“投票戰(zhàn)爭”：美國兩黨的選民爭奪戰(zhàn)

張業(yè)亮

近來，美國聯(lián)邦最高法院連續(xù)對四起涉及選舉權的案件作出裁決。9月29日，最高法院以5比4的表決，否決了聯(lián)邦第六巡回上訴法院對俄亥俄州提前選舉的法律作出的裁決。10月18日，最高法院又以6比3的表決結果，駁回奧巴馬政府和一些民權團體要求法院下令禁止得克薩斯州在即將到來的中期選舉中實施“選民身份證件法”的緊急上訴，維持聯(lián)邦第五巡回上訴法院判令該法合憲的裁決。在2014年中期選舉進入倒計時的關鍵時期，最高法院的上述裁決從一個側面反映了在目前美國兩黨勢均力敵、誰也無法在美國政治中長期占據(jù)主導地位的情況下，兩黨選舉競爭更趨激烈的現(xiàn)實。

“選民身份證件法”引發(fā)“投票戰(zhàn)爭”

在美國許多州，選民只需出示任何名字登記的選票就可投票。此外，有33個州和哥倫比亞特區(qū)允許選民在選舉日之前提前投票。奧巴馬執(zhí)政以來，特別是2010年中期選舉共和黨取得州長和州議會選舉的多數(shù)后，一些州（主要是共和黨控制的南部州）相繼通過要求選民登記和投票時須出示帶照片的身份證件和減少提前投票天數(shù)的選舉法規(guī)。其中，得克薩斯、威斯康星和密西西比州于2011年通過選民身份證件法，規(guī)定選民在投票時必須出示駕照、護照、攜帶槍支許可證等身份證件；2012年，北卡羅來納州和賓夕法尼亞州也相繼通過嚴厲的選民身份證件法，南卡羅來納州則于2013年通過該法。截至2013年11月，全美共有34個州通過了某種形式的選民身份證件法，其中包括得克薩斯在內的11個州通過了嚴格的選民身份證件法；俄亥俄、北卡羅來納等州還出臺了減少提前投票天數(shù)的法規(guī)。

由于參與提前投票的和沒有身份證件的多為少數(shù)族裔、年輕人和窮人，而這些團體正好是民主黨選民聯(lián)盟的組成部分，選民身份證件法和減少提前投票天數(shù)的選舉法規(guī)理所當然的遭到少數(shù)族裔、民權團體以及民主黨的強烈反對。他們認為，這些法規(guī)將給選民、特別是少數(shù)族裔和窮人帶來不公平的負擔和“不對稱的影響”，并由此產(chǎn)生“歧視性結果”，即剝奪傾向于投民主黨票的少數(shù)族裔和窮人的投票權。于是，他們向聯(lián)邦法院起訴，要求廢除這些法律，從而發(fā)了一系列被美國媒體稱之為“投票戰(zhàn)爭”的曠日持久的司法大戰(zhàn)。美國聯(lián)邦最高法院的上述判決不過是近年來聯(lián)邦法院審理的諸多選舉權法案件的幾例而已。

案情的原委

得克薩斯州于2011年由共和黨控制的州議會通過了堪稱全美最嚴格的“選民身份證件法”。根據(jù)該法，該州選民在選舉投票時必須出示帶照片的身份證件（駕照、美國護照、美國軍人證或持槍證等七種證件，學生證除外）。如果沒有被法律認可的身份證件，須向州公安部申請“選舉身份證”。由于申領“選舉身份證”手續(xù)繁瑣，費時耗力，因此，自該法生效以來，只頒發(fā)了282張。而得克薩斯州約有60多萬名已登記的選民沒有該法所要求的照片身份證件，占該州已登記選民數(shù)（1360萬）的5%，其中多數(shù)是黑人和拉美裔，他們將因此無法參加投票。因此，這一法律遭到州美國民權聯(lián)盟和有色人種協(xié)進會等團體的反對，并向聯(lián)邦地區(qū)法院起訴。

在經(jīng)過長達兩年的司法訴訟后，聯(lián)邦地區(qū)法院于2013年依據(jù)1965年的《選舉權法》，禁止實施該法。可是在聯(lián)邦最高法院于2013年6月否決了《選舉權法》部分條款后，該法又得以實施。于是，該州的民權團體和奧巴馬政府再次向聯(lián)邦地區(qū)法院提起訴訟。今年9月，聯(lián)邦地區(qū)法院開始審理。10月6日，地區(qū)法院法官裁決，以得克薩斯州的選民身份證件法違反憲法規(guī)定的平等保護的權利為由，下達禁令。得克薩斯州隨即上訴到聯(lián)邦巡回法院。10月14日，美國聯(lián)邦第五上訴巡回法院裁決，否決了地區(qū)法院的判決，恢復得克薩斯州在11月選舉中實施選民身份證件法。15日，美國司法部和民權團體又緊急上訴到聯(lián)邦最高法院。10月17日，聯(lián)邦最高法院駁回上訴，維持聯(lián)邦巡回上訴法院的裁決。

