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    “釜底抽薪”的改革
    ——中共十八屆三中全會(huì)《決定》關(guān)于預(yù)算制度改革的思路與意義

    2014-04-06 02:45:27
    關(guān)鍵詞:決定財(cái)政收支財(cái)政預(yù)算

    劉 艷

    (武警武漢消防支隊(duì),湖北 武漢 430014)

    中共十八屆三中全會(huì)《決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)指出, “經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)”, “核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系,使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。作為經(jīng)濟(jì)體制改革的重要部分,財(cái)政預(yù)算體制改革對(duì)于處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系起著其他方面改革不能產(chǎn)生的特殊作用。正因?yàn)槿绱耍羁藦?qiáng)總理在2014年4月中旬經(jīng)濟(jì)形勢(shì)座談會(huì)上強(qiáng)調(diào),“要先推動(dòng)預(yù)算改革,樹立公信力,再談進(jìn)一步推動(dòng)其他方面的改革問題”。

    一、中共十八屆三中全會(huì)《決定》關(guān)于預(yù)算制度改革的思路與意義

    (一)實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度

    財(cái)政預(yù)算公開透明是國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本要求之一。改革開放以來,我國(guó)各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算在公開透明方面有了很大的進(jìn)步,從政府角度看,每個(gè)財(cái)政年度起始政府向本級(jí)人大提交財(cái)政預(yù)算報(bào)告,財(cái)政年度結(jié)束后向本級(jí)人大報(bào)告年度財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況,回答人大代表的質(zhì)詢等方面的問題,不僅愈來愈嚴(yán)格規(guī)范,而且實(shí)效性也在不斷提高;從人大方面看,各級(jí)人大對(duì)政府財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督愈來愈嚴(yán)格,正如我們一些財(cái)政部門官員所言,現(xiàn)在政府財(cái)政預(yù)算以及財(cái)政預(yù)算執(zhí)行工作報(bào)告要使代表們滿意“越來越難”,在人大審議通過的難度愈來愈大,但是,從現(xiàn)代財(cái)政的要求和《決定》的標(biāo)準(zhǔn)看,現(xiàn)行財(cái)政預(yù)算制度的“公開透明”還存在許多問題。一是從技術(shù)性角度看,現(xiàn)在各級(jí)政府預(yù)算的公開更多的是 “簡(jiǎn)單公開賬目”,普遍存在項(xiàng)目太粗,缺乏細(xì)化的問題,例如地方政府行政經(jīng)費(fèi)中公務(wù)出行支出一欄中,參加會(huì)議支出和進(jìn)行調(diào)研支出在提交給人大的報(bào)告中就沒有細(xì)分;再比如公務(wù)用車支出則籠統(tǒng)的將政府所有車輛的費(fèi)用一攬子計(jì)算,沒有把公務(wù)性公用車輛費(fèi)用和領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人配車費(fèi)用進(jìn)行細(xì)分。由于預(yù)算公開缺乏財(cái)政支出的細(xì)化,一些不合理的支出就顯現(xiàn)不出來。所以,有專家笑稱現(xiàn)在的財(cái)政預(yù)算不是“公開透明”,而是“不透明的公開”, “內(nèi)行看不清,外行看不懂”。二是透明得不規(guī)范,政府什么必須公開什么不能公開沒有法律意義的“清單”,而是取決于政府的意愿,所以,一些地方政府往往以如果公開某些方面的數(shù)據(jù)會(huì)“影響××××”為由,向人大和公眾隱瞞有關(guān)內(nèi)容。

    根據(jù)《決定》實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度改革的思路,改革現(xiàn)行預(yù)算制度,一是要進(jìn)一步算細(xì)賬,細(xì)分財(cái)政預(yù)算內(nèi)容;二是在“規(guī)范”上做足文章,必須制定具有法律意義的類似于“外資準(zhǔn)入負(fù)面清單”和“政府權(quán)力清單”那樣的“預(yù)算項(xiàng)目清單”,政府的財(cái)政預(yù)算報(bào)告應(yīng)該包含哪些內(nèi)容,哪些支出可以拒絕公開報(bào)告,都以這份“清單”為依據(jù),而不是政府臨時(shí)說了算。這樣,就使我們各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算真正具有了“透明性”,“收”和“用”的每一分錢都展示在陽(yáng)光下,切實(shí)得到公眾的監(jiān)督。

