非國家行為體的影響及其限度*

徐步華

（安徽師范大學 法學院，安徽 蕪湖 241002）

自從1648年威斯特伐利亞體系誕生以來，主權國家一直是國際關系研究的主要對象。然而“毫無疑問，主權國家并不是世界政治中惟一的重要行為體或角色”。［1］（P212）除了主權國家之外，世界政治的舞臺上還活躍著各種各樣的非國家行為體。非國家行為體與國家是國際社會中彼此相對的兩類行為體。非國家行為體具有非國家性、獨立性、跨國性等特征。從比較寬泛的意義上來說，非國家行為體可以界定為國家之外的、所有獨立進行跨國運作的國際行為體。一般來說，非國家行為體主要包括跨國公司、政府間國際組織和國際非政府組織等跨國行為體。

目前學術界在非國家行為體的界定和分類方面已達成基本的共識，但在評價非國家行為體的地位和作用方面卻存在天壤之別。實際上，對非國家行為體的過分貶抑或者過度褒揚都會令人誤入歧途?，F(xiàn)有研究的一個關鍵缺陷是，對非國家行為體影響的限度問題鮮有論述。本文在梳理現(xiàn)實主義、自由主義、建構主義和理想主義等國際關系流派有關非國家行為體之影響的相關研究的基礎上，著重探討了非國家行為體對世界政治影響的制約因素和限度。

一、非國家行為體的影響——褒貶不一的評價

現(xiàn)實主義認為國家是國際體系中的權力中心，處于無政府狀態(tài)之中的國家，除了他國的權力制約，幾乎不受任何限制?，F(xiàn)實主義對非國家行為體在國際關系中的作用持懷疑態(tài)度。對于現(xiàn)實主義者而言，國際關系結果的最終仲裁者是權力，而結果一般會對最有權力的或最有效運用權力的國家有利。現(xiàn)實主義者還認為，在當代世界中，國家是擁有最多權力的組織。非國家行為體的影響主要依賴于它們是否能成功地改變最強勢的國家的政策和偏好。［2］就政府間國際組織而言，它們是由國家締造的，其規(guī)則是由主權國家制定的，政府間國際組織依賴于國家的資助，而且只有得到大國的支持才會取得成功。政府間國際組織反映了現(xiàn)有的權力平衡和強國的利益，與其說它們是發(fā)揮著獨立影響的獨立的行為體，還不如說它們是國家權力斗爭的工具。至于國際非政府組織，現(xiàn)實主義者認為，它們要么是明顯地掩飾特定國家利益的幌子，要么就是尋求削弱民族團結和國家體系穩(wěn)定的潛在的革命者?？鐕疽膊⑽慈〈鷩叶蔀閲H社會的主要行為體，一些大型的跨國公司實質上是美國等大國權力和外交政策的工具。總之，現(xiàn)實主義堅持認為國家是國際關系中最重要的行為體，盡管它并不否認非國家行為體的存在，但認為非國家行為體的影響相對于國家來說可以忽略不計。

自由主義強調國際合作，對國際法和國際組織寄予很大的期望，希望建立世界性組織（或世界政府）來實施集體安全，達到規(guī)范國家的行為、制止侵略和實現(xiàn)和平的目標。與理想主義傳統(tǒng)一脈相承的新自由主義，在承認國家角色的重要性的同時，更重視非國家行為體在國際關系中的作用。盡管國家仍然理所當然地是強有力的行為體，但是，它們現(xiàn)在必須與越來越多的非國家行為體分享國際政治的舞臺，這本身就是對傳統(tǒng)的以國家為中心的威斯特伐利亞國際政治體系形成了沖擊和挑戰(zhàn)。戰(zhàn)后，特別是20世紀60年代以來。隨著經(jīng)濟全球化和經(jīng)濟一體化的深入發(fā)展，各國無論在經(jīng)濟領域還是政治領域都出現(xiàn)了日益增長的相互依賴。全球化促使國際關系的多中心化，國家不再是國際關系唯一的行為體，國家過去擁有的許多權威逐步流入跨國公司、國際組織和非政府組織等非國家行為體手中。因而，在當今的世界政治經(jīng)濟體系中，盡管國家仍然是居于主導地位的行為體，且保留著相當程度的重要性，“而廣泛的非國家行為體則擁有著顯著的、建構全球政治和經(jīng)濟的能力”。［3］（P1）

