完善少數(shù)民族特殊權(quán)利訴訟保障的思考

劉紅春

（四川大學(xué)，四川·成都 610064）

一、少數(shù)民族特殊權(quán)利訴訟保障的理?yè)?jù)

（一）詮釋了國(guó)家義務(wù)全面履行的內(nèi)涵

1999年3月8日第53屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)第144號(hào)決議——《在促進(jìn)和保護(hù)普遍公認(rèn)的人權(quán)和基本自由方面的權(quán)利和義務(wù)宣言》中強(qiáng)調(diào)了“國(guó)際社會(huì)所有成員必須共同地、分別地履行其促進(jìn)和鼓勵(lì)尊重所有人的人權(quán)和基本自由的莊嚴(yán)義務(wù)”與“各國(guó)負(fù)有首要責(zé)任和義務(wù)促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)和基本自由”。為了更好地保護(hù)上述國(guó)際性文件有關(guān)國(guó)際立法所達(dá)成的人權(quán)尊重與保障共識(shí)，中國(guó)于2004年修正的《憲法》在既定的公民基本權(quán)利之外，專門(mén)增加了“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的概括性條款。之后，2012年修正的《刑事訴訟法》總則中也加入了該條款。這一系列立法修正明確地確認(rèn)了國(guó)家是尊重和保障人權(quán)的首要義務(wù)主體，而國(guó)家要全面地履行此義務(wù)，尊重與保障好56個(gè)民族的基本權(quán)利與特殊權(quán)利，應(yīng)當(dāng)建立健全包括55個(gè)少數(shù)民族在內(nèi)的、所有人權(quán)利的、權(quán)威性、公正性、系統(tǒng)性的訴訟保障機(jī)制。

（二）體現(xiàn)了民族平等完整實(shí)現(xiàn)的實(shí)質(zhì)

世界各國(guó)幾乎都有一個(gè)或多個(gè)少數(shù)民族，經(jīng)過(guò)不斷地實(shí)踐與反思，國(guó)際社會(huì)意識(shí)到，民族平等的完整實(shí)現(xiàn)除了保證其與非少數(shù)民族享有同樣的基本權(quán)利外，還要賦予少數(shù)民族“特殊權(quán)利”與采取“特殊措施”。[1]為此，國(guó)際層面與部分區(qū)域都有相關(guān)或?qū)ｉT(mén)條約與文件不斷地進(jìn)行確立。例如，1965年《消除一切形式種族歧視國(guó)際公約》的第1條第4款；1966年《公民及政治權(quán)利國(guó)際公約》的第27條；1992年聯(lián)合國(guó)頒布的《在民族或族裔、宗教或語(yǔ)言上屬于少數(shù)群體的人的權(quán)利宣言》的第2條第2款、第4條第2款；1994年《歐洲保護(hù)少數(shù)民族框架公約》的第9條第1-3款、第11條第3款，第13條第1款、第14條第2款等等。我國(guó)的《憲法》、三大實(shí)體法與程序法等也有類似的規(guī)定，例如三大訴訟法中都規(guī)定民族自治地方法院用本地民族語(yǔ)言審理案件，還要為聽(tīng)不懂當(dāng)?shù)孛褡逭Z(yǔ)言的當(dāng)事人或是訴訟參與人提供翻譯等?？梢?jiàn)，民族平等的實(shí)現(xiàn)既離不開(kāi)確立少數(shù)民族享有“特殊權(quán)利”，也離不開(kāi)采取“特殊保護(hù)措施”，二者相輔相成、缺一不可。

（三）促進(jìn)了人權(quán)司法保障的具體推進(jìn)

