新時(shí)代我國散雜居民族發(fā)展現(xiàn)狀、問題與對(duì)策研究

【摘 要】在個(gè)案的基礎(chǔ)上，全面總結(jié)了改革開放以來我國散雜居民族經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得的主要成績(jī)，分析了散雜居民族發(fā)展存在的基本問題，提出要修訂和完善關(guān)相關(guān)法律法規(guī)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施投入與建設(shè)力度，推動(dòng)教育文化與社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展，大力開展民族精準(zhǔn)扶貧工作，加強(qiáng)散雜居民族干部人才隊(duì)伍建設(shè)，全面推動(dòng)散雜居民族經(jīng)濟(jì)社會(huì)創(chuàng)新發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】散雜居民族發(fā)展；民族鄉(xiāng)；問題；對(duì)策

【作 者】王希輝，長(zhǎng)江師范學(xué)院教授、博士、碩士生導(dǎo)師，中央民族大學(xué)民族學(xué)博士后，武陵山片區(qū)民族理論政策研究基地研究員。重慶，408100

【中圖分類號(hào)】F127.8 【文獻(xiàn)識(shí)別碼】A 【文章編號(hào)】1004-454X（2018）03-0126-007

一、問題的提出與研究緣起

散雜居民族是我國多民族格局的重要組成部分。數(shù)據(jù)顯示，我國現(xiàn)有散雜居少數(shù)民族人口約2300萬人，在人口分布上具有“廣、多、雜、散”的特點(diǎn)。[1 ]125 20世紀(jì)90年代以來，學(xué)術(shù)界不斷加強(qiáng)對(duì)我國散雜居民族的調(diào)查與研究，尤其是對(duì)我國散雜居民族格局的歷史演進(jìn)、散雜居民族分布與特點(diǎn)、散雜居民族基本理論、民族鄉(xiāng)的理論與實(shí)踐、城市散雜居民族與民族問題和農(nóng)村散雜居民族發(fā)展等問題進(jìn)行了討論和探索，取得了一系列豐碩的學(xué)術(shù)成果，“初步奠定了我國散雜居民族研究的學(xué)術(shù)架構(gòu)”[2 ]，推動(dòng)了我國散雜居民族研究的發(fā)展。當(dāng)然，不可否認(rèn)的是，當(dāng)前的散雜居民族研究在內(nèi)容上深度和廣度仍然略顯不夠，尤其是在一定程度上忽視了散雜居民族的“散雜居”特性，同時(shí)對(duì)散雜居民族社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問題關(guān)注不足。由于受各種主客觀原因的影響，學(xué)術(shù)界和民族工作部門較多關(guān)注我國的聚居民族和邊疆民族，而對(duì)人口數(shù)量較大、分布地域甚廣、地處祖國三峽庫區(qū)腹地的散雜居民族則關(guān)注不多。

三峽庫區(qū)不僅是我國中東部發(fā)達(dá)地區(qū)與西部欠發(fā)達(dá)山區(qū)的交接地區(qū)，而且也是我國西南少數(shù)民族文化圈與漢文化圈的互動(dòng)交流交融地帶，更是我國散雜居少數(shù)民族較為集中的特殊地理與文化單元。改革開放以來，學(xué)術(shù)界對(duì)三峽庫區(qū)土家族、苗族等自治主體民族進(jìn)行了長(zhǎng)期的實(shí)地調(diào)查與學(xué)術(shù)研究，出版或發(fā)表了《土家族文化研究叢書》《土家族問題研究叢書》等系列研究成果，但卻對(duì)非自治主體民族經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)注明顯不夠。因此，本文將在重慶忠縣磨子土家族鄉(xiāng)個(gè)案調(diào)查的基礎(chǔ)上，總結(jié)改革開放以來三峽庫區(qū)散雜居民族經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得的主要成績(jī)，分析散雜居民族發(fā)展存在的基本問題，并提出相應(yīng)的對(duì)策措施，切實(shí)為推動(dòng)散雜居民族地區(qū)創(chuàng)新發(fā)展全面建成小康社會(huì)貢獻(xiàn)力量。