建構主義批判了現(xiàn)實主義與自由主義的理性原則，主張應用社會學視角看待世界政治，注重國際關系中所存在的社會規(guī)范結構而不是經(jīng)濟物質結構，強調機制、規(guī)則和認同在國家行為及利益形成過程中所具有的重要作用，而非國家行為體的作用和影響正是通過對規(guī)范結構的影響或者說發(fā)揮其“軟實力”來實現(xiàn)的。瑪莎·費麗莫指出，權力并不像現(xiàn)實主義所宣稱的那樣總是在世界中起作用。像國際組織和市民社會組織這樣的非國家行為體能夠通過操縱觀念、規(guī)范和價值而不是槍炮和金錢而變得強大。［4］凱瑟琳·辛金克指出，自從冷戰(zhàn)結束以來，規(guī)范結構或“觀念分配”在世界不同地區(qū)和不同的議題領域有著相當多的變化。一些地區(qū)的一些議題領域的確是以霸權規(guī)范結構為特征的，而另一些則處于規(guī)范激烈競爭的狀態(tài)。這種隨議題領域和地區(qū)的變化表明全球權力結構本身不足以精確地為全球的穩(wěn)定和變革提供全面的解釋，并且只有通過增加對規(guī)范結構的理解，我們才能更為有效地描繪出全球體系的結構。由于世界政治結構是特定的權力結構和目的結構的熔合體，也因為非國家行為體對新規(guī)范和話語的創(chuàng)造至關重要，因此，她認為非國家行為體通過改變全球治理的規(guī)范結構而促進了 “世界政治的重構”。［5］（P302）盡管大多數(shù)跨國非政府行為體的力量相對薄弱，它們影響國際政治的能力經(jīng)常是“基于運用信息、勸說和道德壓力來促使國際機構和政府發(fā)生變革”。［6］（P11）然而，在圍繞特定的規(guī)范性訴求發(fā)起的運動中，關鍵的個人、非政府組織和社會運動等非國家行為體扮演著“跨國道德事業(yè)家”的角色，發(fā)揮著重要的作用。

從卡爾·馬克思和戴維·米特蘭尼到當代的理想主義者是對現(xiàn)存的以國家為中心的國際秩序的更為激進的批評者，他們認為未來國家將會消失，未來的世界將是一個和平與互惠的全球市民社會。［7］（P11）例如，全球化的擁護者認為跨國民間行為體起著建立跨國網(wǎng)絡、促進共識、甚至促進國際團結的作用。主張全球治理的學者經(jīng)常把非政府組織描述為正在興起的挑戰(zhàn)國家權威和國際資本權力的全球市民社會之先鋒，一些學者甚至把非國家行為體視為“自下而上”抵抗全球化和國際機構的發(fā)起者，從而挑戰(zhàn)了國家的權威和實踐，塑造了全球治理的界限與特征。［6］（P4）在他們看來，全球治理不僅意味著正式的制度和組織——國家機構、政府間合作等——制定（或不制定）和維持管理世界秩序的規(guī)則和規(guī)范，而且意味著所有的其他組織和壓力團體——從多國公司、跨國社會運動到眾多的非政府組織——都追求對跨國規(guī)則和權威體系產生影響的目標和對象。［8］（P70）“由于行為體、機構、規(guī)范和觀念之間關系的變化，以國家為主的國際社會不再是世界政治體系的適當分析層次”，現(xiàn)在的國際社會在某種程度上是一個由國家和眾多非國家行為體的互動所組成的 “跨國市民社會”。［9］（P238）非國家行為體的跨國活動“在現(xiàn)有的國家社會所提供的框架內，現(xiàn)在正組成一個國際社會，甚至是一定程度上的全球社會”。［7］（P4）質言之，一元等級制的、以國家為中心的國際格局已經(jīng)演變?yōu)槎嘣W(wǎng)絡狀的、以“復合多邊主義”［10］（P5）或者“多元化的全球治理”［11］（P357）為特征的世界格局。