近現(xiàn)代法治的一個(gè)關(guān)注重點(diǎn)是如何在司法中保障人權(quán)，例如，1789年的《法國(guó)人權(quán)宣言》中涉及刑事司法的人權(quán)保護(hù)有5條，聯(lián)合國(guó)1948年《世界人權(quán)宣言》的第8條等。在這些探索中，國(guó)際社會(huì)形成了共識(shí)——司法審判是保障人權(quán)的最后防線。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)加入的國(guó)際條約中，有20多個(gè)國(guó)際條約涉及司法上的人權(quán)保障?，F(xiàn)行《刑事訴訟法》不僅賦予受害人的訴權(quán)，而且明確把“懲治犯罪與保障人權(quán)”作為宗旨，就是為了更好地通過(guò)司法保障人權(quán)。2013年1月生效的新《刑事訴訟法》第2條增加了“尊重和保障人權(quán)”。同年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出要進(jìn)一步“完善人權(quán)司法保障制度”，并“實(shí)現(xiàn)到2020年人權(quán)得到切實(shí)尊重和保障的目標(biāo)”。[2]但是，我國(guó)55個(gè)少數(shù)民族（據(jù)第六次全國(guó)人口普查統(tǒng)計(jì)總?cè)丝跒?3379.22萬(wàn)人，占大陸總?cè)丝诒戎貫?.49%。）在地域分布、人口數(shù)量、人口增長(zhǎng)及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等諸多方面都存在巨大差距，面對(duì)如此嚴(yán)峻的司法保障現(xiàn)實(shí)，如果不通過(guò)針對(duì)性的、具體化的方式來(lái)充分落實(shí)少數(shù)民族的人權(quán)司法保障，那么國(guó)家的人權(quán)司法保障義務(wù)與目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

（四）推動(dòng)了人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的有效落實(shí)

為了“實(shí)現(xiàn)充分的人權(quán)”，根據(jù)我國(guó)憲法的基本原則，同時(shí)遵循《世界人權(quán)宣言》與國(guó)際人權(quán)條約的有關(guān)基本精神，2009年，我國(guó)制定了第一個(gè)以人權(quán)為主題的國(guó)家規(guī)劃，即《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃（2009—2010年）》，該計(jì)劃明確了未來(lái)兩年我國(guó)政府在促進(jìn)與保護(hù)人權(quán)方面的工作目標(biāo)及具體措施。要求國(guó)家將采取措施，“平衡推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利與公民權(quán)利和政治權(quán)利的協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)個(gè)人人權(quán)和集體人權(quán)的均衡發(fā)展”。[3]2012年，“為了持續(xù)全面推進(jìn)中國(guó)人權(quán)事業(yè)發(fā)展”，國(guó)家制定了《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃（2012—2015年）》。這兩個(gè)人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃都專門(mén)強(qiáng)調(diào)國(guó)家要“采取措施，切實(shí)保障少數(shù)民族……的合法權(quán)益，”[4]也用了專門(mén)的“少數(shù)民族權(quán)利”明確國(guó)家尊重與保障少數(shù)民族的具體特殊權(quán)利，其中，2012年的部分在前一個(gè)計(jì)劃的實(shí)施成效上做了針對(duì)性的規(guī)定。

二、訴訟保障少數(shù)民族特殊權(quán)利的困境

“人權(quán)司法保障就是實(shí)現(xiàn)人權(quán)不可或缺的救濟(jì)手段和最后防線”[5]，在少數(shù)民族特殊權(quán)利保障領(lǐng)域也具有應(yīng)然性。但是，目前在集體權(quán)利的原告資格、個(gè)人權(quán)利的訴權(quán)適用范圍、少數(shù)民族司法人員的配備等方面都面臨困境。

（一）集體權(quán)利的原告資格不夠明確

現(xiàn)行的很多法律雖賦予了少數(shù)民族一些特殊集體權(quán)利，但當(dāng)這些權(quán)利被侵犯時(shí)，誰(shuí)可以通過(guò)訴訟的方式得到救濟(jì)在相關(guān)的法律中沒(méi)有明確的規(guī)定。例如，依據(jù)《憲法》第4條規(guī)定的“各民族都有保持或者改革自己的風(fēng)俗習(xí)慣的自由”與《民族區(qū)域自治法》第251條規(guī)定的“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)保障本地方各民族……都有保持或改革自己風(fēng)俗習(xí)慣的自由”，可以確定55個(gè)少數(shù)民族都享有“保持或者改革自己的風(fēng)俗習(xí)慣的”特殊權(quán)利，但當(dāng)該權(quán)利的行使受到私權(quán)利主體或是公權(quán)力主體侵犯時(shí)，依據(jù)三大訴訟法規(guī)定的原告資格是“原告必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織?！比欢@里的權(quán)利主體“民族”因?yàn)椴皇欠ǘǖ摹肮?、法人和其他組織”而不具備原告資格。因此，這種“直接利害關(guān)系”的判斷標(biāo)準(zhǔn)不利于作為集體權(quán)利的、并具有公共利益性質(zhì)的特殊權(quán)益的保障。

