公推直選：中共基層執(zhí)政合法性路徑探析

奚春華

（江海職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇 揚(yáng)州 225000）

現(xiàn)代政黨政治的實(shí)踐表明，執(zhí)政合法性資源的流失是發(fā)展中國家執(zhí)政黨在社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中面臨的較為普遍的政治發(fā)展問題。從我國的現(xiàn)實(shí)情況看，改革開放30多年來中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的合法性資源及其力量基礎(chǔ)依然存在，但同時(shí)也潛伏著民眾，尤其是基層民眾對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威和執(zhí)政合法性的認(rèn)同危機(jī)?；鶎訄?zhí)政如果處理不好，便有可能影響和破壞整個(gè)社會(huì)的有序發(fā)展和政治穩(wěn)定的良好局面，因此，非常有必要夯實(shí)中國共產(chǎn)黨的基層執(zhí)政基礎(chǔ)。而夯實(shí)中國共產(chǎn)黨在基層的執(zhí)政基礎(chǔ)，目前行之有效的路徑便是積極推廣和實(shí)施公推直選。本文將重點(diǎn)探討如何通過完善公推直選來增強(qiáng)中國共產(chǎn)黨在基層的執(zhí)政合法性。

一、公推直選的內(nèi)涵及基本特點(diǎn)

1999—2009年黨內(nèi)民主建設(shè)最具有標(biāo)志性的創(chuàng)新成果之一便是公推直選，同時(shí)它也是在基層黨內(nèi)進(jìn)行選舉的一種新的民主選舉模式。公推直選具有如下特點(diǎn)：首先，提名候選人方式具有開放性；其次，經(jīng)過公開推薦環(huán)節(jié)最終確定正式候選人；最后，由全體黨員大會(huì)直選基層黨組織書記、副書記及黨委委員。其顯著特征為“公推”，即公開推薦候選人，提名方式主要表現(xiàn)為開放式提名，一般包括組織提名、黨員自薦以及群眾推薦三種方式。

公推直選從其發(fā)展歷程來看，大致經(jīng)歷了以下兩個(gè)發(fā)展階段：第一階段，公推直選從村黨支部推廣到到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委；第二階段，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委推廣到城市社區(qū)及企事業(yè)單位黨組織中。雖然在各地的公推直選中具體操作程序千差萬別，但是一般遵循以下幾個(gè)選舉環(huán)節(jié)：第一，成立公推直選工作負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，確定選拔標(biāo)準(zhǔn)和資格條件；第二，宣傳動(dòng)員；第三，公開報(bào)名，資格審查；第四，公開推薦正式候選人，并公示正式候選人名單；第五，召開全體黨員大會(huì)，并進(jìn)行直選，選舉基層黨組織成員，包括書記、副書記及委員。不同的地區(qū)對(duì)于基層黨組織的選舉，在方式上各有側(cè)重，主要有以下三種方式：一是正選，首先推選出委員、書記及副書記的候選人，其次從推選的候選人中，依次選舉委員、書記、副書記；二是倒選，先從推選的候選人中直選書記、副書記，然后在直選委員；三是領(lǐng)選組閣，在選舉中賦予書記提名黨委領(lǐng)導(dǎo)班子的權(quán)利，甚至賦予書記提名副書記的權(quán)利。

公推直選作為一種創(chuàng)新的選舉制度，相比較于原有的黨內(nèi)選舉模式，其特點(diǎn)主要體現(xiàn)在更具有廣泛的群眾基礎(chǔ)，更體現(xiàn)現(xiàn)代政治民主精神。具體來講，相較于傳統(tǒng)的選舉方式，公推直選的特點(diǎn)如下表所示：［1］

