民族鄉(xiāng)政府技術(shù)效率：基本元素、制約與提升

許應(yīng)祥

摘 要：政府技術(shù)效率是政府效率的第一要素，其中人員效率是首要元素、組織效率是基礎(chǔ)元素、社會(huì)效率是目標(biāo)元素。特殊的外部行政環(huán)境、尷尬的政權(quán)性質(zhì)定位、滯后的管理體制成為主要的制約因素。提升民族鄉(xiāng)政府技術(shù)效率需要在政權(quán)性質(zhì)、管理體制、物質(zhì)技術(shù)和人力資源等方面得到有效保障。

關(guān)鍵詞：民族鄉(xiāng)；政府技術(shù)效率；基本元素；四個(gè)保障

民族鄉(xiāng)是我國(guó)特有的一種鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)組織形式，為散雜居少數(shù)民族管理內(nèi)部事務(wù)、行使當(dāng)家作主等各項(xiàng)權(quán)益起到了極其重要的保障作用。截止2013年底全國(guó)共有1088個(gè)民族鄉(xiāng)。 政府技術(shù)效率是政府效率的第一要素，民族鄉(xiāng)政府技術(shù)效率的高低不僅事關(guān)我國(guó)法律法規(guī)、民族政策在農(nóng)村散雜居地區(qū)的貫徹實(shí)施，同時(shí)也將直接影響到民族鄉(xiāng)的社會(huì)管理能力建設(shè)。

1 政府技術(shù)效率的基本元素

雖然目前學(xué)界并沒(méi)有就政府技術(shù)效率這一概念作出權(quán)威的界定，但從現(xiàn)有的文獻(xiàn)來(lái)分析，政府技術(shù)效率是廣義政府效率的一個(gè)不可或缺的組成部分。政府效率內(nèi)涵的界定實(shí)質(zhì)隱含了政府技術(shù)效率的基本內(nèi)容和主要元素，二者之間存在一種包含與被包含且呈現(xiàn)出成正比的關(guān)系。在科技日益發(fā)達(dá)并普遍運(yùn)用于政府管理的今天，政府效率首先要求技術(shù)上有效，具有較高的技術(shù)效率。[1]

（1）人員效率是政府技術(shù)效率的首要元素。"人存政舉、人忘政息"道出了自古以來(lái)"人"在政府管理中的突出作用?，F(xiàn)代人力資源管理理論也充分說(shuō)明，人是管理之本，在整個(gè)政府管理活動(dòng)中，人始終起著決定性的因素。正如美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅·克魯格曼（Paul R. Krugman）指出的那樣，東方最好政府的技術(shù)效率突出表現(xiàn)在有效率、有績(jī)效、負(fù)責(zé)任的行政官員能夠提供安全和良好的機(jī)會(huì)，以此改善生活水準(zhǔn)。[2]由此可見(jiàn)，人是組織機(jī)構(gòu)的第一要素，人員效率也是政府技術(shù)效率的首要元素。

（2）組織效率是政府技術(shù)效率的基礎(chǔ)元素。組織是行政管理活動(dòng)的載體，所有行政活動(dòng)都必須以組織的形式得以開(kāi)展。"在行政學(xué)科中，不論是公共的還是私人的，基本的'善'在于效率。行政科學(xué)的基本目標(biāo)是花費(fèi)最少的人力和物力來(lái)完成正在進(jìn)行的工作。因此，效率是行政價(jià)值尺度上的最高原則。"[3] 管理科學(xué)理論的大部分代表人物一直把研究政府技術(shù)效率擺在突出位置，他們一直大力倡導(dǎo)通過(guò)政府工作人員、政府組織各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的有機(jī)協(xié)調(diào)與同力合作來(lái)提高政府效率。從這個(gè)角度來(lái)分析，組織效率是政府技術(shù)效率的基礎(chǔ)元素，研究政府效率也就必須從政府技術(shù)效率著手。

（3）社會(huì)效率是政府技術(shù)效率的目標(biāo)元素。公共管理的目標(biāo)是為了加強(qiáng)和維護(hù)現(xiàn)有的基本社會(huì)秩序、提高管理的效率與能力、提高服務(wù)質(zhì)量和改善公共責(zé)任機(jī)制，從而更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)的民主、平等、公平和正義。"無(wú)論在理論還是在實(shí)踐上，公共行政對(duì)公平與平等的承諾，都應(yīng)該與對(duì)效率、經(jīng)濟(jì)和效能的承諾同等重要。遵循公平和平等原則能夠把我們時(shí)代的人民緊緊聯(lián)系在一起，同時(shí)也使我們與未來(lái)一代的聯(lián)系更加緊密。"[4] 雖然政府技術(shù)效率包含了諸多目標(biāo)，但社會(huì)效率乃是其最重要和最根本的目標(biāo)元素。