（二）個(gè)人權(quán)利的訴權(quán)適用范圍過(guò)窄

現(xiàn)行的大多數(shù)實(shí)體法與程序法都或多或少地對(duì)少數(shù)民族個(gè)人的特殊權(quán)利作了規(guī)定，例如，《刑法》第249條規(guī)定：“煽動(dòng)民族歧視，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剝奪政治權(quán)利；情節(jié)特別嚴(yán)重的，處三年以上十年以下有期徒刑?！钡?，綜覽刑法全文，除了對(duì)少數(shù)民族的宗教、文化與風(fēng)俗習(xí)慣方面的歧視行為給予訴權(quán)外，并沒(méi)有對(duì)包括在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、就業(yè)、經(jīng)營(yíng)及其他機(jī)會(huì)方面的歧視行為進(jìn)行訴訟救濟(jì)。又如，《婚姻法》對(duì)于男女結(jié)婚年齡的一般性規(guī)定是“男不得早于二十二周歲，女不得早于二十周歲”。但《婚姻法》第36條賦予了少數(shù)民族特殊權(quán)利，即規(guī)定：“民族自治地方人民代表大會(huì)及常務(wù)委員會(huì)可依據(jù)本法的原則，結(jié)合當(dāng)?shù)孛褡寤橐黾彝サ木唧w情況，制定某些變通的或補(bǔ)充的規(guī)定?！比绺髅褡遄灾蔚胤礁鶕?jù)本民族的具體情況制定的對(duì)婚姻年齡“變通規(guī)定”不符合民族實(shí)情，或是就沒(méi)有依據(jù)本民族情況出臺(tái)“變通規(guī)定”，各少數(shù)民族公民是否可以到法院起訴卻未規(guī)定。再如，《勞動(dòng)合同法》中明確規(guī)定：“對(duì)少數(shù)民族員工必須平等對(duì)待，不允許有任何形式的歧視?！钡?，該法的規(guī)定僅適用于勞動(dòng)合同簽訂后出現(xiàn)的情況，少數(shù)民族員工不合理的差別待遇與歧視的糾紛，對(duì)那些在還沒(méi)有簽訂勞動(dòng)合同卻因少數(shù)民族身份而被拒絕的受害人就無(wú)法適用。

（三）少數(shù)民族司法人員的配備不足

在解決涉及少數(shù)民族特殊權(quán)利糾紛的訴訟過(guò)程中，有法官、檢察官、警察與律師等本民族的司法人員參加或參與，對(duì)于保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，有效地實(shí)現(xiàn)司法公正與社會(huì)正義具有關(guān)鍵性的作用。基于此，《民族區(qū)域自治法》第47條對(duì)訴訟保障中的適用作了具體規(guī)定：“民族自治地方的人民法院和人民檢察院應(yīng)當(dāng)用當(dāng)?shù)赝ㄓ玫恼Z(yǔ)言審理和檢察案件，并合理配備通曉當(dāng)?shù)赝ㄓ玫纳贁?shù)民族語(yǔ)言文字的人員?！晌臅?shū)應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際需要，使用當(dāng)?shù)赝ㄓ玫囊环N或者幾種文字。保障各民族公民都有使用本民族語(yǔ)言文字進(jìn)行訴訟的權(quán)利。”對(duì)此，三大訴訟法在各自領(lǐng)域內(nèi)明確規(guī)定要采取積極方式保障各少數(shù)民族在訴訟活動(dòng)中有效地使用本民族語(yǔ)言文字的權(quán)利。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在民族地區(qū)，少數(shù)民族公、檢、法等司法機(jī)關(guān)的工作人員以及律師等法律服務(wù)工作者不僅數(shù)量較少，并且專業(yè)素質(zhì)較低。例如，在少數(shù)民族法官的招錄方面，在2002年至2009年期間，云南西盟佤族自治縣等10個(gè)邊疆縣法院共向社會(huì)招錄106人，其中當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族僅占17人，錄用外地考生61人。[6]時(shí)至今日，這種因?yàn)樯贁?shù)民族法官的稀缺而滿足不了民族地區(qū)司法本土化需求，嚴(yán)重影響了審判工作的質(zhì)量和效率。在少數(shù)民族律師方面，以新疆為例，《新疆律師協(xié)會(huì)第七屆理事會(huì)工作報(bào)告》顯示：截至2011年12月底，在全區(qū)332家律師事務(wù)所的3077人律師中（專<兼>職），少數(shù)民族律師只有638人，所占比例為20.73%，與2008年相比已經(jīng)增長(zhǎng)5.03%，這些律師中擁有博士學(xué)位的19人，碩士學(xué)位和雙學(xué)士學(xué)位的268人，大學(xué)本科學(xué)歷的2335人。可見(jiàn)，由于數(shù)量與質(zhì)量的因素，這些律師對(duì)少數(shù)民族特殊權(quán)利保障的服務(wù)水平不容樂(lè)觀，其他的民族地區(qū)也不例外。

