健全地產(chǎn)法制 依法管窺市場

胡志剛

十八屆四中全會提出“依法治國”的會議主題，這在黨和國家的歷史上是第一次。這表明，黨中央將向全世界鄭重宣布，法律是中國政治生活和經(jīng)濟(jì)運行的準(zhǔn)繩，任何人都不得逾越。今年10月29日，習(xí)近平總書記在第十次中央政治局集體學(xué)習(xí)會上發(fā)表講話已一周年?？倳浉哒斑h(yuǎn)矚，揭示房地產(chǎn)市場的發(fā)展規(guī)律，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場規(guī)律的作用，為完善房地產(chǎn)市場調(diào)控，建立房地產(chǎn)業(yè)長效發(fā)展機(jī)制指明了方向。筆者認(rèn)為，政府十年九調(diào)，屢調(diào)屢高，導(dǎo)致房地產(chǎn)市場“過山車”式的運行，證明政府過分依戀行政手段，對市場中的各種行為都一刀切地發(fā)號施令，結(jié)果令不行禁不止，尤其是對各種違法違規(guī)行為束手無策。現(xiàn)在中央強(qiáng)調(diào)依法治國，各級政府必須徹底扭轉(zhuǎn)對房地產(chǎn)行業(yè)的管控思路和方法，亟需把法治思維納入房地產(chǎn)業(yè)長期發(fā)展的戰(zhàn)略，各個市場主體也必須依照法律與市場雙軌運行。

自習(xí)總書記發(fā)表講話一年來，中央多次強(qiáng)調(diào)要把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子，政府簡政放權(quán)，推進(jìn)房地產(chǎn)稅收立法，推行房地產(chǎn)統(tǒng)一登記，將房地產(chǎn)市場調(diào)控權(quán)下放給地方政府，實行分層次調(diào)控和差別化調(diào)控，逐步取消問責(zé)、約談和限購、限價、限貸等政策，房地產(chǎn)業(yè)逐步朝著常態(tài)化方向發(fā)展。但是，由于我國的房地產(chǎn)市場十多年來無軌運行，導(dǎo)致投機(jī)盛行、高位運行、顛簸前行、積重難返?！氨鶅鋈叻且蝗罩保壳吧鲜稣唠m有一定效力，但仍呈現(xiàn)戰(zhàn)術(shù)化、碎片化、應(yīng)急化、過度化等特征，缺乏前瞻性、系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性且宏觀、中觀與微觀相銜接的整體布局不明朗，尤其是習(xí)近平總書記一年前的講話代表了黨中央和國務(wù)院對房地產(chǎn)業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略性思考，是執(zhí)政黨和中央政府對房地產(chǎn)市場常態(tài)化發(fā)展的原則性的頂層設(shè)計，在十八屆四中全會提出“依法治國”的大背景下，迫切需要通過立法將習(xí)近平總書記講話的基本原則和基本精神轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)，從而依法而不是依領(lǐng)導(dǎo)個人的意志去管窺房地產(chǎn)市場，在這方面我們還有相當(dāng)長的路要走，任務(wù)相當(dāng)艱巨。

要妥善穩(wěn)妥解決房地產(chǎn)市場存在的問題，當(dāng)務(wù)之急是要依據(jù)十八屆四中全會確立的法治化原則，將法治思維納入房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略部局，逐步建立健全房地產(chǎn)法制。前十年房地產(chǎn)業(yè)的最大失誤是行政干預(yù)不斷升級，而相關(guān)的立法舉步不前，錯失了建立依法管窺市場的法律制度體系的最佳機(jī)遇期。如《城市房地產(chǎn)管理法》、《土地管理法》等經(jīng)過20年以上的施行，有許多規(guī)定與市場嚴(yán)重脫節(jié)，尤其是對嚴(yán)重的市場投機(jī)幾乎沒有任何法律條款可約束，擾亂了市場秩序。國外的做法是將征稅和依法規(guī)制市場相結(jié)合。如德國對房地產(chǎn)市場做出了較為嚴(yán)格的規(guī)定：各地方市政部門協(xié)同商業(yè)協(xié)會，根據(jù)房屋類型公布“房租合理價格”，如果房東的房租超過該價格的 20%，就構(gòu)成違法行為；如果價格超過50%，就構(gòu)成犯罪，甚至?xí)慌行倘氇z。對于在住房交易或住房租賃過程中獲得暴利，超過一定額度的，也算觸犯法律，情節(jié)嚴(yán)重的要負(fù)刑事責(zé)任。這樣規(guī)定就形成了良性的公序良俗和市場氛圍，即住房只能自住或出租，不能炒，更不能囤，轉(zhuǎn)讓和出租都不能獲取高回報，更不能獲取暴利。 筆者這樣列舉，并非要照搬照抄德國的做法，每個國家都有自己的住房文化和傳統(tǒng)習(xí)俗，但基本要領(lǐng)應(yīng)該是相通的，因此我們可以吸取他們的精髓之處，通過制定《住宅法》和相關(guān)的法律規(guī)定，并配合制定實施房產(chǎn)稅的法律規(guī)定，共同限制投資和投機(jī)行為，這樣做就避免了限購、限價、限貸乃至單一推進(jìn)房產(chǎn)稅或交易稅由于各類市場主體缺少行為自律或孤掌難鳴或 反應(yīng)過度的結(jié)局，引導(dǎo)房地產(chǎn)市場進(jìn)入健康、平穩(wěn)發(fā)展的常態(tài)化軌道。