傳統(tǒng)選舉 公推直選性質(zhì) 任命制或確認(rèn)型選舉競(jìng)爭(zhēng)性選舉候選人提名方式由上級(jí)黨委提名，體現(xiàn)組織意圖，同時(shí)也會(huì)成為上級(jí)個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的意圖開放式提名，凡是符合資格條件的黨員都可以報(bào)名參選直接或間接選舉間接選舉，先由黨員選舉黨代表，再由黨代表選舉委員，再由委員選舉書記和副書記由全體黨員直接選舉，黨員直接選舉書記、副書記和委員等額或差額選舉書記和副書記進(jìn)行等額選舉，委員實(shí)行差額選舉，有陪選現(xiàn)象書記、副書記和委員全部差額選舉，無陪選現(xiàn)象競(jìng)選方式上級(jí)黨委召開多種形式的座談或談話，動(dòng)員黨代表投票給組織要提名人選，基本上不存在競(jìng)選候選人在黨員大會(huì)上進(jìn)行競(jìng)選演講，回答黨員的即時(shí)提問，在黨員大會(huì)上競(jìng)選

二、公推直選與基層執(zhí)政合法性的關(guān)系

自改革開放以來，我國政治合法性的主體——民眾自我權(quán)利意識(shí)不斷覺醒，對(duì)原有的意識(shí)形態(tài)形成了巨大挑戰(zhàn)。意識(shí)形態(tài)不再固若金湯，原先具有的合法性傳統(tǒng)資源開始受到削弱，社會(huì)自發(fā)的互動(dòng)與整合開始孕育新的民眾團(tuán)體格局，并活躍于社會(huì)政治領(lǐng)域里，逐漸形成某些利益集團(tuán)。面對(duì)這種挑戰(zhàn)，公推直選可以有效地化解其危機(jī)，增強(qiáng)人民對(duì)政府權(quán)威的認(rèn)同，塑造良好的政府形象。它不僅能有效推動(dòng)基層民主的發(fā)展，而且也能良好地推動(dòng)我國民主政治的發(fā)展。

首先，公推直選是增強(qiáng)黨基層執(zhí)政合法性的新源泉。公推直選的最大價(jià)值就在于提高了黨和國家的公信力。原因就在于：在原有選舉制度中具有選任權(quán)力的只有黨組織，它主導(dǎo)著黨員干部升遷以及整個(gè)權(quán)力配置過程，在選舉過程中普通黨員、黨外群眾無法有效參與。而公推直選制度下黨組織主動(dòng)下放權(quán)力，減弱對(duì)人員配置的掌控力，主要承擔(dān)的是選舉組織者和協(xié)調(diào)者的角色。公推直選不僅有效地提升了普通黨員、黨外群眾在制度運(yùn)行中的參與地位，更為重要的是重新規(guī)范了基層執(zhí)政權(quán)力的權(quán)力來源。它使每一位黨員充分行使了當(dāng)家作主的權(quán)利，把干部任免權(quán)重新還給了每一位黨員，不僅使得選舉結(jié)果充分體現(xiàn)了全體黨員的意志，保障了全體黨員的主體地位和民主權(quán)利，發(fā)揮了黨員在黨內(nèi)生活中的主體作用，而且更為主要的是改變了權(quán)力的授予方式，基層黨組織黨內(nèi)權(quán)力的來源擁有了更扎實(shí)的民意基礎(chǔ)，合法性得到了有效增強(qiáng)。同時(shí)，由于公推的方式也很好地使黨外參與力量積極有效地參與進(jìn)來，不僅密切了黨群干群關(guān)系，更為重要的是鞏固了黨在基層的執(zhí)政地位和執(zhí)政基礎(chǔ)，為基層執(zhí)政注入了新的合法性資源。

