城鎮(zhèn)化背景下遼寧省民族鄉(xiāng)發(fā)展面臨的問題與對(duì)策建議

孫軍

[內(nèi)容提要]大連市作為全國(guó)唯一擁有民族鄉(xiāng)的計(jì)劃單列市，民族鄉(xiāng)工作任務(wù)繁重。本文針對(duì)制約大連市民族鄉(xiāng)發(fā)展的各項(xiàng)問題，從完善優(yōu)惠政策、深化和健全幫扶機(jī)制、嚴(yán)格規(guī)范改制程序和條件、加強(qiáng)民族文化建設(shè)和提高干部素質(zhì)等方面提出對(duì)策建議。與此同時(shí)，結(jié)合大連市民族鄉(xiāng)改制過程中出現(xiàn)的問題，對(duì)民族鄉(xiāng)行政體制改革問題加以探討。

[關(guān) 鍵 詞]城鎮(zhèn)化；民族鄉(xiāng)；對(duì)策建議；行政體制改革

黨的十八大及十八屆三中全會(huì)報(bào)告都強(qiáng)調(diào)了堅(jiān)持走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路對(duì)于中國(guó)現(xiàn)代化事業(yè)發(fā)展的重要意義。城鎮(zhèn)化是中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程必須解決的重大問題，也是我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)所面臨的歷史性巨變，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)等各方面都產(chǎn)生了深刻影響。在城鎮(zhèn)化背景下，民族鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問題，不僅事關(guān)少數(shù)民族群眾的切身利益，也關(guān)系到我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的整體水平。

作為少數(shù)民族人口比例居全國(guó)第五位的散雜居地區(qū)，遼寧省民族鄉(xiāng)工作很有代表性，既體現(xiàn)了全國(guó)范圍內(nèi)民族鄉(xiāng)發(fā)展面臨的一般性問題，又具有自身的特殊性問題。特別是在城鎮(zhèn)化浪潮的沖擊下，撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)已成為全國(guó)性趨勢(shì)。作為工業(yè)大省和城鎮(zhèn)化水平較高的遼寧，同樣面臨著民族鄉(xiāng)改制問題。但是現(xiàn)有法律法規(guī)卻沒有明確民族鎮(zhèn)的法律地位，也沒有出臺(tái)民族鄉(xiāng)改制為鎮(zhèn)的具體規(guī)定，更重要的是對(duì)民族鄉(xiāng)改制以后少數(shù)民族的權(quán)益保護(hù)也亟待做出制度上的保障。如何兼顧城鎮(zhèn)化和少數(shù)民族權(quán)益已經(jīng)成為遼寧省民族鄉(xiāng)發(fā)展面臨的重要挑戰(zhàn)。鑒于此，本文以大連市民族鄉(xiāng)工作為例，著重探討城鎮(zhèn)化背景下遼寧省民族鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的主要問題及對(duì)策建議，并且結(jié)合大連市實(shí)際情況，對(duì)民族鄉(xiāng)行政體制改革問題略作思考。

一、大連市民族鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀及存在的主要問題

大連市是典型的少數(shù)民族散居地區(qū)，55個(gè)少數(shù)民族成分齊全，是全國(guó)唯一擁有民族鄉(xiāng)的計(jì)劃單列市，現(xiàn)轄有5個(gè)民族鄉(xiāng)、6個(gè)享受民族鄉(xiāng)待遇的鎮(zhèn)（街道），均為滿族鄉(xiāng)鎮(zhèn)。近年來，大連市委、市政府認(rèn)真落實(shí)習(xí)近平總書記重要講話和中央民族工作會(huì)議精神，高度重視和積極扶持民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，先后采取多項(xiàng)措施，對(duì)民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展給予支持。截至2014年，全市投入民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)專項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)已達(dá)2 700萬元，落實(shí)幫扶項(xiàng)目66個(gè)。針對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)口幫扶工作自開展以來，各幫扶單位從自身職能出發(fā)，在政策、項(xiàng)目、資金等方面，堅(jiān)持“優(yōu)先安排、優(yōu)惠照顧”民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共落實(shí)幫扶項(xiàng)目300多個(gè)，累計(jì)整合資金1億多元，有力推動(dòng)了民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展。

但長(zhǎng)期以來，由于自然和歷史原因，大連市民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展底子薄、基礎(chǔ)差、起點(diǎn)低，尚面臨許多亟待解決的困難和問題。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后