俄亥俄州爆發(fā)的“投票戰(zhàn)爭則”則是圍繞提前投票展開的。由于在2004年大選中，俄亥俄州許多人在投票日要經(jīng)過長時間排隊等待才能投票，以至許多人最后放棄了投票。俄亥俄州于2005通過“無理由提前投票”的法律，規(guī)定投票站在選舉日前35天就開門。此后的選舉都按照這一規(guī)定。在2012年選舉中，俄亥俄州有1/3選民提前投票。今年2月，共和黨控制的州議會通過法案（SB238），把提前投票的天數(shù)由35天減少到28天，減少的天數(shù)正好與選民登記的天數(shù)重疊，即選民在這一周內的任一天可以同時登記和投票，被稱為“黃金周”。該州共和黨籍州務卿還發(fā)布行政命令，限制周末和晚上投票。由于提前投票的基本上是黑人和窮人，他們利用周日上教堂禮拜的機會乘坐教堂的大巴集中到投票點投票，因此這一法案遭到俄亥俄州黑人教會和民權團體的反對，他們向聯(lián)邦地區(qū)法院起訴，要求取消這一規(guī)定。9月4日，聯(lián)邦地區(qū)法院裁決，阻止俄亥俄州這一法律的實施。9月23日，俄亥俄州向美國第六巡回上訴法院起訴，要求對裁決進行復審。次日，該巡回上訴法院維持了原先的裁定。于是，該州上訴到美國聯(lián)邦最高法院，要求推遲執(zhí)行聯(lián)邦下級法院的裁定。9月29日，美國聯(lián)邦最高法院作出裁決，否決了聯(lián)邦第六巡回上訴法院的裁決。

選舉法：屬于州權還是聯(lián)邦權

從法律上來說，這些州所以能出臺“選民身份證件法”等法規(guī)，除了美國憲法規(guī)定外，還得力于2013年6月美國聯(lián)邦最高法院對1965年《選舉權法》的關鍵條款的否決，這一裁決為南部州通過和實施“選民身份證件法”和減少提前選舉天數(shù)的法律掃除了障礙。

傳統(tǒng)上，制訂選舉法屬于州權的范圍。內戰(zhàn)后，聯(lián)邦政府逐漸擴大了在選舉事務上的權力。1870年批準的憲法第15條修正案取消把種族和膚色作為是否擁有選舉權的標準，黑人由此獲得了選舉權。19世紀末20世紀初以來，在進步主義運動下，憲法第20條修正案給予婦女投票權。20世紀60年代的民權運動在擴大了聯(lián)邦政府在經(jīng)濟和社會領域權力的同時，進一步擴大了聯(lián)邦在選舉上的作用。國會于1965年通過的《選舉權法》賦予聯(lián)邦政府改革選舉規(guī)則的權威，該法由于禁止任何基于種族的投票歧視而被認為是美國20世紀最重要的法律之一。此后，聯(lián)邦政府又陸續(xù)制定了一系列選舉法，以為州和地方的選舉提供統(tǒng)一的指導原則和監(jiān)督。其中最主要的是1993年通過的《全國選民登記法》，也稱《汽車選民法》，該法允許選民填寫聯(lián)邦政府頒發(fā)的一張簡單的表格并承諾是美國公民，用郵寄的方法就可進行選民登記和投票。聯(lián)邦政府對選舉事務的介入打破了長期以來一直被認為是州和地方政府的排他性的權力范圍，對州制定選舉法律的權力起了某種程度的監(jiān)督作用，特別是1965年通過的《選舉權法》相關規(guī)定，更是對南部各州修改選舉法進行了限制。

1965年《選舉權法》規(guī)定，禁止基于種族、膚色或說英語能力等歧視的選舉實踐和程序，其中第五條要求歷史上曾實施種族歧視政策的九個州—阿拉巴馬、阿拉斯加、亞利桑那、佐治亞、路易斯安那、密西西比、南卡羅來納、得克薩斯和弗吉尼亞以及其他7個州的12個城市和57個縣在修改投票程序之前必須獲得聯(lián)邦政府或聯(lián)邦法院的批準。該條款在1970年、1975年、1982年得到延長?！哆x舉權法》的“事先審批”條款從一開始就備受爭議，部分是因為它賦予聯(lián)邦政府凌駕于一些州之上的權力。此外，該法立法的意圖是臨時性的。因此，2006年，當國會再次通過把《選舉權法》第五條延長的法案后，南部一些州質疑其合憲性，向聯(lián)邦法院提起訴訟，要求取消該法“事先審批”的制約。2013年6月25日，聯(lián)邦最高法院在“謝爾比縣訴霍爾德”一案中以5比4的投票結果否決了該條。理由是該選舉權法“事先審批”條款是基于40多年前情況，不再符合目前正在改變的種族關系現(xiàn)實。聯(lián)邦最高法院的這一裁決使民主黨和民權團體失去了制約南部州修改選舉法的法律武器，奧巴馬在當天發(fā)表的講話中表示對最高法院的這一裁決“深感失望”，奧巴馬政府司法部長霍爾德則把這一裁決稱之為“選舉權的一次嚴重倒退” 。