磨子土家族鄉(xiāng)是重慶市忠縣境內(nèi)位于三峽庫區(qū)的唯一民族鄉(xiāng)。磨子土家族鄉(xiāng)俗名“磨子山”，因“磨子山”而得名，清末民初屬天塹鄉(xiāng)，1931年置磨子鄉(xiāng)，1958年改公社，1983年復(fù)置鄉(xiāng)。為貫徹落實(shí)黨和國家的民族政策，依法保障少數(shù)民族的合法權(quán)益，推動(dòng)少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，經(jīng)重慶市人民政府批準(zhǔn)，2002年12月30日成立忠縣磨子土家族鄉(xiāng)。

磨子土家族鄉(xiāng)位于重慶市忠縣東南部，與重慶市石柱土家族自治縣一山之隔。全鄉(xiāng)下轄中塘、堰口、石梯、竹山、小李、白河、萬福等7個(gè)行政村和1個(gè)社居委，共78個(gè)村民（居民）小組，轄區(qū)面積31平方公里，城鎮(zhèn)化率15.8%。2012年全鄉(xiāng)5775戶，人口19276人。全鄉(xiāng)有少數(shù)民族8個(gè)，少數(shù)民族人口5687人，占全鄉(xiāng)總?cè)丝跀?shù)的32.5%，其中土家族5656人、苗族14人、回族6人、彝族3人、布依族3人、壯族3人、藏族1人、朝鮮族1人，是一個(gè)典型的庫區(qū)民族鄉(xiāng)。

二、發(fā)展與成就：改革開放以來的忠縣磨子土家族鄉(xiāng)

民族鄉(xiāng)是有中國特色的、少數(shù)民族自己管理內(nèi)部事務(wù)、依法行使當(dāng)家做主權(quán)利的一種基層政權(quán)組織形式，是民族區(qū)域自治制度的重要補(bǔ)充形式，是解決我國散雜居民族問題的有效方式。改革開放以來，各級(jí)黨委、政府不斷加大力度推動(dòng)磨子土家族鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展，取得了顯著成效。

第一，村民自治機(jī)構(gòu)初步建立。為進(jìn)一步貫徹黨和國家的民族政策，切實(shí)有效推動(dòng)散雜居民族社會(huì)發(fā)展，2002年，重慶市人民政府正式下文，改建“磨子鄉(xiāng)”為“磨子土家族鄉(xiāng)”。2003年3月21日，重慶市忠縣人民政府轉(zhuǎn)發(fā)重慶市人民政府渝府〔2002〕231號(hào)《關(guān)于撤銷磨子鄉(xiāng)，設(shè)立磨子土家族鄉(xiāng)的批復(fù)》，正式設(shè)立“磨子土家族鄉(xiāng)”。磨子土家族鄉(xiāng)設(shè)黨政辦、民政辦、社會(huì)事務(wù)辦公室、文化站等部門，鄉(xiāng)政府所在地為磨子場(chǎng)。至此，磨子散雜居土家族正式建立村民自治機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了民族發(fā)展制度建設(shè)的重要突破。

第二，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事業(yè)發(fā)展初顯成效。首先，經(jīng)濟(jì)建設(shè)成效顯著。磨子土家族鄉(xiāng)第一產(chǎn)業(yè)主要為種植業(yè)，大豆、柑橘、西瓜、蔬菜等種植面積最廣；第二產(chǎn)業(yè)主要以建筑業(yè)為主，全鄉(xiāng)有建筑企業(yè)15家；第三產(chǎn)業(yè)主要是商貿(mào)業(yè)，2012年全鄉(xiāng)有餐飲和集市貿(mào)易企業(yè)17家，產(chǎn)值達(dá)4000萬元，經(jīng)濟(jì)建設(shè)初顯成效。