客觀而言，關于非國家行為體對世界政治的影響問題，一方面，我們既不能像一些現(xiàn)實主義者那樣完全否認非國家行為體在全球化的作用下數(shù)量和影響兩方面不斷增長的發(fā)展趨勢，這是由于非國家行為體的活動滲透到國際社會的各個領域，對當代世界政治的演變和發(fā)展產生了重要而深刻的影響。這主要體現(xiàn)在：首先，非國家行為體所掌握的“信息和專業(yè)知識，對于民族國家在應付各種問題時可能很重要”；其次，非國家行為體“對政治話語、日程設置、法律制定和決策的影響力，以及在政策執(zhí)行過程中所起的公開作用”；最后，非國家行為體“本身就是國際體系中的政治、政策和制度安排之一部分”。［12］（P3）全球化背景下的世界政治觀察和研究都離不開對非國家行為體作用的考察，如果再固執(zhí)地堅持絕對的國家中心主義論點顯然是不合時宜的。另一方面，我們也不能像激進的理想主義者那樣，過分拔高了非國家行為體的地位和影響力，甚至產生民族國家即將被取代或走向消亡的幻覺，這也是不得要領的。事實上，非國家行為體對國際政治的影響也是有限度的。

二、非國家行為體影響的限度

毋庸置疑，在全球化的作用下，非國家行為體在國際體系中的地位和作用都在日益增強，但我們也應看到非國家行為體影響的限度，這是因為非國家行為體的興起和發(fā)展及其作用的發(fā)揮都受到一系列因素的制約和影響。

首先，國際社會對非國家行為體的制約。非國家行為體的興衰是與“國際社會的擴展”相伴隨的，且“依賴于國際體系本身的性質”，［10］（P230）非國家行為體在國際社會中的參與是周期性的，往往是當國際社會處于衰落時期或者大國之間發(fā)生沖突與戰(zhàn)爭的時期，非國家行為體的生存都會難以為繼，而當國際社會處于和平與穩(wěn)定發(fā)展的時期以及國際社會的規(guī)則和制度得到世界各國遵守的時候，非國家行為體就可能會迅速增長并擴大其對國際社會的影響力。非常明顯的一個例子是第一次和第二次世界大戰(zhàn)之后的和平時期都是非國家行為體蓬勃發(fā)展的時期。從歷史上看，非國家行為體的興衰是與國家社會的發(fā)展和衰落相伴隨的。非國家行為體也只有在一個相對和平與穩(wěn)定的、對國際互動的規(guī)則和國家單元的合法性擁有基本共識的國際體系中才能發(fā)展興旺起來。

其次，國家對非國家行為體的制約。按照西方學者的觀點，國家的性質對非國家行為體的存在和發(fā)展有決定性的影響。建立在有限政府原則之上的自由民主國家，從法律上對國家內部以及跨國交流中的政府和民間關系加以區(qū)分，這使得非國家行為體可以公開地進行跨界運作。相反，挑戰(zhàn)國際社會之主要假定的革命國家把包含和傳播國際社會基本規(guī)則和價值觀的民間組織當作非法的，然而這些國家自身支持的團體則旨在顛覆現(xiàn)有的國際秩序。集權國家否認政府和民間之間的區(qū)分，排除了市民社會存在的可能；威權國家只是在嚴格的條件下允許不受其控制的民間行為體滲入其領土。［7］（P4）另一方面，正如凱格利和韋特克普夫所指出的，由于國家?guī)缀鯄艛嗔耸褂帽┝Φ臋嗔捅Ａ糁茉烊蚝蛧腋ｌ淼木薮竽芰?，國家“依然更多地塑造著非國家行為體的活動，而不是相反”。［13］（P196）國家與非國家行為體之間關系的本質是“有時沖突，但經(jīng)常依存”，［3］（P6）然而這種相互依存是不對稱的，顯然非國家行為體更多地依賴于國家，而不是相反。這種不對稱的權力也表明了，相對于國家而言，非國家行為體的脆弱性及其影響的有限性?？梢?，非國家行為體與國家行為體的關系，呈現(xiàn)出一種不對稱狀態(tài)中的互補關系；它們對國際關系的影響受到在國際關系中占據(jù)主導地位的國家行為體的控制和制約。