其次，黨基層執(zhí)政合法性的增強(qiáng)是公推直選有力的政治保障。公推直選不僅成為回應(yīng)黨員群眾政治訴求的有效路徑，而且也成為黨組織回應(yīng)黨員群眾利益訴求的有效調(diào)節(jié)方式，從而也使得公推直選本身也贏得了更廣泛的民眾認(rèn)可。而黨在基層執(zhí)政合法性的增強(qiáng)，不僅鞏固了原有的執(zhí)政合法性資源，而且也使得民眾對(duì)其政治統(tǒng)治的自愿認(rèn)同、服從和擁護(hù)得以延續(xù)。執(zhí)政合法性資源的增強(qiáng)，有效擴(kuò)大了執(zhí)政的階級(jí)基礎(chǔ)與群眾基礎(chǔ)，具有固根護(hù)本的作用。黨不僅在公推直選獲得新的執(zhí)政合法性資源，鞏固了基層政權(quán)；又讓基層黨組織更清楚地認(rèn)識(shí)到我們的權(quán)力是人民群眾賦予的，從而進(jìn)一步增強(qiáng)為民服務(wù)、為民解難的意識(shí)，進(jìn)一步提高執(zhí)行黨的群眾路線的自覺性；同時(shí)這對(duì)從在政治上有效保障公推直選更順利地推廣與實(shí)施也提供了極其有利的條件。

最后，公推直選與基層執(zhí)政合法性相互促進(jìn)，相互作用，共同推進(jìn)基層民主政治進(jìn)程。公推直選優(yōu)化了黨組織內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，改善了黨組織與群眾的互信機(jī)制，完善了黨員與黨外群眾的協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)了基層組織建設(shè)，擴(kuò)大了基層民主，增強(qiáng)了黨基層執(zhí)政合法性。在當(dāng)今時(shí)代，民主被公認(rèn)為是獲得政治合法性的最好資源，能非常有效地增強(qiáng)執(zhí)政黨的執(zhí)政合法性。尤其是在社會(huì)主義國家，可以通過選舉的方式使人民政治權(quán)利得到有效實(shí)現(xiàn)，確保人民在國家政治生活中的主人翁地位，最大限度地實(shí)現(xiàn)和協(xié)調(diào)人民的共同利益訴求，從而使得執(zhí)政黨的合法性基礎(chǔ)得到維護(hù)與鞏固，也推動(dòng)了社會(huì)主義國家整個(gè)民主政治的進(jìn)程。

三、完善公推直選，增強(qiáng)中國共產(chǎn)黨在基層的執(zhí)政合法性

在我國現(xiàn)有的政權(quán)序列中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是最基礎(chǔ)的部分，其地位與作用相當(dāng)特別，上聯(lián)國家下接鄉(xiāng)村社會(huì)，以鄉(xiāng)村社會(huì)治理者的身份代表著“國家”對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行直接治理。因此，其行政行為在很大程度上關(guān)乎國家的權(quán)威及其合法性基礎(chǔ)的建構(gòu)。為了增強(qiáng)中國共產(chǎn)黨在基層的執(zhí)政合法性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)權(quán)力來源必須來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民授權(quán)，而這也符合人民當(dāng)家作主的政治原則。在實(shí)際的制度運(yùn)行模式中，公推直選目前可以說是被大家公認(rèn)較好的制度模式，但是目前“公推直選”程序不夠規(guī)范，法理依據(jù)尚不充足，相關(guān)的制度體系也尚未建立，因此應(yīng)不斷予以完善，從而鞏固黨在基層執(zhí)政原有的合法性基礎(chǔ)，并為黨在基層執(zhí)政注入新的合法性資源，使黨內(nèi)民主得以充分體現(xiàn)。