其次，民族傳統(tǒng)文化保護(hù)初現(xiàn)成效。作為忠縣位于庫區(qū)的唯一民族鄉(xiāng)，磨子土家族鄉(xiāng)依托民族文化和區(qū)位優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)創(chuàng)作方言喜劇小品《石磨豆花》、三句半《好個(gè)磨子土家鄉(xiāng)》、快板《磨子人是好樣》等作品，推動(dòng)民族文化進(jìn)農(nóng)家樂，通過吃土家飯菜、喝土家雜酒、唱土家山歌、跳擺手舞等多種形式來挖掘、保護(hù)和傳承土家傳統(tǒng)文化，成效明顯。

再次，醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)穩(wěn)步推進(jìn)。磨子土家族鄉(xiāng)建有鄉(xiāng)衛(wèi)生院1所，村級(jí)合作醫(yī)療站13 所，從業(yè)人員37人。近年來，衛(wèi)生院投資150多萬元新建住院大樓845㎡，新增住院床位40張，爭(zhēng)取資金200多萬元購置先進(jìn)設(shè)備，新建堰口、小李、石梯村標(biāo)準(zhǔn)化衛(wèi)生室，一定程度上滿足群眾就醫(yī)需求。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全鄉(xiāng)農(nóng)村醫(yī)療參保16346人，參保金額129.24萬元，參合率99.4%；享受門診補(bǔ)助0.28萬人次共25.89萬元，住院補(bǔ)助0.74萬人次共186.46萬元。

最后，教育事業(yè)發(fā)展。磨子土家族鄉(xiāng)建有小學(xué)1所，幼兒園5所，小學(xué)教師41人，幼兒教師7人。近年來，政府加大教育投入，投資修建土家民族文化墻，教師補(bǔ)貼發(fā)放到位，學(xué)生實(shí)現(xiàn)營養(yǎng)餐，完成磨子土家族鄉(xiāng)中心小學(xué)校搬遷建設(shè)民族小學(xué)規(guī)劃設(shè)計(jì)。同時(shí)，積極引導(dǎo)土家族民歌、舞蹈進(jìn)課堂，編制地方民族文化特色教材，設(shè)計(jì)民族文化特色校服，民族文化進(jìn)課堂成績(jī)顯著。

第三，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)見成效。一方面，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效果明顯。磨子土家族鄉(xiāng)位于重慶忠縣東南部，距縣城25千米，滬蓉高速、忠萬高速和豐忠高速交匯互通，區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯。同時(shí)，鄉(xiāng)內(nèi)公路與省道忠（縣）石（柱）路連接，境內(nèi)所有行政村修通水泥路。2016年，投入800萬元，修建（硬化）竹山、白河、小李、中塘、石梯農(nóng)村公路17公里。另一方面，場(chǎng)鎮(zhèn)建設(shè)順利推進(jìn)。通過多年投入和建設(shè)，全鄉(xiāng)建有磨子、白河兩個(gè)集貿(mào)場(chǎng)，并大力整治場(chǎng)鎮(zhèn)“臟、亂、差”問題，新修場(chǎng)鎮(zhèn)主干道公里3千米，建成城鎮(zhèn)面積0.7平方公里，新置垃圾箱130多個(gè)，基礎(chǔ)設(shè)施條件得到很大改善。

第四，民族干部素質(zhì)得到提升。隨著民族鄉(xiāng)的設(shè)立，部分土家族干部被發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)和使用，干部素質(zhì)得到鍛煉和提升，現(xiàn)任鄉(xiāng)黨委書記KBH同志就是磨子鄉(xiāng)培養(yǎng)起來并得到組織重用，先后任副鄉(xiāng)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)和黨委書記。

第五，民族扶貧工作成績(jī)明顯。磨子土家族鄉(xiāng)積極推動(dòng)白河村、石梯村2個(gè)貧困村整體脫貧，先后利用專項(xiàng)資金155.45萬元，新修石梯村公路，解決420戶1690人的出行問題。同時(shí)，堅(jiān)持“項(xiàng)目到村，資金到戶”等方針，先后3次組織139名貧困村民參加創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，建立柑橘、西瓜等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)貧困戶增收，年均純收入達(dá)到5000元。