民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)大多地理位置偏僻，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小，加之現(xiàn)有扶持政策不夠完善，在建立專項(xiàng)資金、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫嫒狈μ厥庹?，尤其在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，無明顯區(qū)別于其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的特色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，導(dǎo)致大連市民族鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平明顯落后于全市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展水平。目前，民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)第一產(chǎn)業(yè)主要以傳統(tǒng)種植業(yè)為主，且生產(chǎn)方式落后，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)和高科技農(nóng)業(yè)所占比例不高，農(nóng)產(chǎn)品的科技含量和產(chǎn)品附加值偏低。第二產(chǎn)業(yè)素質(zhì)不強(qiáng)，工業(yè)規(guī)模很小，自主創(chuàng)新能力不強(qiáng)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力較差。還有的民族鄉(xiāng)由于位于大連市水源地，很多工業(yè)項(xiàng)目不管環(huán)保是否達(dá)標(biāo)一律停批。第三產(chǎn)業(yè)方面，由于受地理環(huán)境制約，難以形成集聚效應(yīng)，缺少第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間?，F(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展水平和層次質(zhì)量也不很高，主要以農(nóng)家飯、近郊采摘游為主，生態(tài)旅游資源的綜合開發(fā)和有效利用明顯不足。目前，大連市18個(gè)低收入鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，有4個(gè)是民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)，還有5個(gè)民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)的206個(gè)村是市級(jí)低收入村，少數(shù)民族群眾生活比較困難。

（二）發(fā)展不平衡，部分民族鄉(xiāng)面臨嚴(yán)重財(cái)政困難

受制于自然地理?xiàng)l件和發(fā)展基礎(chǔ)的不同，大連市各民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也很不平衡。除個(gè)別進(jìn)入全省百強(qiáng)鎮(zhèn)的民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)較為發(fā)達(dá)外，多數(shù)民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政能力十分有限。由于財(cái)政負(fù)擔(dān)過重且缺少稅源，有的民族鄉(xiāng)不僅缺乏經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金，甚至連正常的工資也難以按時(shí)足額發(fā)放。特別是伴隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的實(shí)施和農(nóng)業(yè)稅的全面取消，民族鄉(xiāng)失去了行政運(yùn)行最有力的經(jīng)濟(jì)支撐，民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入渠道日益減少。受制于財(cái)力制約，民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)很難顧及鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益事業(yè)的投入，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會(huì)服務(wù)能力、社會(huì)管理能力和社會(huì)控制能力受到明顯制約。

（三）政策扶持和對(duì)口幫扶工作有待進(jìn)一步完善

民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展落后，所以亟需政府的特殊政策扶持和對(duì)口幫扶。國(guó)家層面，1993年國(guó)務(wù)院頒布的《民族鄉(xiāng)行政工作條例》雖然對(duì)幫助和照顧民族鄉(xiāng)作了規(guī)定，但是不少優(yōu)惠政策條文內(nèi)容籠統(tǒng)，沒有具體的量化要求，大多以“傾斜”、“優(yōu)惠”、“照顧”來定性，導(dǎo)致在實(shí)際貫徹執(zhí)行過程中彈性較大、難以落實(shí)到位。而且遼寧省迄今為止也沒有制定實(shí)施細(xì)則。大連市雖然近年來相繼出臺(tái)了一些扶持民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的政策，但內(nèi)容同樣較為籠統(tǒng)。此外，由于國(guó)家少數(shù)民族發(fā)展資金按省分配，作為計(jì)劃單列市，遼寧省與大連市的資金劃撥渠道并不順暢，使得這一項(xiàng)目在大連形成“政策空白”，以至于大連市的民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法得到國(guó)家少數(shù)民族發(fā)展資金的支持。

對(duì)口幫扶工作自開展以來，雖然取得了較好的效果，但是也出現(xiàn)了新的問題。有的幫扶單位限于自身財(cái)力所限，幫扶力度不夠，成效不明顯；有的幫扶單位由于本單位情況發(fā)生變動(dòng)，未能及時(shí)調(diào)整幫扶政策，影響了幫扶作用的發(fā)揮；還有個(gè)別民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)因?yàn)樽陨戆l(fā)展基礎(chǔ)薄弱，單純依靠某個(gè)部門的對(duì)口幫扶，短時(shí)間內(nèi)難以收到明顯效果。因此，亟需進(jìn)一步完善這項(xiàng)工作，建立起民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)口幫扶工作的長(zhǎng)效機(jī)制。