因此，從以上的簡(jiǎn)要分析可以看出，政府技術(shù)效率它是集政府組織效率、管理效率、行政人員的工作效率、社會(huì)效率以及技術(shù)運(yùn)用效率等為一體的綜合性概念。[5]

2 影響民族鄉(xiāng)政府技術(shù)效率提升的基本因素

鑒于篇幅所限，本部分僅僅分析直接影響民族鄉(xiāng)技術(shù)效率的幾個(gè)主要因素。

（1）相對(duì)特殊的外部行政環(huán)境。"邊遠(yuǎn)、山區(qū)、閉塞、高寒"等往往是對(duì)民族鄉(xiāng)自然環(huán)境的真實(shí)描述。而相對(duì)惡劣的自然環(huán)境又深刻地影響著這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，按照聯(lián)合國(guó)制定的購(gòu)買(mǎi)力平價(jià)每人每天消費(fèi)2美元的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，在我國(guó)至少有60%的民族鄉(xiāng)中還處于貧困線以下，尤其是地處西北、西南的民族鄉(xiāng)，甚至連中部地區(qū)的民族鄉(xiāng)也同樣存在發(fā)展緩慢的現(xiàn)象，以江西為例，到2010年底，在農(nóng)民人均純收入上，全省8個(gè)民族鄉(xiāng)只有3個(gè)達(dá)到或超過(guò)全省平均水平，仍有一半還沒(méi)有達(dá)到當(dāng)?shù)氐钠骄?。[6] 另外，我國(guó)少數(shù)民族那種"大分散、小集中，大雜居、小聚居"的分布格局也決定了不同民族在語(yǔ)言文字、風(fēng)俗習(xí)慣、心理模式等方面都有各自的特點(diǎn)，形成了錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境。這些特殊的管理環(huán)境在客觀上直接制約著民族鄉(xiāng)政府技術(shù)效率的提升。

（2）尷尬的政權(quán)性質(zhì)定位。1954年的憲法確立了民族鄉(xiāng)制度，后因種種原因很長(zhǎng)一段時(shí)間學(xué)界沒(méi)能對(duì)此進(jìn)行深入研究。1992年金炳鎬教授對(duì)民族鄉(xiāng)政權(quán)的性質(zhì)、地位和作用第一次進(jìn)行了較為系統(tǒng)的研究，自此部分學(xué)者開(kāi)始關(guān)注民族鄉(xiāng)這一政權(quán)。從現(xiàn)有的資料來(lái)看，對(duì)于民族鄉(xiāng)政權(quán)定位成為研究的焦點(diǎn)并出現(xiàn)了不同的觀點(diǎn)，形成了以金炳鎬、江家福為代表的"補(bǔ)充說(shuō)"、以沈林為代表的"獨(dú)立說(shuō)"和以匡自明為代表的"綜合說(shuō)"等三種較為典型的觀點(diǎn)。正如金炳鎬教授指出，民族鄉(xiāng)的性質(zhì)和地位具有兩重性，即"明確性"和"不明確性"。 [7] 意即現(xiàn)有的法律法規(guī)及相關(guān)文件已經(jīng)明確民族鄉(xiāng)不屬于一級(jí)自治地方政權(quán)，同時(shí)又明確指出它是不同于一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)基層政權(quán)。但對(duì)于介乎這兩者中間的民族鄉(xiāng)，其性質(zhì)、其地方到底是什么卻并沒(méi)有給予明確加以說(shuō)明和界定。這種相對(duì)"尷尬"的性質(zhì)和地位間接地制約著民族鄉(xiāng)政府技術(shù)效率的提升。

（3）滯后的內(nèi)外部政府管理體制。從外部體制來(lái)看，主要體現(xiàn)在科層制還處于有待大力完善的過(guò)程中。"科層制并未死亡，也永遠(yuǎn)不會(huì)死亡。作為一種組織方式，它從未被充分使用過(guò)。"[8]但是在現(xiàn)階段的我國(guó)，基層政府尤其是與老百姓聯(lián)系密切的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（包括民族鄉(xiāng)）還在很大程度上存在著不規(guī)范履行基本職責(zé)，本屬于常規(guī)性的業(yè)務(wù)辦理，也往往可能需要行賄才能推動(dòng)。[9]從內(nèi)部來(lái)看，與一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一樣，民族鄉(xiāng)政府內(nèi)部管理體制在職能定位、機(jī)構(gòu)調(diào)整、行為規(guī)范、干部隊(duì)伍建設(shè)、財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)以及各種社會(huì)力量的有機(jī)整合等六個(gè)方面還存在面臨很多的困難。