最高法院的這一裁決為南部各州修改選舉法律掃除了障礙。受最高法院裁決的鼓舞，越來越多的共和黨主導的州通過了選民身份證件法和減少提前投票天數(shù)的法律，從而引發(fā)了“投票戰(zhàn)爭”。

實質是爭奪選舉優(yōu)勢

這場由“選民身份證件法”和減少提前投票天數(shù)引發(fā)的“投票戰(zhàn)爭”，從表面上看是關于選民的投票權以及聯(lián)邦政府和州政府哪個在制定選舉權法問題上更具權威，但實際上是兩黨為奪取在美國政治中的主導地位而進行的一場選民爭奪戰(zhàn)。

自20世紀60年代民主黨“新政聯(lián)盟”解體以來，兩黨在全國性的選舉中勢均力敵，無論哪個黨都不能穩(wěn)固而持久的同時控制白宮和國會，取得長期主導美國政治的地位。

選民身份證件法和減少提前投票天數(shù)法規(guī)之所以遭到民主黨的激烈反對，首先是因為這些法規(guī)削弱了民主黨的選舉力量。如前所述，沒有身份證件的通常是少數(shù)族裔、窮人和年輕人，這些團體都是民主黨選民聯(lián)盟的組成部分。得克薩斯州是共和黨現(xiàn)有的最大的可依賴的選舉基地，但擁有迅速增長的傾向于投民主黨票的少數(shù)族裔。民主黨認為，共和黨此舉是為了限制少數(shù)族裔的投票。其次，近數(shù)十年來，美國人口流動的長期趨勢是從東北部流向南部、西部和中西部，這一變化提高了這些地區(qū)在全國性選舉中的權重。南部地區(qū)共和黨控制的州修改選舉法，還有一個重要的原因是在2010年人口普查后，南部許多州由于人口的增長而增加了議席，其中不少議席是在傾向于投共和黨票的選區(qū)，修改選舉法將使共和黨穩(wěn)固在這些選區(qū)的優(yōu)勢。再次，提前投票對民主黨有利。據(jù)俄亥俄州一民權組織統(tǒng)計，2008年，黑人中提前投票的選民占黑人選民總數(shù)的56.4%，在選舉日投票的占25.7%。在2008年大選中，俄亥俄州有9萬選民提前投票。最后，發(fā)生爭議的州多是搖擺州和選舉人票多的州。例如，賓夕法尼亞、俄亥俄和威斯康星州都是近年來總統(tǒng)選舉的搖擺州，兩州的選舉人票分別高達20張、18張和10張，失去這些州對總統(tǒng)選舉的勝負具有關鍵作用。

美國聯(lián)邦最高法院之所以選擇在離2014年中期選舉正式投票日前一個月對“選民身份證件法”和減少提前投票天數(shù)的法規(guī)作出裁決，是因為在本次中期選舉中將有15個州開始實施禁止同一天登記和投票、投票前須出示選民身份證件或減少提前天數(shù)的法律，而這些法律實施與否，在選舉日誰將有合法的權利投票，將對一些州長和參議員選舉激烈的州起決定性的作用，從而影響兩黨的選舉成敗。

作為反擊，民主黨除聯(lián)合少數(shù)族裔和民權團體向聯(lián)邦法院提起訴訟、要求取消或阻止這些法律的實施外，還在本黨控制的州通過便于選民投票的法律作為反制措施。例如，科羅拉多、特拉華和馬里蘭等州通過并實施了便于選民投票的法案；華盛頓州和俄勒岡州則實施了全郵遞投票的選舉；明尼蘇達州議會的民主黨議員于2013年否決了要求選民缺席投票須提供理由的條款，該法案經(jīng)民主黨州長簽署生效，從而使該州成為美國第34個實施無理由缺席投票的選舉法的州。2013年8月，民主黨立法競選委員會發(fā)起了一個50個州的倡議，推動使投票更容易的投票改革，推動要求所有選舉都由郵遞進行的立法。在一些兩黨分治或由共和黨控制的州，民主黨則運用這些立法建議作為政治武器，把共和黨描繪成反對基本投票權的黨，以此來爭取和擴大少數(shù)族裔和窮人對民主黨的選舉支持。民主黨的這一系列舉措進一步加劇了兩黨的“投票戰(zhàn)爭”。

美國聯(lián)邦最高法院的上訴裁決雖然暫時中止兩黨在投票權問題上的第一輪較量，但這些裁決還不是終審裁決，這意味著兩黨的“投票戰(zhàn)爭”還將持續(xù)下去。

（作者為清華大學中美關系研究中心高級研究員）