（四）民族文化傳承保護(hù)工作不容樂觀

大連市民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)滿族人口眾多，加之還有蒙古族、錫伯族和回族等少數(shù)民族聚集，民族文化底蘊(yùn)深厚。但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，工業(yè)化和城市化浪潮的影響，少數(shù)民族原有的傳統(tǒng)生活方式和民族文化受到?jīng)_擊。主要表現(xiàn)在富有特色的少數(shù)民族習(xí)俗淡化，語言文字幾近失傳，傳統(tǒng)民居和民族服飾、民族工藝日趨消竭，民族藝術(shù)因后繼乏人而傳承維艱，文物古跡年久失修，民俗景區(qū)項(xiàng)目建設(shè)民族風(fēng)情和特色不夠突出等。

（五）民族鄉(xiāng)撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)（街道）問題

近年來，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，出于拉動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高行政管理效能等方面的考慮，一些發(fā)展較快的民族鄉(xiāng)先后改為街道和鎮(zhèn)，成為普通的地方行政建制，不再保留其民族性和較大的自主權(quán)。改制之后，這些地方面臨著失去憲法和法律賦予民族鄉(xiāng)在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)方面所享有的自主權(quán)和優(yōu)惠政策的風(fēng)險(xiǎn)。遼寧省于2001年出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)〈遼寧省合鄉(xiāng)并鎮(zhèn)工作實(shí)施意見〉的通知》，規(guī)定“民族鄉(xiāng)與一般鄉(xiāng)合并后，少數(shù)民族人口比例基本達(dá)到建立民族鄉(xiāng)要求的，仍冠以民族鄉(xiāng)名稱；少數(shù)民族人口比例達(dá)不到建立民族鄉(xiāng)要求的，一般不保留民族鄉(xiāng)名稱，但可以繼續(xù)享受有關(guān)優(yōu)惠政策，配備相應(yīng)的少數(shù)民族干部。” [1] 根據(jù)這一要求，大連市對(duì)改制鄉(xiāng)鎮(zhèn)，仍然保留原來民族鄉(xiāng)的待遇，但是由于缺少法律的剛性規(guī)定，難免會(huì)影響到扶持政策的持久穩(wěn)定。此外，民族鄉(xiāng)改制以后，少數(shù)民族原有特色文化的保護(hù)、發(fā)掘和整理也面臨著新的挑戰(zhàn)。特別是在撤并過程中，學(xué)校、郵局、信用社等機(jī)構(gòu)的合并裁撤，給少數(shù)民族群眾日常生活帶來了很大不便。

二、加快大連市民族鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的對(duì)策建議

上述問題的存在，嚴(yán)重制約和影響了民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)的科學(xué)發(fā)展，為切實(shí)解決好這些問題，促進(jìn)大連市民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)更好更快發(fā)展，本文提出如下建議：

（一）加大扶持力度，落實(shí)完善民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)優(yōu)惠政策

加快民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族和民族地區(qū)共同繁榮，需要各級(jí)政府和相關(guān)部門進(jìn)一步加大扶持力度，并在政策、資金上給予大力支持。

一是要在政策上繼續(xù)全力支持民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展。按照《民族鄉(xiāng)行政工作條例》的有關(guān)規(guī)定，民族鄉(xiāng)在財(cái)政安排、信貸和資金支持、稅賦減免，以及醫(yī)療、教育等社會(huì)事業(yè)上都享有一定的優(yōu)惠政策。大連市也在2006年和2011年先后出臺(tái)了關(guān)于加快民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的意見，確定從八個(gè)方面對(duì)民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行政策扶持。

二是適時(shí)增加民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)補(bǔ)貼資金。目前，大連市民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)專項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)已經(jīng)從2005年的120萬增加到2014年的500萬，并從2015年開始，民族地區(qū)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)在2014年基礎(chǔ)上再翻一番，達(dá)到1 000萬元。但這與全市總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平仍然不相適應(yīng)。尤其是現(xiàn)有補(bǔ)助資金在項(xiàng)目分配時(shí)過于零星分散，存在“撒胡椒面”現(xiàn)象，容易造成缺少針對(duì)性、解決問題的不徹底性等缺點(diǎn)，難以充分發(fā)揮效益和作用。建議相關(guān)部門在加大補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)的同時(shí)，也要在產(chǎn)業(yè)扶持中融入更多符合民族鄉(xiāng)特色和發(fā)展需求的民族元素，使得支持民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展項(xiàng)目真正達(dá)到 “撒一塊，富一塊；投一項(xiàng)，興一方”的效果。