首先，明確公推直選的法理依據(jù)，增強(qiáng)公推直選的權(quán)威性。《中國共產(chǎn)黨章程》、《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》與《中華人民共和國公務(wù)員法》是目前公推直選的主要法律法規(guī)依據(jù)。但是，《中國共產(chǎn)黨章程》、《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》與《中華人民共和國公務(wù)員法》在組織制度方面的具體規(guī)定上存在著不利于公推直選繼續(xù)推進(jìn)的條令?！饵h章》第二章第十二條“在黨的地方各級(jí)代表大會(huì)和基層代表大會(huì)閉會(huì)期間，上級(jí)黨組織認(rèn)為有必要時(shí)，可以調(diào)動(dòng)或者指派下級(jí)黨組織的負(fù)責(zé)人”可以修改為“在黨的地方各級(jí)代表大會(huì)閉會(huì)期間，上級(jí)黨組織認(rèn)為有必要時(shí)，可以調(diào)動(dòng)或者指派下級(jí)黨組織的負(fù)責(zé)人”，避免因?yàn)樯霞?jí)黨組織對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)頻繁的工作調(diào)動(dòng)造成對(duì)民意的不尊重，使基層廣大黨員真正擁有并切實(shí)行使選舉權(quán)利，保障以公推直選的方式推選出獲得全體黨員認(rèn)可并擁護(hù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，任期內(nèi)能做到對(duì)“選民”兌現(xiàn)其選舉承諾；《暫行條例》第三章第十六條“黨的基層組織設(shè)立的委員會(huì)的書記、副書記的產(chǎn)生，由上屆委員會(huì)提出候選人，報(bào)上級(jí)黨組織審查同意后，在委員會(huì)的全體會(huì)議上選舉”可以修改為“黨的基層組織設(shè)立的委員會(huì)的書記、副書記、委員的產(chǎn)生，應(yīng)當(dāng)采取公開推薦和黨組織的必要審核，再由黨員或黨員代表大會(huì)直接選舉產(chǎn)生”，使得公推直選的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子符合法律規(guī)定，具有權(quán)威性；《公務(wù)員法》第七章第四十四條中規(guī)定的“公務(wù)員晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，按照下列程序辦理”可以修改為“公務(wù)員晉升縣級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，按照下列程序辦理”，第十一章第六十九條中關(guān)于地域回避的規(guī)定“公務(wù)員擔(dān)任鄉(xiāng)級(jí)機(jī)關(guān)、縣級(jí)機(jī)關(guān)及其他有關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的”修改為“擔(dān)任縣級(jí)機(jī)關(guān)及有關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的”，通過這些修改，有效避免地域回避制度對(duì)公推直選的限制。

其次，完善公推直選的制度體系，增強(qiáng)公推直選的有效性。目前公推直選并沒有形成完善的制度體系，甚至現(xiàn)行的制度體系中某些具體的制度與公推直選沖突，這成為推廣公推直選所面臨的最大問題。因此，非常有必要完善公推直選的制度體系，包括黨內(nèi)選舉制度、干部任用選拔制度、黨內(nèi)監(jiān)督制度、干部任期制度等一系列配套制度。對(duì)公推直選干部的任期應(yīng)出臺(tái)相關(guān)政策并做出實(shí)行任期制的嚴(yán)格規(guī)定，杜絕上級(jí)部門對(duì)任期內(nèi)的公推直選干部進(jìn)行隨意調(diào)動(dòng)。同時(shí)需配套合理的激勵(lì)機(jī)制，一是應(yīng)予以適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)激勵(lì)，并將任期成績作為任期結(jié)束后晉升的依據(jù)；二是在嚴(yán)格實(shí)行任期制基礎(chǔ)上，完善“公推直選”干部的晉升機(jī)制。同時(shí)，也需完善公推直選干部罷免機(jī)制，對(duì)公推直選干部的罷免事由作出具體規(guī)定形成書面文件，對(duì)罷免程序啟動(dòng)的具體條件、罷免表決時(shí)的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)、決定罷免所應(yīng)具備的條件等內(nèi)容予以細(xì)化、量化，從而使罷免程序真正具有可操作性。只有這樣，公推直選的干部工作積極性才能提高，認(rèn)真負(fù)責(zé)謀劃當(dāng)?shù)馗黜?xiàng)事業(yè)的發(fā)展，同時(shí)全體黨員參加公推直選的積極性也才能被激發(fā)出來，為以后公推直選的有效推廣提供有利的群眾基礎(chǔ)。