    (二)審核財(cái)政預(yù)算的重點(diǎn)由審核預(yù)算平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向?qū)徍酥С鲱A(yù)算和政策拓展

    我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政預(yù)算審核包括收入、支出和收支平衡三個(gè)方面的審核,核心是預(yù)算收支平衡。但如果以預(yù)算收支平衡為預(yù)算審核重點(diǎn),財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)的“逆周期”調(diào)節(jié)作用就無法發(fā)揮。所謂財(cái)政“逆周期”調(diào)節(jié),通俗的講,就是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過快時(shí)政府要適當(dāng)提高稅收和其它方面的收入,但同時(shí)要降低政府財(cái)政支出水平,“多收點(diǎn)少用點(diǎn)”,財(cái)政支出小于財(cái)政收入;經(jīng)濟(jì)萎縮時(shí)的財(cái)政政策則正好相反,政府要降低稅率,增加政府支出,其結(jié)果必然使財(cái)政出現(xiàn)“赤字”。把預(yù)算收支平衡作為審核財(cái)政預(yù)算計(jì)劃和執(zhí)行情況的重點(diǎn),不僅不能有效發(fā)揮財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“逆周期”調(diào)節(jié)作用,反而會(huì)形成預(yù)算執(zhí)行的“順周期”狀態(tài)。所謂“順周期”的財(cái)政,指當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)較快的時(shí)候,財(cái)稅部門完成預(yù)算收入比較容易,一些財(cái)稅部門完成預(yù)算任務(wù)后會(huì)該收不收,藏稅于民,民間的錢少不下來,經(jīng)濟(jì)就會(huì)越來越熱;當(dāng)經(jīng)濟(jì)萎縮,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)處于下行狀態(tài)導(dǎo)致稅收隨之減少,財(cái)稅部門完成預(yù)算收入不容易,就會(huì)傾向于多收點(diǎn)少花點(diǎn),為完成任務(wù)而收“過頭稅”,企業(yè)和居民的錢就會(huì)更緊張,經(jīng)濟(jì)就會(huì)更冷。由此形成所謂“經(jīng)濟(jì)過熱少收多花,經(jīng)濟(jì)萎縮多收少花”的“順周期”財(cái)政。

    所以,《決定》明確提出,“審核預(yù)算的重點(diǎn)由財(cái)政收支平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展”。 《決定》這一思想揭示的預(yù)算制度改革的第一個(gè)重大轉(zhuǎn)變是財(cái)稅體制改革后的稅收預(yù)算將僅僅只是財(cái)政預(yù)算中的一個(gè)政府年度預(yù)期目標(biāo),而不是稅收部門必須完成的硬任務(wù)。這種轉(zhuǎn)變有利于稅務(wù)部門在稅務(wù)征收中依照稅法而不是根據(jù)政府目標(biāo)征稅,避免為了完成任務(wù)多收或少收的體制弊端。第二個(gè)重大轉(zhuǎn)變是當(dāng)預(yù)算審核制度的核心不再是預(yù)算收入與預(yù)算支出的平衡狀態(tài),而是預(yù)算支出和預(yù)算支出的政策方向,即將政府用了多少錢和用在什么地方作為審核的重點(diǎn)后,必然打破各級(jí)財(cái)政長(zhǎng)期固有的“重收入輕支出”的傾向,由于預(yù)算支出與預(yù)算收入沒有了直接“量比”關(guān)系,政府支出的基點(diǎn)是社會(huì)需要而非本級(jí)政府收入多少所致,通俗的講,政府不能因?yàn)橛绣X而做支出政策不允許的事,反之不能因?yàn)殄X緊而不做政策要求必須做的事。這就有效的遏制了政府為了能夠多用錢而千方百計(jì)多收錢的利益驅(qū)動(dòng),有助于推動(dòng)各級(jí)政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化,有助于納稅人判斷政府為社會(huì)成員提供的公共物品和服務(wù)的范圍、數(shù)量和質(zhì)量。