三是建立民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)資源補(bǔ)償機(jī)制。由于民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)多數(shù)位于大連市水源地和糧食產(chǎn)區(qū)，發(fā)展工業(yè)項(xiàng)目受到制約。因此，應(yīng)該盡快研究制定水源地所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源補(bǔ)償辦法，進(jìn)一步加大對(duì)水源地民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)及生態(tài)移民的扶持力度，通過采取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)移民、項(xiàng)目支持等措施，對(duì)為保護(hù)大連市上游水源地生態(tài)環(huán)境做出貢獻(xiàn)的民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予合理補(bǔ)償，并建立起水源地生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)效機(jī)制。

（二）不斷深化和健全對(duì)口幫扶工作的長(zhǎng)效機(jī)制

大連市針對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取對(duì)口幫扶工作始于2003年。實(shí)踐證明，這項(xiàng)工作已經(jīng)成為助推民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有力手段，有效改變了欠發(fā)達(dá)民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)的落后面貌。今后，應(yīng)繼續(xù)深化和完善這項(xiàng)工作，不斷提高對(duì)口幫扶工作的效能和水平，并著手建立健全對(duì)口幫扶工作的長(zhǎng)效機(jī)制，使之保持可持續(xù)發(fā)展。一方面，應(yīng)在充分考慮民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，注重發(fā)揮幫扶主體的業(yè)務(wù)特長(zhǎng)和優(yōu)勢(shì)。另一方面，適時(shí)調(diào)整幫扶單位數(shù)量及政策，繼續(xù)選擇有能力的單位參與其中，擴(kuò)大幫扶范圍，使更多民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠享受這一特殊政策扶持。

（三）嚴(yán)格規(guī)范民族鄉(xiāng)撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)（街道）的程序和條件

隨著新一輪城鎮(zhèn)化進(jìn)程的啟動(dòng)，很多民族鄉(xiāng)面臨被合并或改制的可能，其中一些發(fā)展較快的民族鄉(xiāng)提出了撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)（街道）的要求。由于我國(guó)憲法和法律沒有規(guī)定民族鎮(zhèn)的法律地位，也沒有制定民族鄉(xiāng)撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)（街道）的相關(guān)規(guī)定。因此，對(duì)于民族鄉(xiāng)的撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)問題，相關(guān)部門必須慎重考慮，穩(wěn)步進(jìn)行，采取因地制宜、區(qū)別對(duì)待的原則做好民族鄉(xiāng)的改制工作。對(duì)于確因經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要且符合建鎮(zhèn)條件的，在報(bào)經(jīng)省政府批準(zhǔn)之前，必須經(jīng)由民族鄉(xiāng)人民代表大會(huì)表決通過。改制之后，也應(yīng)明確其法律地位，對(duì)其所享有的特殊權(quán)利做出明確規(guī)定，以充分保障少數(shù)民族群眾的合法權(quán)益。

（四）加大民族文化傳承保護(hù)工作力度

民族鄉(xiāng)是少數(shù)民族優(yōu)秀文化的重要承載者。大連市各民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有豐富的民族文化資源，有關(guān)部門應(yīng)該進(jìn)一步加大對(duì)民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)少數(shù)民族文化的傳承保護(hù)工作力度。一方面，文化、體育、財(cái)政等部門要加大資金投入，幫助民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)保護(hù)、發(fā)掘本民族文化資源，加強(qiáng)文化基礎(chǔ)設(shè)施和公共文化服務(wù)建設(shè)，并在資金落實(shí)、土地審批、項(xiàng)目審批等方面，培育和發(fā)展民族文化產(chǎn)業(yè)，扶持具有民族特色和地域風(fēng)格的公益性文化事業(yè)，以滿足少數(shù)民族群眾多層次、多方面、多樣化的精神文化需求。另一方面，針對(duì)目前少數(shù)民族傳統(tǒng)文化資源流失、后繼乏人的困境，建議設(shè)立專項(xiàng)資金，用于搶救、發(fā)掘少數(shù)民族非物質(zhì)遺產(chǎn)和民族民間文化藝術(shù)。同時(shí)加大人才培養(yǎng)力度，加強(qiáng)對(duì)少數(shù)民族傳統(tǒng)文化傳承人的教育培訓(xùn)，為民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)少數(shù)民族傳統(tǒng)文化的傳承發(fā)展提供人才保障。