當(dāng)然，制約民族鄉(xiāng)政府技術(shù)效率的因素還很多，比如信息化程度低，電子政務(wù)建設(shè)滯后；有關(guān)法律法規(guī)的不健全等等，限于篇幅，這里不一一列舉。

3 民族鄉(xiāng)政府技術(shù)效率提升的有效途徑

（1）政權(quán)性質(zhì)的保障：進(jìn)一步強(qiáng)化民族鄉(xiāng)的"民族性"。民族鄉(xiāng)的"民族性"不僅體現(xiàn)在名稱等"形式"上，更重要的是體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人事任免、職能配置以及政策的制定與執(zhí)行等"內(nèi)容"上。一是機(jī)構(gòu)設(shè)置的民族性。每個(gè)民族鄉(xiāng)需要設(shè)立專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)管理民族宗教事務(wù)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，配備相應(yīng)的管理職能和權(quán)限，該機(jī)構(gòu)的行政級(jí)別應(yīng)是副科級(jí)，由建鄉(xiāng)民族的副鄉(xiāng)長(zhǎng)來(lái)負(fù)責(zé)該機(jī)構(gòu)的基本工作；二是領(lǐng)導(dǎo)干部的民族性?！睹褡遴l(xiāng)行政工作條例》第四條規(guī)定，"民族鄉(xiāng)人民政府配備工作人員，應(yīng)當(dāng)盡量配備建鄉(xiāng)的民族和其他少數(shù)民族人員。"雖然該條例就民族干部配備比例作出硬性和具體的規(guī)定，但是在遵循鄉(xiāng)長(zhǎng)由建鄉(xiāng)少數(shù)民族擔(dān)任這一硬性條件外，在實(shí)際操作中還需要在政策上就區(qū)域內(nèi)其他少數(shù)民族進(jìn)入政府部門(mén)任職給予一定的照顧和傾斜，如比例一般不能低于少數(shù)民族人數(shù)在全鄉(xiāng)總?cè)丝谥械谋壤Ｈ枪芾砺毮艿拿褡逍?。在配置和行使政府職能時(shí)，不僅要重點(diǎn)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)、政治領(lǐng)域的職能，還需要特別注重挖掘、整理和發(fā)揚(yáng)少數(shù)民族文化，維護(hù)生態(tài)平衡以及正確處理民族、宗教間突發(fā)事件等社會(huì)管理的職能。四是公共政策的民族性。除了政策的制定，尤其需要突出的是政策的執(zhí)行，即如何把上級(jí)的優(yōu)惠政策因地制宜地得到貫徹實(shí)施。"條例"規(guī)定的民族鄉(xiāng)優(yōu)惠政策表現(xiàn)在方方面面，如第十條規(guī)定，"縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依照稅收法律、法規(guī)的規(guī)定及稅收管理權(quán)限，可以采取減稅、免稅措施，扶持民族鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。"這些優(yōu)惠政策需要在實(shí)踐中得到切實(shí)的貫徹執(zhí)行，發(fā)揮政策的效應(yīng)最大化。

（2）管理體制的保障：理順民族鄉(xiāng)政府的內(nèi)外部體制關(guān)系。一是理順外部關(guān)系。與民族鄉(xiāng)具有直接聯(lián)系的外部體制關(guān)系，主要包括縣鄉(xiāng)關(guān)系和鄉(xiāng)村關(guān)系。就縣鄉(xiāng)關(guān)系來(lái)分析，首先是要實(shí)行權(quán)力的下放，改革縣鄉(xiāng)條塊分割的管理體制。要"有重點(diǎn)、分層次逐步地把駐民族鄉(xiāng)的條條機(jī)構(gòu)和單位盡可能交給民族鄉(xiāng)政府的管理體制，以便使基層政權(quán)把可能掌握的人力、物力、財(cái)力等集合起來(lái)，把基層社區(qū)的各項(xiàng)事業(yè)辦好。"[10] 使得民族鄉(xiāng)成為一個(gè)完整意義上的政府。二是要建立現(xiàn)代的領(lǐng)導(dǎo)干部選任制度，上級(jí)政府要為民族鄉(xiāng)鄉(xiāng)長(zhǎng)的直選制度創(chuàng)造良好的條件。站在民族鄉(xiāng)政府的視角來(lái)分析，要更高效地協(xié)調(diào)"鄉(xiāng)政村治"關(guān)系，就要變傳統(tǒng)的管理方式為現(xiàn)代的治理方式，讓村組織作為一個(gè)平等的治理主體參與到整個(gè)政府治理中，充分發(fā)揮村級(jí)組織在政府和社會(huì)治理中的作用和能力，從而為構(gòu)建和諧的"鄉(xiāng)村"關(guān)系提供了基礎(chǔ)保障。二是從內(nèi)部關(guān)系來(lái)看，首先是要理順"鄉(xiāng)政"權(quán)力的運(yùn)行體系，進(jìn)一步增強(qiáng)政府在整個(gè)政權(quán)建設(shè)中的權(quán)威和作用；其次是要加強(qiáng)內(nèi)部事業(yè)單位的改革，逐步實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位管理的社會(huì)化；再次就是以職能為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)的有效重組，提升組織機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)效率；最后就要加強(qiáng)組織文化建設(shè)，建設(shè)學(xué)習(xí)型政府和一支穩(wěn)定的重視終身學(xué)習(xí)的公務(wù)員隊(duì)伍。