三、少數(shù)民族特殊權(quán)利訴訟保障困境的破解

（一）逐步明確集體權(quán)利的原告資格

在現(xiàn)行法律中，以“民族”作為權(quán)利主體的權(quán)利廣泛存在，例如，《憲法》中以“民族”為體的權(quán)利有平等權(quán)利、經(jīng)濟(jì)和文化權(quán)利、區(qū)域自治權(quán)利、語(yǔ)言文字權(quán)利與保持或者改革自己風(fēng)俗習(xí)慣的權(quán)利等等。對(duì)此類權(quán)利的保護(hù)，建議通過(guò)對(duì)實(shí)體法與配套程序法的修正，賦予自治區(qū)、自治州、自治縣的人民政府或有關(guān)國(guó)家行政、司法機(jī)關(guān)以及各民族法定的社會(huì)組織的原告資格。例如，由國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)、地方各級(jí)人民政府民族事務(wù)委員會(huì)，或教育部及其系統(tǒng)內(nèi)設(shè)立的民族教育司、文化部及系統(tǒng)內(nèi)設(shè)立的民族文化司等等，這些部門(mén)可以行使涉及民族集體權(quán)利的起訴權(quán)利；由各級(jí)人民檢察院對(duì)嚴(yán)重侵犯少數(shù)民族集體權(quán)利的犯罪行為提起公訴；由各種民族類的全國(guó)性或地方性達(dá)到一定級(jí)別與條件的社會(huì)組織（各種協(xié)會(huì)與社會(huì)團(tuán)體等）對(duì)侵害各自事務(wù)范圍內(nèi)的集體權(quán)利享有原告資格，例如，少數(shù)民族音樂(lè)學(xué)會(huì)、少數(shù)民族文物保護(hù)協(xié)會(huì)可以對(duì)涉及這類權(quán)利的糾紛向法院提請(qǐng)?jiān)V訟。另外，還應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，當(dāng)這些權(quán)利遭到侵害后，在具有原告資格的人民政府及有關(guān)職能部門(mén)不起訴的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)允許那些具有原告資格的社會(huì)組織提起訴訟。

（二）適當(dāng)擴(kuò)大個(gè)人權(quán)利的訴權(quán)范圍

不僅要通過(guò)訴訟保障少數(shù)民族的集體特殊權(quán)利，還要堅(jiān)持從基本國(guó)情和各民族新的實(shí)際情況出發(fā)，以訴訟保護(hù)少數(shù)民族個(gè)人的特殊權(quán)利，構(gòu)建少數(shù)民族特殊個(gè)人人權(quán)與集體人權(quán)之間協(xié)調(diào)發(fā)展的良好局面。這就需要依據(jù)各民族地區(qū)與各少數(shù)民族的具體情況，在《刑法》、《民法通則》、《婚姻法》、《勞動(dòng)法》等有關(guān)法律法規(guī)中，不斷擴(kuò)大這些特殊個(gè)人權(quán)利的訴權(quán)適用范圍。例如，刑法應(yīng)該擴(kuò)大對(duì)少數(shù)民族個(gè)人特殊權(quán)利訴訟的范圍，特別是就業(yè)、經(jīng)營(yíng)中存在的嚴(yán)重歧視行為。另外，可借鑒一些北歐國(guó)家及西方國(guó)家的先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)，在刑法中針對(duì)經(jīng)濟(jì)生活、政治生活、社會(huì)生活中的各種歧視行為作出禁止性規(guī)定，并對(duì)國(guó)際人權(quán)公約所規(guī)定的種族歧視罪與不歧視等條款進(jìn)行創(chuàng)造性與可操作化的吸收，如芬蘭與瑞典的刑法都明確將在公共服務(wù)、商業(yè)、執(zhí)行公務(wù)或者在其他公務(wù)活動(dòng)的安排、分配方面因民族背景而予以拒絕的行為規(guī)定為犯罪行為，并處以罰金或者有期徒刑。