（五）提高民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部素質(zhì)

民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部直接與基層少數(shù)民族群眾接觸，其數(shù)量和素質(zhì)決定了民族鄉(xiāng)行政工作的管理水平和政府提供公共服務(wù)的能力，是民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)事業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)鍵所在。各相關(guān)部門應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織建設(shè)，為民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)選派具有較高馬克思主義民族理論水平的高素質(zhì)領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是少數(shù)民族干部，并保持相對(duì)穩(wěn)定，以增強(qiáng)民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的凝聚力和戰(zhàn)斗力。同時(shí)，還應(yīng)注重對(duì)民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的培訓(xùn)工作。建議各級(jí)財(cái)政設(shè)立民族工作干部專項(xiàng)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，并充分發(fā)揮各級(jí)黨校、干部學(xué)院和高等院校的作用，有規(guī)劃、有組織、分層次的培訓(xùn)民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。有條件的地方，還應(yīng)定期組織民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)學(xué)習(xí)考察或掛職代培，并為有潛力的優(yōu)秀干部拓寬鍛煉和晉升的渠道。

三、關(guān)于民族鄉(xiāng)行政體制改革的思考

民族鄉(xiāng)制度自建立以來，有效保障了那些無法建立民族自治地方的散居各地的農(nóng)村少數(shù)民族群眾的自治權(quán)和發(fā)展權(quán)。但是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，民族鄉(xiāng)政府實(shí)際擁有和事實(shí)上行使的管理權(quán)限和享有的權(quán)利，與它在法律上的規(guī)定并不一致。換句話說，民族鄉(xiāng)政府普遍存在沒有充分運(yùn)用法律所賦予的自主權(quán)和上級(jí)所給予的優(yōu)惠扶助政策的問題，很多優(yōu)惠政策正在面臨失效，甚至難以落實(shí)到位的尷尬。例如，針對(duì)民族鄉(xiāng)的優(yōu)惠政策，國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立民族鄉(xiāng)問題的通知》、《民族鄉(xiāng)行政工作條例》等多部法規(guī)做出過明確規(guī)定，對(duì)于保障民族鄉(xiāng)少數(shù)民族群眾的平等權(quán)益起到了積極作用。但是據(jù)此專門針對(duì)民族鄉(xiāng)的優(yōu)惠政策卻很少，大多屬于普適性政策，且內(nèi)容籠統(tǒng)，以致在實(shí)際貫徹執(zhí)行中彈性很大，難以有效落實(shí)到位。加之條例頒布至今，已二十余年，運(yùn)行環(huán)境發(fā)生了明顯變化，有些規(guī)定已經(jīng)過時(shí)。有的地區(qū)在政策實(shí)施中，還存在“一刀切”、“撒胡椒面”現(xiàn)象，一些改制為鎮(zhèn)或街道，且發(fā)展基礎(chǔ)較好的原民族鄉(xiāng)并不特別看重優(yōu)惠政策，而某些發(fā)展比較落后的民族鄉(xiāng)，卻不能最大程度的享有國(guó)家賦予的優(yōu)惠與扶持政策。

此外，對(duì)于民族鄉(xiāng)政府的職權(quán)范圍和具體職責(zé)，現(xiàn)行《憲法》等相關(guān)法律也沒有明確。一方面，作為國(guó)家在不具備實(shí)行民族區(qū)域自治條件的較小的少數(shù)民族聚居地方建立的鄉(xiāng)級(jí)基層政權(quán)，民族鄉(xiāng)雖然脫胎于民族區(qū)域自治制度，卻又被有關(guān)政策法規(guī)明確界定為非民族自治地方。另一方面，民族鄉(xiāng)又是一種特殊的鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)形式，不同于一般性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，國(guó)家通過法律法規(guī)賦予民族鄉(xiāng)一定范圍的自主權(quán)，使其能夠根據(jù)民族鄉(xiāng)的實(shí)際情況制定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的具體措施，以保障散雜居地區(qū)少數(shù)民族群眾管理本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利。民族鄉(xiāng)地位界定的“特殊性”直接導(dǎo)致了民族鄉(xiāng)政府在發(fā)展決策、爭(zhēng)取政策支持方面處于兩難境地。