（3）物質(zhì)技術(shù)的保障：增源節(jié)流，大力推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)。一是財(cái)政保障。增源節(jié)流，提升民族鄉(xiāng)政府的財(cái)政實(shí)力。在堅(jiān)持"鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用"財(cái)務(wù)管理制度的基礎(chǔ)上要?jiǎng)?chuàng)造性地建立適合民族鄉(xiāng)現(xiàn)代財(cái)務(wù)制度。厲行節(jié)約、增源節(jié)流應(yīng)該成為所有政府工作人員的一種基本工作習(xí)慣和作風(fēng)。政府財(cái)政實(shí)力的增強(qiáng)，最重要的就是要學(xué)會(huì)如何"創(chuàng)造"財(cái)富，一方面學(xué)會(huì)借助外力，外力主要是指外在的優(yōu)惠政策和人財(cái)物等基本資源；另一方面就是學(xué)會(huì)挖掘"內(nèi)功"，充分挖掘并發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì)，著力培育、扶持具有地方特色又有發(fā)展?jié)摿Φ漠a(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)"輸血與造血功能"的有機(jī)統(tǒng)一，從而拓寬民族鄉(xiāng)政府財(cái)源的渠道，增加財(cái)政收入。二是技術(shù)保障。加強(qiáng)民族鄉(xiāng)電子政務(wù)建設(shè)涉及到方方面面，包括統(tǒng)一規(guī)劃、資金支持、人才培養(yǎng)、技術(shù)支撐、制度保障、領(lǐng)導(dǎo)重視，等等。在建設(shè)的過(guò)程中需要特別明確發(fā)展電子政務(wù)意義，要徹底改變那種電子政務(wù)建設(shè)的根本動(dòng)因在于應(yīng)付上級(jí)檢查，順利完成年終考核的消極被動(dòng)意識(shí)。在內(nèi)心深處認(rèn)識(shí)到電子政務(wù)對(duì)于提高政府辦公效率，創(chuàng)新管理體制，為公眾提供更多便捷優(yōu)質(zhì)的服務(wù)的積極意義。

（4）人力資源的保障：搞好人力資源管理，加快建設(shè)"三滿意"的現(xiàn)代公務(wù)員制度。公務(wù)員制度建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，其根本目的就是要建立一套群眾滿意、公務(wù)員滿意和組織滿意的"三滿意"制度。除了在"進(jìn)口"環(huán)節(jié)必須在民族構(gòu)成和基本素質(zhì)把好關(guān)之外，還必須特別注意優(yōu)化人才成長(zhǎng)環(huán)境，搞好人力資源管理。對(duì)于民族鄉(xiāng)來(lái)說(shuō)，因其所處環(huán)境相對(duì)艱苦，常常陷入"人才難求更難留"的困境。因此，在重視硬環(huán)境建設(shè)之外，特別要建設(shè)好公務(wù)員工作和發(fā)展的軟環(huán)境，培養(yǎng)一種終身學(xué)習(xí)的氛圍，積極引入良性競(jìng)爭(zhēng)和正激勵(lì)機(jī)制，建立人才上下、進(jìn)出相對(duì)自由的暢通渠道，養(yǎng)成重視人才、尊重知識(shí)的良好風(fēng)氣，讓他們能安心地為本地各項(xiàng)事業(yè)服務(wù)好。

總之，民族鄉(xiāng)政府技術(shù)效率的提升是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程。對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)等各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展還相對(duì)滯后的民族鄉(xiāng)來(lái)說(shuō)，單靠自身的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要大力借用包括其他政府、社會(huì)組織、市場(chǎng)主體和公民等各種外部力量以形成合力，實(shí)現(xiàn)在短時(shí)期內(nèi)民族鄉(xiāng)政府技術(shù)效率的有效提升。

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