    (三)清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng),一般不采取掛鉤方式

    所謂“重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤”,指在安排預(yù)算支出時(shí),規(guī)定有些項(xiàng)目的支出必須與財(cái)政收入或生產(chǎn)總值的增幅成固定比例增長(zhǎng)。之所以作這樣的規(guī)定,是為了通過“掛鉤”保證這些項(xiàng)目支出能夠隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而穩(wěn)定增長(zhǎng),達(dá)到保證這些項(xiàng)目涉及的事項(xiàng)能夠與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)同步發(fā)展。

    據(jù)財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉在《決定》公布后召開記者招待會(huì)所言,目前,與財(cái)政收支增幅或GDP掛鉤的重點(diǎn)支出涉及7類,包括教育、科技、農(nóng)業(yè)、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、計(jì)劃生育。這7類重點(diǎn)支出在財(cái)政支出中占比幾乎近半,以2012年為例,全國(guó)各級(jí)財(cái)政安排這7類掛鉤支出,就占到全國(guó)財(cái)政支出的48%。

    從支出名目上可以看出,這7類重點(diǎn)支出都是事關(guān)民生而且容易為地方政府所忽視和擠壓的支出,所以,重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤機(jī)制在特定發(fā)展階段,對(duì)保證這些事關(guān)民生領(lǐng)域的事業(yè)正常運(yùn)行和發(fā)展確實(shí)發(fā)揮了積極作用。

    但是由于掛鉤增長(zhǎng)比例是固定不變的,必然造成財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化,使政府難以統(tǒng)籌靈活安排財(cái)力,而且在實(shí)際執(zhí)行中從中央財(cái)政到縣級(jí)財(cái)政四級(jí)都要求掛鉤,顯然不符合社會(huì)事業(yè)發(fā)展規(guī)律,因?yàn)椴煌恼畬蛹?jí)擔(dān)負(fù)的社會(huì)責(zé)任與財(cái)政能力是不一樣的,愈往基層責(zé)任愈輕,財(cái)政能力愈弱,硬性要求層層按比例掛鉤,容易造成上級(jí)財(cái)政投入與基層事業(yè)發(fā)展“兩張皮”,“錢等項(xiàng)目或項(xiàng)目等錢”等問題,即使上級(jí)財(cái)政資金已經(jīng)撥付,由于地方政府無力承擔(dān)配套資金,致使一些項(xiàng)目無法進(jìn)行,而上級(jí)資金也不能形成有效投入而被閑置直到最后被挪為它用。

    需要特別說明的是,根據(jù)《決定》關(guān)于更加關(guān)注民生的思路,清理規(guī)范掛鉤并不意味著財(cái)政要削減這些重點(diǎn)支出,因?yàn)檫@些重點(diǎn)支出大多屬于民生領(lǐng)域,各級(jí)財(cái)政部門要繼續(xù)把這些領(lǐng)域作為重點(diǎn)予以優(yōu)先安排,確保這些領(lǐng)域事業(yè)發(fā)展的正常投入。只是不再采取“一刀切”的政府層層掛鉤方式,而是根據(jù)不同政府層級(jí)的不同職責(zé)以及財(cái)政收入的變化,靈活安排財(cái)政支出的具體規(guī)模。