與此同時(shí)，自20世紀(jì)80年代以來，在恢復(fù)和新建民族鄉(xiāng)的同時(shí)，我國(guó)還同步進(jìn)行了鄉(xiāng)、鎮(zhèn)行政區(qū)劃的改革。少數(shù)民族散雜居地區(qū)也經(jīng)歷了撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)的歷程。在我國(guó)，鄉(xiāng)和鎮(zhèn)雖然在行政級(jí)別上一樣，都是縣以下的基層政權(quán)，但在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的背景下，“鄉(xiāng)”的城鎮(zhèn)化配套資金較少，因此很多民族鄉(xiāng)都在考慮“撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)”，以享受城鎮(zhèn)道路、通信、水電氣供給和生活垃圾處理等可能帶來的基礎(chǔ)設(shè)施國(guó)家項(xiàng)目覆蓋。就遼寧省而言，隨著區(qū)域行政區(qū)劃改革的加快和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，很多民族鄉(xiāng)也紛紛提出了撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)或合鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的要求。由于憲法中沒有民族鎮(zhèn)的建制，這些民族鄉(xiāng)或者選擇變成一般鎮(zhèn)，或者改制為街道。

以大連市為例，大連市現(xiàn)有的11個(gè)民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，七頂山街道和石河街道是由原七頂山民族鄉(xiāng)和石河滿族鎮(zhèn)改制而成。因?yàn)榫嚯x新城區(qū)較近，在大連市推進(jìn)全域城市化的進(jìn)程中，七頂山街道和石河街道率先被納入到金州新區(qū)和普灣新區(qū)的城鎮(zhèn)系統(tǒng)規(guī)劃布局之中。其中石河街道因其位于普蘭店灣的中心區(qū)域，更被確定為普灣新區(qū)的商業(yè)集中區(qū)、生活配套區(qū)、休閑娛樂區(qū)和教育功能區(qū)，并將逐步發(fā)展成為大連城市次中心的中心區(qū)域。從這個(gè)層面來看，將原民族鄉(xiāng)改制為街道，是服務(wù)于全市總體規(guī)劃的必然要求，對(duì)于優(yōu)化大連市區(qū)域功能布局和城鄉(xiāng)資源配置，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。實(shí)踐也證明，2005年改制以后，石河街道總體經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展態(tài)勢(shì)較好，無論在發(fā)展質(zhì)量、發(fā)展水平和發(fā)展?jié)摿εc前景上都躍上了一個(gè)新的臺(tái)階。

但是我們不能就此忽視民族鄉(xiāng)改制以后面臨的問題。從組織管理上看，民族鄉(xiāng)改為街道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)變成副處級(jí)干部，財(cái)政關(guān)系發(fā)生變化，實(shí)行街道管村體制。由于街道辦事處只是上級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，缺乏管理本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的自主權(quán)，新的管理體制和運(yùn)行機(jī)制未能及時(shí)建立，導(dǎo)致在諸如征地拆遷、社區(qū)公共服務(wù)以及水電路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等問題上，思維觀念、管理機(jī)制和工作方法等還是要按照原來的工作模式進(jìn)行，與原有的民族鄉(xiāng)并無嚴(yán)格意義上的區(qū)別。更突出的問題則在于，民族鄉(xiāng)改制以后，從法律角度講，已經(jīng)失去了享受民族鄉(xiāng)待遇的法律主體地位，現(xiàn)行的法律法規(guī)又沒有對(duì)改制的程序和條件，以及改制之后的鎮(zhèn)或街道是否應(yīng)該繼續(xù)享有這一權(quán)利做出明確規(guī)定，導(dǎo)致各個(gè)地區(qū)采取的辦法都不一樣。而在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，改制以后這些地區(qū)的民族結(jié)構(gòu)并沒有發(fā)生變化，少數(shù)民族人口的比例依然很高，也就是說，其作為少數(shù)民族聚居區(qū)的事實(shí)沒有發(fā)生改變，廣大干部群眾對(duì)原來所享有的優(yōu)惠政策依然抱有很高期待，全面貫徹黨的民族政策也仍然是改制之后街道工作的主要任務(wù)。