最后，規(guī)范公推直選的程序，提高公推直選的科學(xué)性。公推直選不僅是黨增強(qiáng)基層執(zhí)政合法性的良好舉措，而且對(duì)于推進(jìn)基層民主政治的建設(shè)具有關(guān)鍵性的作用。因此，設(shè)計(jì)出更加簡易可控的操作程序，是推動(dòng)公推直選制度穩(wěn)定化、長效化的基本路徑，而公推直選制度的穩(wěn)定化、長效化對(duì)夯實(shí)基層黨組織的執(zhí)政基礎(chǔ)無疑具有重要意義。就此而言，我們大致可以設(shè)計(jì)出以下幾個(gè)通用的直選程序：首先是籌備階段，在這個(gè)階段主要是組建公推直選的領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組主要權(quán)責(zé)包括兩個(gè)方面，其一是宣傳發(fā)動(dòng)的工作，其二是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)公推直選的具體事務(wù)。就宣傳工作而言，既要全面準(zhǔn)確地宣傳鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子的公推直選程序的具體內(nèi)容，而且要運(yùn)用多元化的宣傳載體，充分做好宣傳發(fā)動(dòng)工作。其次是提名與資格審查階段，這一階段既要明確提名和審查的程序，也要保證提名和審查的公平性。就提名程序來說，具體可以有二種方式，其一是黨員個(gè)人自薦的方式，其二是黨員群眾聯(lián)名推薦與組織推薦相結(jié)合的方式。需要說明的是，提名申報(bào)必須注明被提名人擬任崗位的意向性。就資格審查程序來說，可以分為三步，第一是在提名截止之后，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織部門根據(jù)相關(guān)規(guī)定，對(duì)被提名者的資格條件、政治素養(yǎng)、工作能力等方面進(jìn)行嚴(yán)格審查；第二是通過電視、網(wǎng)絡(luò)、書面公告等形式將獲得選舉資格的參選人名單向社會(huì)公示7天，同時(shí)要將審查結(jié)果通知其本人；第三是對(duì)于如果被提名者的資格獲得通過、但黨組織關(guān)系并不在所參選鄉(xiāng)鎮(zhèn)的參選人，可以將該參選人的黨組織關(guān)系臨時(shí)轉(zhuǎn)移到該鄉(xiāng)鎮(zhèn)。就保證公推直選的公平性來說，一方面要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門主持進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，比如要求對(duì)有意向參選書記崗位的參選人進(jìn)行5天的實(shí)地調(diào)研，而其他崗位的參選人則可以做3天的實(shí)地調(diào)研；另一方面，各參選人應(yīng)該根據(jù)參選崗位的情況進(jìn)行相關(guān)準(zhǔn)備工作，比如擬定任期目標(biāo)，準(zhǔn)備競(jìng)選演講稿等。再次是公開推薦正式候選人，主要采取無記名投票方式進(jìn)行。就一般程序來說，按照得票數(shù)的多少，書記正式候選人應(yīng)該取得票的前兩名，而且其他崗位的正式候選人則可以20%以上的差額數(shù)來確定，并以召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)全體黨員大會(huì)（要有五分之四的以上的黨員參加）的形式進(jìn)行直選。最后是選舉批復(fù)、就職階段，即選舉結(jié)束后，選舉結(jié)果要由市委批復(fù)，新當(dāng)選的黨委書記在黨員大會(huì)上承諾就職，簽訂任期目標(biāo)責(zé)任書，相關(guān)文件報(bào)市委備案等，這五個(gè)步驟形成一個(gè)完整的公推直選程序。

［1］徐鳳群．“公推直選”——黨內(nèi)基層選舉的創(chuàng)新實(shí)踐［D］．中國海洋大學(xué)碩士學(xué)位論文，2011．