（三）合理配備少數(shù)民族司法人員

要有效發(fā)揮本民族法官、檢察官、警察與律師等法律工作者在少數(shù)民族特殊權(quán)利訴訟保障中的作用，應(yīng)當(dāng)從國(guó)家整體規(guī)劃與各民族地區(qū)具體規(guī)劃入手，明確國(guó)家層面與各民族地區(qū)的少數(shù)民族法律工作者的需求，以落實(shí)《民族區(qū)域自治法》及民事、刑事與行政三大訴訟法對(duì)少數(shù)民族特殊權(quán)利訴訟保障的訴求。一方面，實(shí)事求是地統(tǒng)計(jì)警察、法官、檢察官的真實(shí)數(shù)據(jù)，同時(shí)結(jié)合以往的訴訟實(shí)踐與未來(lái)對(duì)少數(shù)民族特殊權(quán)利保障的趨勢(shì)，對(duì)少數(shù)民族司法人員的需求作出科學(xué)預(yù)測(cè)，然后，在此基礎(chǔ)上制定合理的進(jìn)人編制，并開(kāi)展這些專業(yè)人才的招聘與錄用工作，并且在招錄工作中要充分考慮各民族公民與民族地區(qū)的現(xiàn)實(shí)情況，在筆試與復(fù)試過(guò)程中給予這些少數(shù)民族考生合理與適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠。另一方面，對(duì)已經(jīng)在崗或是新錄用的少數(shù)民族司法人員，不僅要因才適用、科學(xué)分配，還要對(duì)其進(jìn)行定期的專業(yè)技能培訓(xùn)與考核，即圍繞他們的思想政治、職業(yè)道德與執(zhí)業(yè)能力三個(gè)方面，認(rèn)真開(kāi)展多種形式的專項(xiàng)培訓(xùn)與考核工作。例如，可以依據(jù)“最高人民法院的經(jīng)費(fèi)預(yù)算計(jì)劃要求，增加‘雙語(yǔ)法官培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)’，專門(mén)用于少數(shù)民族雙語(yǔ)法官培訓(xùn)工作”。[7]還可以借鑒“最高人民法院在西藏設(shè)立了全國(guó)法院藏漢雙語(yǔ)法官培訓(xùn)西藏基地”[8]的做法，在各民族自治州、自治區(qū)等層面建立法官、檢察官、警察及律師等法律工作者的專門(mén)培訓(xùn)基地。

[1]聯(lián)合國(guó)少數(shù)群體指南第2號(hào)小冊(cè)子.少數(shù)群體與聯(lián)合國(guó):聯(lián)合國(guó)少數(shù)群體問(wèn)題工作組“簡(jiǎn)史”部分.

[2]習(xí)近平.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定[N].人民日?qǐng)?bào)，2013-11-16.

[3]國(guó)務(wù)院新聞辦公室.國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃（2009—2010年）[N].人民日?qǐng)?bào)，2009-04-14.

[4]國(guó)務(wù)院新聞辦公室.國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃（2012—2015年）[N].人民日?qǐng)?bào)，2012-06-12.

[5]李 林.“完善人權(quán)司法保障制度”有何重大意義？[N].光明日?qǐng)?bào)，2013-11-28.

[6]儲(chǔ)皖中，李劍波.司法公正之果源于培育人才之花——云南省雙語(yǔ)訴訟之突圍[N].法制日?qǐng)?bào)，2009-04-21.

[7]葛曉陽(yáng).全國(guó)法院5年培訓(xùn)雙語(yǔ)法官3700余人次[N].法制日?qǐng)?bào)，2013-04-12.

[8]王杰學(xué).提高審判能力 西藏法院培訓(xùn)藏漢雙語(yǔ)法官[N].西藏日?qǐng)?bào)，2014-05-06.