鑒于此，本文認(rèn)為，雖然民族鄉(xiāng)改制是推動(dòng)少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重大歷史機(jī)遇，但是畢竟涉及多方利益調(diào)整，對(duì)于改制之后出現(xiàn)的新情況和新問題，各級(jí)政府應(yīng)該高度重視，盡快制定相關(guān)配套政策，有序推進(jìn)包括民族鄉(xiāng)改制在內(nèi)的各項(xiàng)行政體制改革。

首先，在憲法和法律層面完善民族鄉(xiāng)少數(shù)民族權(quán)益保障。當(dāng)前，我國(guó)圍繞民族自治區(qū)域制度的法制建設(shè)已經(jīng)形成了從憲法到其他法律、法規(guī)、規(guī)章有關(guān)民族問題的規(guī)定為補(bǔ)充的法制體系。[2]但是作為保障包括民族鄉(xiāng)少數(shù)民族在內(nèi)的散雜居地區(qū)少數(shù)民族成員合法權(quán)益的法制建設(shè)卻相對(duì)薄弱。考慮到民族鄉(xiāng)的實(shí)際情況和特殊性，建議國(guó)家在憲法層面明確民族鄉(xiāng)的性質(zhì)和地位，并盡快頒布《散雜居少數(shù)民族權(quán)益保障法》，對(duì)民族鄉(xiāng)少數(shù)民族成員的合法權(quán)益，以及民族鄉(xiāng)政府權(quán)責(zé)加以確認(rèn)。

其次，在行政法規(guī)層面盡快啟動(dòng)《民族鄉(xiāng)行政工作條例》的修訂完善工作，以適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要。特別是要針對(duì)民族鄉(xiāng)發(fā)展存在的現(xiàn)實(shí)問題，進(jìn)一步加以補(bǔ)充和修訂，以增強(qiáng)其實(shí)效性和可操作性。同時(shí)也應(yīng)該明確民族鄉(xiāng)改制之后的相關(guān)政策問題。對(duì)于按照法定程序撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)或者改為街道辦事處的民族鄉(xiāng)，應(yīng)該賦予其繼續(xù)沿用民族鄉(xiāng)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面所享有的特殊政策的權(quán)利，同時(shí)也可享受建制鎮(zhèn)、街道辦事處或其他同級(jí)行政建制的相關(guān)政策。

第三，在地方層面，各地方政府還應(yīng)該結(jié)合本地實(shí)際，出臺(tái)更加詳細(xì)具體的政策措施，從而保障少數(shù)民族群眾的合法權(quán)益。例如，對(duì)于不宜改制的民族鄉(xiāng)則可以考慮納入到國(guó)家小城鎮(zhèn)建設(shè)范疇，在城鎮(zhèn)道路管網(wǎng)、水電氣供給和通信等基礎(chǔ)社會(huì)項(xiàng)目上優(yōu)先安排實(shí)施。

隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，城鎮(zhèn)化無疑是民族鄉(xiāng)加快發(fā)展的必然選擇，包括民族鄉(xiāng)改制在內(nèi)的民族鄉(xiāng)各項(xiàng)行政體制改革也勢(shì)在必行。如何兼顧城鎮(zhèn)化與少數(shù)民族權(quán)益保護(hù)是未來一段時(shí)期遼寧省民族鄉(xiāng)發(fā)展不容回避的問題。這既是民族問題，也是發(fā)展問題，更是一個(gè)政治問題。[3]對(duì)此，需要我們進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)、創(chuàng)新思路，準(zhǔn)確把握新形勢(shì)下民族鄉(xiāng)工作的特點(diǎn)和規(guī)律，維護(hù)少數(shù)民族群眾的合法權(quán)益，促進(jìn)各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗與共同繁榮發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

[1]國(guó)家民委政策法規(guī)司編.《全國(guó)民族鄉(xiāng)科學(xué)發(fā)展調(diào)研報(bào)告選編》[G].2013.

[2]李 鳴.《民族鄉(xiāng)法制化進(jìn)程研究》[M].北京：中國(guó)水利水電出版社，2011：167.

[3]沈 林.《中國(guó)的民族鄉(xiāng)》[M].北京：民族出版社，2001：144.

基金項(xiàng)目：本文系2013年度遼寧省社會(huì)主義學(xué)院系統(tǒng)科研項(xiàng)目《城鎮(zhèn)化背景下民族鄉(xiāng)面臨的問題與對(duì)策研究》和大連市社科聯(lián)2013—2014年度課題《大連市民族鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問題研究》的結(jié)項(xiàng)成果之一。

責(zé)任編輯/李永生