在十年的房地產(chǎn)市場調(diào)控中，我們的政府權(quán)力過大，過分依戀發(fā)號施令，習(xí)慣于人治，偏好干預(yù)市場，限制流通，封死價格。遇有問題則高舉令牌，用問責(zé)約談糾正“偏軌”行為，用簡單的方法應(yīng)對復(fù)雜的問題，以為這樣做簡便易行成本低，效率高。其結(jié)果是由于沒有游戲規(guī)則，導(dǎo)致法不制眾，亂象叢生，限制了市場配置資源，阻礙了市場自由競爭，降低了市場化的活力。結(jié)果價格越限越高，需求越限越旺，成交量越限越大，住房信息系統(tǒng)遲遲建立不起來，任由市場“盲人騎瞎馬”，碰上金融收縮，市場嚴(yán)重供大于求的矛盾立即顯現(xiàn)，賣方市場立馬轉(zhuǎn)為買方市場，一二三線城市全線下行。眼下取消限貸政策，如果力度過大，有可能重復(fù)2009年的軌跡，出現(xiàn)市場虛熱的狀況，延長市場“心電圖”式的波折。

解決這些問題的唯一辦法是通過立法，建立房地產(chǎn)法律制度體系，依法調(diào)節(jié)市場，依法管理市場，“對事不對人”，讓房地產(chǎn)業(yè)在法制的軌道上平穩(wěn)運行幾十年甚至上百年。為此，必須通過立法程序，制定《住宅法》（函蓋住房保障），修訂《城市房地產(chǎn)管理法》、《規(guī)劃法》、《土地管理法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《征地拆遷辦法》以及與房地產(chǎn)相關(guān)的土地、財政、稅收、金融、價格等方面的法律制度。比如，執(zhí)行了20年的《商品房預(yù)售管理辦法》，隨著房地產(chǎn)市場的發(fā)展，逐步從“良幣驅(qū)除劣幣”走向“劣幣驅(qū)除良幣”，越來越顯得與市場脫節(jié)，助長了房地產(chǎn)市場的投機(jī)化運行。當(dāng)年在房地產(chǎn)市場發(fā)展的初期，政府和開發(fā)企業(yè)缺乏資金，借鑒香港售樓花、賣圖紙的做法，對監(jiān)管商品房預(yù)售行為和啟動房地產(chǎn)市場起了一定的作用。但是，這項制度有著先天的缺陷，尤其是不符合一手付款一手交貨的公平交易原則，逐漸被有些開發(fā)商和中介商用來捂盤惜售、囤房漲價、炒房炒地，使房地產(chǎn)投機(jī)合法化，市場呼喚改革商品房預(yù)售制為現(xiàn)房銷售制，這就迫切需要將《商品房預(yù)售管理辦法》修改為《商品房現(xiàn)房銷售管理辦法》，在修法的前提下用3-5年的時間逐步將商品房預(yù)售制度過渡到商品房現(xiàn)房銷售制度。諸如此類需要通過修法乃至立法改變法律滯后和管理疏漏的問題很多。

當(dāng)前有以下房地產(chǎn)市場運行的基本原則亟需通過法律法規(guī)予以確立：

1.“居者有其屋”的物權(quán)形態(tài)應(yīng)以“住有所居”為主，市場供應(yīng)應(yīng)是“租售并舉”；

2.住房的屬性應(yīng)以“居住性為主，投資性為輔”，要規(guī)范投資，遏制投機(jī)，制裁暴利，市場投資應(yīng)以出租房屋收取租金為主；

3.推進(jìn)住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)，要處理好政府提供公共服務(wù)和市場化的關(guān)系、住房發(fā)展的經(jīng)濟(jì)功能和社會功能的關(guān)系、需要和可能的關(guān)系、住房保障和防止福利陷阱的關(guān)系；

4.將捂盤惜售、哄抬房價、弄虛作假、囤房炒房、簽“陰陽合同”、吃差價等定為投機(jī)行為，將相關(guān)投機(jī)客逐出市場；

5.制定和完善住房租賃法律法規(guī)，保障承租人合法權(quán)益，穩(wěn)定承租權(quán)，維護(hù)合理的租賃預(yù)期，規(guī)范租賃市場，培育中低收入者理性的租賃消費觀；

6.建立“市場為主，保障為輔”的住房供應(yīng)體制，確立“高端找市場，中端給補(bǔ)貼，低端有保障”的基本政策；

7.確立住房消費“自住其力”、住房保障“補(bǔ)人頭為主，補(bǔ)磚頭為輔”等原則，供應(yīng)方式應(yīng)是租賃房，防止福利化傾向；

8.中低收入者通過獲得購房補(bǔ)貼、租金補(bǔ)貼和金融資助，向市場購、租房也屬于住房保障的范疇，唯有最低收入者可以獲得全額租金補(bǔ)貼；

9.改革土地制度，提高征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，給農(nóng)村集體土地確權(quán)發(fā)證，允許集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，從根本上遏制土地財政；

10.改善土地供應(yīng)，保證普通住房用地供給，限制高檔住宅、豪宅、別墅用地；遏制囤地投機(jī)，開發(fā)商在受讓土地后一年不開發(fā)的征收閑置費，兩年不開發(fā)的無償收回；

綜上所述，建立房地產(chǎn)長效機(jī)制，必須立法先行，通過制定和實施法律法規(guī)所形成的效力和定力，長期、穩(wěn)定地約束房地產(chǎn)市場各類主體，讓政府、企業(yè)和個人都不能逾越法律。消除之前運動式行政調(diào)控下滋生的各類“灰色產(chǎn)業(yè)”、投機(jī)行為、尋租行為，建立房地產(chǎn)市場百年運行的長效機(jī)制。