復次，全球化對非國家行為體的影響。從總體上看，“全球化推動了非國家行為體的發(fā)展”。［14］（P24）在過去的三四十年間，至少在發(fā)達的工業(yè)化民主國家中，國家和非國家行為體之間的平衡已經(jīng)發(fā)生了轉變。民主國家已經(jīng)從冷戰(zhàn)后試圖對相當大份額的國民經(jīng)濟加以控制的立場上退卻下來，并且大大減少了跨國貿易、投資、生產和服務供給的障礙。通訊革命改變了非國家行為體發(fā)展和維持跨國聯(lián)系的能力，并且大大降低了相應的成本。教育水平的提升、國際旅行的增加、全球媒體的興起，大大拓寬了精英及其反對者的視野，極大地拓展了非國家行為體運作的空間。［7］（P1）可以說，全球化的開放程度與非政府組織和其他公民社會組織的力量和多樣化不斷增加相一致。［15］（P242）然而，全球化本身的復雜性和不確定性及其所產生的破壞性影響尤其是頻繁發(fā)生的全球金融危機，“可能促使人們掀起一場限制相互依存的發(fā)展甚至扭轉經(jīng)濟全球化的運動”，［14］（P1）這可能會從根本上改變非國家行為體的生存和發(fā)展的有利環(huán)境。

再次，各種非國家行為體之間互動的掣肘。非國家行為體彼此之間并且與國家行為體之間發(fā)生著密切的互動關系，進而共同作用于當代世界政治。政府間國際組織、國際非政府組織和跨國公司等主要的非國家行為體之間的互動也存在一些矛盾和沖突。國際非政府組織以及社會運動不僅對國家而且也對跨國公司和政府間組織的合法性和許多政策發(fā)起了挑戰(zhàn)。例如，一些國際非政府組織和跨國社會運動對跨國公司和政府國際組織 （尤其是全球三大經(jīng)濟組織）所推動的新自由主義全球化意識形態(tài)發(fā)起挑戰(zhàn)，力圖構建一種更加公平、合理和民主的全球化，以實現(xiàn)全球正義和民主。而另一方面國際非政府組織之間也會因爭奪資金和支持而相互傾軋。因而，對非國家行為體的地位和影響的估量也要放在各種非國家行為體之間的互動和折沖的背景中進行衡量。

最后，非國家行為體自身存在的大量問題也制約了其在當代國際關系中的作用。主要有：跨國公司的社會責任問題，因為與國家權力相比，跨國公司掌控的是一種無責任的權力，它們擁有很大的自主權卻無須承擔社會責任，例如對環(huán)境污染、對當?shù)厣鐣蛣诠さ呢熑蔚龋徽g國際組織的民主赤字問題，聯(lián)合國、歐盟、世界貿易組織等超國家機構，對全世界普通大眾的生活行使著巨大的權力，而它們卻不對這些大眾負責或者缺乏公民聲音的渠道；國際非政府組織的代表性問題、合法性問題和獨立性問題，在很多人看來，一些國際非政府組織不過是發(fā)達國家對外滲透、干預和擴張的工具，而且國際非政府組織和跨國社會運動并非都是從事追求進步的社會變革，其中有一些則是非世俗的、非進步的，甚至是暴力和恐怖主義傾向的。這些方面不僅會影響非國家行為體與國家行為體之間的互動關系，而且會使非國家行為體之“跨國道德事業(yè)家”形象大打折扣。

三、結語

總之，國際關系學者對非國家行為體的評價褒貶不一。理想主義、建構主義和激進主義者大多持肯定或褒揚的立場，而現(xiàn)實主義者則持貶抑或否定的態(tài)度。然而，現(xiàn)在只有最堅定的“現(xiàn)實主義者”才會否認在過去的三四十年間，至少在發(fā)達的工業(yè)化民主國家中，國家和非國家行為體之間的平衡所發(fā)生的轉變。［7］雖然主權國家仍然在國際政治中占據(jù)著主導的地位，但是，非國家行為體，尤其是跨國公司、國際組織和國際非政府組織等，在國際政治中的影響日益擴大，在許多問題領域成為不可忽視的重要力量。因此，現(xiàn)在對國際關系和全球政治的任何理解和詮釋都必須把跨國運作的非國家行為體的作用考慮進來。

概言之，非國家行為體對世界政治的影響絕不能被忽視，但也不應當被夸大。非國家行為體的地位和作用可能既不像一些現(xiàn)實主義者所認為的那樣無足輕重，也不像一些全球治理和全球市民社會學者所認為的未來世界就是非國家行為體獨當一面的“無政府的治理”。非國家行為體對國際政治的影響是有限度的，它們的活動深深地受制于國際社會、國家和全球化的制約和影響，而且由于主權國家在國際體系中的重要地位難以撼動，也由于國際社會和全球化的發(fā)展都不是不可逆的進程，因而，非國家行為體的作用不可以高估，必須在國際社會、全球化和國家的背景中準確地理解和定位之。

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