,還有農(nóng)用地按年作價入股卓林公司,村民從中可獲得股權(quán)收入。三是薪金收入。作為股東的農(nóng)戶,適齡農(nóng)民經(jīng)過培訓后就地實現(xiàn)就業(yè),月最低工資在1500元以上。四是養(yǎng)老保障金收入。主要是市政府政策扶持、卓林公司通過項目產(chǎn)生收益辦理全村村民的養(yǎng)老、醫(yī)療等保險,提供享受城鎮(zhèn)職工的同等社會保險待遇。此外,卓林公司還扶持村辦企業(yè)發(fā)展集體經(jīng)濟,隨著集體經(jīng)濟發(fā)展,村民收入也會隨著增加。因此,力村試點改革得到了村民衷心擁護和積極參與。

    力村試點改革展望

    力村試點改革對正在推進的農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具有現(xiàn)實意義,必將產(chǎn)生函數(shù)級效應。

    一是試點改革實踐中所形成的“力村模式”可以復制拿到其他地區(qū)推廣。

    二是借助“力村模式”給力,更新唯單一國有土地結(jié)構(gòu)支撐城鎮(zhèn)化的觀念和以單一國有土地為載體的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略,我國城鎮(zhèn)化應該而且必須允許國有、集體土地“二元結(jié)構(gòu)”長期存在。

    三是借助“力村模式”給力,開辟一個路徑讓農(nóng)村土地作為股東參加高速公路、高鐵、碼頭、民用機場等基礎(chǔ)設(shè)施項目資產(chǎn)重組、投融資建設(shè)經(jīng)營。這些項目雖然具有公共服務(wù)性質(zhì),但可以商業(yè)性經(jīng)營,產(chǎn)生可預計、穩(wěn)定的現(xiàn)金流;農(nóng)民在項目投融資建設(shè)和經(jīng)營中實現(xiàn)就業(yè),作為股東分享項目經(jīng)營紅利。

    四是借助“力村模式”給力,發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。國家正在實施都市農(nóng)業(yè)、資源區(qū)域優(yōu)勢農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)等三大戰(zhàn)略推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,海南正在推進熱帶特色農(nóng)業(yè)的標準化生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、品牌化發(fā)展。然而,在推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中農(nóng)民往往因為融資能力弱小而獲得農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化惠利甚少甚至被邊緣化。推行“力村模式”,農(nóng)民情勢會出現(xiàn)根本性改觀,尤其在采用“公司+基地+農(nóng)民”模式生產(chǎn)經(jīng)營的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目中將贏得更大話語權(quán)和利潤。

    五是借助“力村模式”給力,金融機構(gòu)跟進創(chuàng)新金融制度機制支持新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。跟進創(chuàng)新金融服務(wù)品種,試行“投資+貸款”、“貸款+地方債券”等金融組合,通過對承貸企業(yè)的產(chǎn)權(quán)、股權(quán)投資,增強企業(yè)融資能力。跟進創(chuàng)新辦貸要素和辦貸款流程。主要是與試點改革制度要求對接,對農(nóng)村集體建設(shè)用地、農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)尤其是抵押流轉(zhuǎn)賦予與城市土地同等產(chǎn)權(quán)地位,為項目投融資開辟路徑。

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