可見，基于特殊的自然與歷史原因，磨子土家族鄉(xiāng)雖地處山區(qū)，位置偏僻，條件艱苦，但近年來仍在村民自治、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、基礎(chǔ)實(shí)施與交通、教育與醫(yī)療衛(wèi)生、文化資源挖掘與保護(hù)、少數(shù)民族干部使用與培養(yǎng)、扶貧脫貧等方面都取得顯著成績(jī)，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面進(jìn)步。

三、問題與困境：忠縣磨子土家族鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)狀分析

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，磨子土家族鄉(xiāng)在全面貫徹黨和國家的民族政策、全面建設(shè)小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中國夢(mèng)的偉大歷史進(jìn)程中，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展生態(tài)仍舊脆弱，存在諸多急需解決的現(xiàn)實(shí)問題。

第一，制度建設(shè)不到位，機(jī)制體制關(guān)系不順。在忠縣29個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，僅有磨子鄉(xiāng)1個(gè)民族鄉(xiāng)，人口僅占全縣的1.6%。作為一個(gè)以漢族為絕對(duì)主體的區(qū)域社會(huì)，由于歷史和現(xiàn)實(shí)諸多因素限制，磨子鄉(xiāng)民族特色不突出，特色、亮點(diǎn)不明顯，在全縣發(fā)展大局中優(yōu)勢(shì)不足，尤其是制度建設(shè)不到位，體制機(jī)制關(guān)系不順。雖然國家民委等部委出臺(tái)了一系列涉及我國少數(shù)民族和民族地區(qū)發(fā)展的相關(guān)政策和法律法規(guī)，重慶市委市政府也針對(duì)少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展出臺(tái)了相應(yīng)的指導(dǎo)性意見，但明確針對(duì)民族鄉(xiāng)發(fā)展的政策法規(guī)及指導(dǎo)性意見建議仍然缺乏，導(dǎo)致全市14個(gè)民族鄉(xiāng)發(fā)展得不到來自市委、市政府的直接指導(dǎo)，在民族鄉(xiāng)政策扶持上、經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)等一系列問題上缺乏明確的政策引導(dǎo)和針對(duì)性幫扶。即使是地方政府也出臺(tái)了一系列散雜居民族尤其是民族鄉(xiāng)的優(yōu)惠政策，但部分條文內(nèi)容模糊籠統(tǒng)，因操作性不足而難以落實(shí)到位。因此，有人抱怨：民族鄉(xiāng)和非民族鄉(xiāng)的區(qū)別主要在于“一個(gè)牌子”“一個(gè)印章”“一個(gè)鄉(xiāng)長(zhǎng)”和“幾萬元補(bǔ)助”。[3 ]

第二，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，人均經(jīng)濟(jì)收入不高。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，自然經(jīng)濟(jì)和半自然經(jīng)濟(jì)處于主導(dǎo)地位，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為單一，發(fā)展后勁嚴(yán)重不足，新的經(jīng)濟(jì)著力點(diǎn)和增長(zhǎng)點(diǎn)缺乏，仍舊是包括磨子土家族鄉(xiāng)在內(nèi)的三峽庫區(qū)散雜居民族發(fā)展的共有難點(diǎn)。筆者現(xiàn)將磨子土家族鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)調(diào)查情況列表如下：