    (四)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制

    預(yù)算平衡是制定財(cái)政預(yù)算的基本目標(biāo)。由于年度預(yù)算審核重點(diǎn)由收支平衡轉(zhuǎn)到支出政策,收入預(yù)算從任務(wù)改為預(yù)期,預(yù)算確定的收支平衡狀態(tài)在預(yù)算執(zhí)行中就可能難以保證年度平衡。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)較快的年度,由于預(yù)算收入不是強(qiáng)制性任務(wù)而只是一個(gè)期望值,所以就有可能財(cái)政收入實(shí)際執(zhí)行結(jié)果大于預(yù)算值,而預(yù)算支出又是硬化指標(biāo),當(dāng)年財(cái)政收支就會(huì)表現(xiàn)為存在一定的財(cái)政盈余的財(cái)政收支不平衡;而當(dāng)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)萎縮下滑時(shí),為了刺激經(jīng)濟(jì)回升,必須適當(dāng)降低財(cái)政收入水平,把更多的錢留在“民間”,財(cái)政收入就會(huì)減少,而財(cái)政支出尤其是那些涉及公共產(chǎn)品供給,如社會(huì)福利、教育衛(wèi)生的支出安排又是硬化的,這樣就會(huì)出現(xiàn)以一定的赤字為特征的財(cái)政收支不平衡;與此同時(shí),一些重大項(xiàng)目的建設(shè)往往是跨多個(gè)財(cái)政年度的,例如高速公路建設(shè)投入與產(chǎn)生營(yíng)運(yùn)收入在時(shí)間上就不可能同步,所以,這些項(xiàng)目形成的財(cái)政支出與財(cái)政收入往往沒有時(shí)間上的固定比例關(guān)系。所以,如果勉強(qiáng)追求財(cái)政收支的年度平衡,把預(yù)算平衡作為考核政府政績(jī)的一項(xiàng)指標(biāo),就容易出現(xiàn)人為的“假平衡”,中國(guó)地方政府財(cái)政運(yùn)行中大量發(fā)生的“空轉(zhuǎn)”,原因就在于此。但是,如果斷然取消財(cái)政收支的年度平衡制度,就會(huì)使財(cái)政的“收”與“支”完全脫離,導(dǎo)致財(cái)政混亂。所以,《決定》的改革思路是在繼續(xù)維持年度預(yù)算平衡機(jī)制外,通過改革建立中長(zhǎng)期跨年度預(yù)算平衡機(jī)制,由現(xiàn)行財(cái)政體制的單一年度預(yù)算平衡調(diào)整為年度預(yù)算平衡與跨年度預(yù)算平衡并重。使財(cái)政預(yù)算平衡與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行周期保持同步狀態(tài),當(dāng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行處于上行階段時(shí),由于財(cái)政執(zhí)行收入總是大于預(yù)算收入,財(cái)政收支連續(xù)表現(xiàn)為與年度預(yù)算安排不一致的盈余性不平衡,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)愈快,不平衡愈嚴(yán)重;當(dāng)經(jīng)濟(jì)處于下行階段時(shí),由于執(zhí)行財(cái)政收入的下降,財(cái)政收支會(huì)連續(xù)出現(xiàn)以預(yù)算執(zhí)行赤字為特征的赤字性不平衡,經(jīng)濟(jì)下滑愈嚴(yán)重,這種不平衡愈嚴(yán)重。如果單就每個(gè)財(cái)政年度看,財(cái)政收支年年不平衡,但從經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的完整周期看,財(cái)政收支最終是平衡的。在這樣的跨年度或周期財(cái)政預(yù)算平衡機(jī)制作用下,各級(jí)政府的財(cái)政收支就由現(xiàn)在的“人為性的年年平衡但實(shí)際不平衡”轉(zhuǎn)變?yōu)椤澳昴瓴黄胶獾芷谛云胶狻?,不但可以更好的發(fā)揮財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用,有效提高財(cái)政預(yù)算平衡的質(zhì)量,而且可以提高政府更加注意可持續(xù)發(fā)展的意識(shí)。

    (五)以建立各級(jí)政府間事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度作為預(yù)算制度改革的前提