上圖可知，近年來，磨子土家族鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，農(nóng)民人均收入顯著提高。但是一些問題值得關(guān)注，由圖1、圖2可知，2015年全鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)增加值占全鄉(xiāng)國民生產(chǎn)總值的30%，第一產(chǎn)業(yè)全鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中占55%，可見，全鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，二、三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，特色經(jīng)濟(jì)不突出。全鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)主要集中在種植和養(yǎng)殖業(yè)，特色產(chǎn)業(yè)主要是柑橘和西瓜種植，以及養(yǎng)殖生豬、土雞、牛、羊等，而農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)深加工及制造業(yè)嚴(yán)重不足，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)缺乏，第三產(chǎn)業(yè)也主要是涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)。2015年，全鄉(xiāng)國民生產(chǎn)總值雖達(dá)23786萬元，農(nóng)民人均純收入也有10167元，仍低于全國農(nóng)民人均純收入（2015年全國農(nóng)村居民人均純收入為10772元）?？梢姡捎谡邇A斜與支持有限，再加上自然條件限制，磨子土家族鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，經(jīng)濟(jì)建設(shè)基礎(chǔ)仍舊薄弱。

第三，基礎(chǔ)設(shè)施不健全，服務(wù)體系不發(fā)達(dá)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，磨子土家族鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施雖有很大改善，但“出行難”“看病難”“養(yǎng)老難”等問題依舊突出，社會(huì)服務(wù)體系設(shè)施不健全，社會(huì)服務(wù)體系水平不高。

1.出行難。雖然近年來國家加大投入，但由于自然條件限制，磨子土家族鄉(xiāng)遠(yuǎn)離縣城，位置偏遠(yuǎn)，交通不便的狀況仍沒得到根本解決。同時(shí)，部分通村公路質(zhì)量也不達(dá)標(biāo)，遇到雨雪天氣就泥濘不堪，坑坑洼洼，無法通行，給群眾的生產(chǎn)、生活帶來極大不便。

2.看病難。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國民族鄉(xiāng)平均僅有1.6所衛(wèi)生院或者醫(yī)院[4 ]280，大部分民族鄉(xiāng)僅有1所衛(wèi)生（醫(yī)）院。磨子土家族鄉(xiāng)衛(wèi)生院僅有在編職工25人，其中包括大專學(xué)歷4人、中專18人；醫(yī)師2人、中醫(yī)生3人、醫(yī)士6人、護(hù)士2人、中藥士1人、藥檢1人、財(cái)會(huì)1人、后勤2人。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，磨子土家族鄉(xiāng)衛(wèi)生院發(fā)展存在如下問題：第一，醫(yī)療人才隊(duì)伍整體水平尚待提高。在25名專職專技人員中中級(jí)職稱僅有1人，其他均為初級(jí)職稱。第二，醫(yī)院管理不規(guī)范、不科學(xué)，尤其是醫(yī)療行為規(guī)范嚴(yán)重不足。第三，醫(yī)院發(fā)展經(jīng)濟(jì)壓力較大，醫(yī)院負(fù)債近50萬元人民幣。第四，藥品收入占醫(yī)院總收入比例過高，設(shè)施設(shè)備利用率不足。第五，衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)建設(shè)不完善，公共衛(wèi)生服務(wù)水平較低，村級(jí)衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)設(shè)備條件簡(jiǎn)陋，突發(fā)事件應(yīng)急處置能力嚴(yán)重不足。[5 ]240-245這些問題都成為村民“看病難”的重要原因。

3.養(yǎng)老難。改革開放以來，由于人口的大量外流，磨子土家族鄉(xiāng)形成的“打工經(jīng)濟(jì)”逐漸衍生出大量留守孤獨(dú)老人，社會(huì)生產(chǎn)、生活缺乏足夠的年輕勞動(dòng)力，導(dǎo)致大量老無所依的老年人群產(chǎn)生，再加上社會(huì)保障建設(shè)滯后，進(jìn)一步加劇了社會(huì)的不穩(wěn)定性，一旦發(fā)生群體性意外事件，將對(duì)基層社會(huì)造成巨大沖擊。雖然，鄉(xiāng)內(nèi)也有“譚丫口老年公寓”等養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，但居住條件簡(jiǎn)陋，專業(yè)人員不足，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)跟不上?，F(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施根本無法滿足養(yǎng)老的社會(huì)需求，“養(yǎng)老難”成為磨子土家族鄉(xiāng)的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。