    上述四個(gè)方面的改革,其前提是必須確定各級(jí)政府預(yù)算支出的項(xiàng)目與規(guī)模的基點(diǎn)到底是什么?現(xiàn)行財(cái)政體制表現(xiàn)為“以收定支”,根據(jù)預(yù)算收入財(cái)力安排預(yù)算支出規(guī)模,強(qiáng)調(diào)“多收多支”,由此導(dǎo)致各級(jí)政府為了能“多支”而極力多收的行為導(dǎo)向,結(jié)果很多群眾衣食尚且堪憂的國(guó)家級(jí)貧困縣,政府豪華辦公樓坐著,豪華轎車開著,小日子過得悠悠哉哉,正因?yàn)槿绱?,《決定》突出了“以事權(quán)和支出責(zé)任”作為預(yù)算支出的基點(diǎn)?!稕Q定》指出,要“適度加強(qiáng)中央事權(quán),國(guó)防、外交、國(guó)家安全、關(guān)系全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則和管理等作為中央事權(quán);部分社會(huì)保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán),逐步理順事權(quán)關(guān)系;區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任。中央可通過安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)支出責(zé)任委托地方承擔(dān)。對(duì)于跨區(qū)域且對(duì)其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù),中央通過轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方事權(quán)支出責(zé)任”。

    二、事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng),實(shí)際上是涉及一個(gè)國(guó)家治理體系和治理能力建設(shè)的問題

    當(dāng)前中央和地方事權(quán)與財(cái)權(quán)嚴(yán)重脫節(jié),中央政府的事權(quán)輕財(cái)權(quán)重,地方政府的財(cái)權(quán)輕事權(quán)重,結(jié)果地方政府在履行事權(quán)時(shí)常常是“捉襟見肘”,勉為“無米之炊”,只有靠中央政府轉(zhuǎn)移支付支持,地方政府在財(cái)力上對(duì)中央財(cái)力的依賴性愈來愈強(qiáng),自主財(cái)力愈來愈弱。按照財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉在中共十八屆三中全會(huì)后國(guó)務(wù)院記者招待會(huì)上的說法,這種格局的一個(gè)基本后果就是中央很多事情無法直接管理,只能委托各級(jí)地方政府,尤其是市縣兩級(jí)政府去做,但由于地方政府缺乏財(cái)力,只好安排中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付加以解決,結(jié)果導(dǎo)致目前中央財(cái)政本級(jí)支出只占全國(guó)財(cái)政支出的15%,地方財(cái)政實(shí)際支出卻占到85%。這種機(jī)制客觀上造成了中央雖然不直接行使事權(quán)和承擔(dān)事責(zé),但為了監(jiān)督中央政府轉(zhuǎn)移支付的使用,必然不同程度地直接干預(yù)地方事權(quán),最終使地方政府行使本級(jí)事權(quán)的積極性和主動(dòng)性降低。

    為了改變這一狀態(tài),《決定》提出要按照建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度要求,在轉(zhuǎn)變政府職能、合理界定政府與市場(chǎng)邊界的基礎(chǔ)上,充分考慮公共事項(xiàng)的受益范圍和管理效率,合理劃分中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任,適度加強(qiáng)中央政府事權(quán)和支出責(zé)任,減少委托事務(wù)。在這一基礎(chǔ)上,中央和地方按規(guī)定分擔(dān)支出責(zé)任,其意義不但使得一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付事項(xiàng)獲得規(guī)范,總體上將大量減少中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和對(duì)地方的干預(yù),有利于促進(jìn)市場(chǎng)統(tǒng)一和公共服務(wù)均等化,而且為各級(jí)政府制定相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政預(yù)算支出形成了客觀依據(jù)。

    總而言之,中共十八屆三中全會(huì)《決定》關(guān)于預(yù)算體制改革的思路,為建立提升國(guó)家治理能力的財(cái)政預(yù)算體制指明了方向,具有重大的理論指導(dǎo)意義和實(shí)踐操作意義,我們一定要準(zhǔn)確把握、切實(shí)貫徹于預(yù)算體制改革的全過程。

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