民族鄉(xiāng)的困境與出路

馬郁靖

摘要：本文主要分析了民族鄉(xiāng)的尷尬地位，及其經濟發(fā)展的羈絆，并提出發(fā)展的策略。

關鍵詞：民族鄉(xiāng)；經濟；困境；出路

中圖分類號：F127.8 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）012-00-01

一、尷尬的地位

沈林在《中國民族鄉(xiāng)》一書中稱“中國的民族鄉(xiāng)是指相當于鄉(xiāng)的少數民族聚居地方建立的一級國家政權，或者說民族鄉(xiāng)是中國在不具備實行民族區(qū)自治條件的少數民族較小的聚居地方建立的有少數民族自主管理內部事務的鄉(xiāng)級基層政權?！雹贀?011年國家民委的統(tǒng)計數據，截止2009年底，我國設立民族鄉(xiāng)1140個，共占面積52.29萬平方公里，總人口達1830.82萬人，其中少數民族人口達943.05萬。但民族鄉(xiāng)仍是處于模棱兩可的境地，民族鄉(xiāng)雖冠以“民族”之名，但與民族“自治區(qū)、自治州、自治縣（旗）”的地位、性質不同。我國于1954年頒布的《中華人民共和國憲法》明確將少數民族地方劃分為自治區(qū)、自治州、自治縣（旗）三級行政區(qū)域。在1982年出臺實施的新《憲法》第30條中明確規(guī)定民族鄉(xiāng)是和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的同一級的政權，但并不屬于民族自治地方的一級單位，在《憲法》第99條第三款中規(guī)定：“民族鄉(xiāng)的人民代表大會可以依照法律規(guī)定的規(guī)定采取符合民族特點的具體措施?！备鶕藯l款，民族鄉(xiāng)與一般鄉(xiāng)、鎮(zhèn)相比具有一定的特殊性，也享有一定的自主權。1983年國務院發(fā)布了《關于建立民族鄉(xiāng)的問題通知》，指出“建立民族鄉(xiāng)是一項重要的工作，是關系到加強民族團結、保障少數民族平等權利的大事?！?984年《民族區(qū)域自治法》出臺實施，根據《民族區(qū)域自治法》第12條，在民族自治地方內其他少數民族聚居的地方，建立相應的自治地方或者民族鄉(xiāng)。在1987年中共中央13號文件指出：“民族鄉(xiāng)是不同于一般鄉(xiāng)的基層政權，各級黨委和政府在制定政策時，要充分注意他們的特點，要幫助和扶持他們發(fā)展經濟和文化教育事業(yè)?！?/p>

通過對法律法規(guī)、政策條例的回顧，民族鄉(xiāng)是有別于一般鄉(xiāng)的基層政權，但也不是一級地方自治政權，民族鄉(xiāng)的性質一直沒有在法律政策中被明確，涉及民族鄉(xiāng)的優(yōu)惠政策條款也都較為籠統(tǒng)，優(yōu)惠程度多以“傾斜”、“照顧”定性，沒有量化的指標在具體執(zhí)行中往往存在很大的彈性，容易偏離國家設立民族鄉(xiāng)的初衷。

二、經濟發(fā)展的羈絆

在我國1200多個民族鄉(xiāng)中，多數民族鄉(xiāng)位于閉塞的山區(qū)或偏僻的高原戈壁，資源的匱乏使我國三分之一的民族鄉(xiāng)處于貧困線以下。讓少數民族群眾“脫貧致富”的工作成為民族鄉(xiāng)工作中的關鍵一環(huán)，而“只會種地，只會放牧”的單一經濟，“外面的能人不來，里面的能人要走”等諸多問題都成為民族鄉(xiāng)實現(xiàn)經濟快速發(fā)展中的絆腳石。一方面，民族鄉(xiāng)在長期的歷史社會環(huán)境下形成了靠天吃飯、低投入低產出以家庭為單位的傳統(tǒng)經濟，并且其經濟深受民族性和宗教性的影響，在市場經濟條件下，民族鄉(xiāng)要實現(xiàn)經濟轉型與發(fā)展，不僅面臨產業(yè)結構調整的難題，還要將發(fā)展中的民族利益與地方多元利益的矛盾處理好。另一方面由于民族鄉(xiāng)“模糊”的性質和優(yōu)惠政策的彈性，政策執(zhí)行主體對民族鄉(xiāng)的認識將在很大程度上決定民族鄉(xiāng)的發(fā)展前景，目前民族鄉(xiāng)政府形同虛設的現(xiàn)象并不少見，部分領導干部對設立民族鄉(xiāng)重要性的認識存在偏差，認為申請設立民族鄉(xiāng)多是出于享受政策優(yōu)惠的經濟目的，一些干部常用“看著地方不出事就行”來形容民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的內容，“懶政，惰政”的情況較為多見。作為國家基層代理人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是國家與少數民族群眾溝通的橋梁，而在“山高皇帝遠”的民族鄉(xiāng)，干部資源常常無法得到合理的配置，干部知識層次低、經驗不足等問題突出，不理想的生存環(huán)境也讓民族鄉(xiāng)的下一代們改變了生計策略，通過在外務工、就學的方式，陸續(xù)走了出去?！笆懿涣恕钡淖匀簧鷳B(tài)環(huán)境，“等不了”的經濟發(fā)展，“留不住”的專業(yè)人才，多種矛盾相交織貫穿于民族鄉(xiāng)，拉低了民族鄉(xiāng)發(fā)展的時速。

三、發(fā)展的策略

1.完善民族鄉(xiāng)法制建設

從1953年我國第一個民族鄉(xiāng)建立至今已有60多年，“但是除了作為行政法規(guī)的《條例》，還沒有一部專門的全國性的民族性的法律，使得民族鄉(xiāng)法律法規(guī)體系缺乏一定的權威性。”②并且現(xiàn)今我國的經濟社會及鄉(xiāng)村內部需求已發(fā)生翻天覆地的變化，《民族鄉(xiāng)行政條例》在很多方面與民族鄉(xiāng)的現(xiàn)狀脫節(jié)。民族鄉(xiāng)不明確的性質和地位成為民族鄉(xiāng)發(fā)展困境的制度原因，因此修訂完善《憲法》，《民族法》，明確民族鄉(xiāng)的性質和地位，結合民族鄉(xiāng)實際出臺法規(guī)政策，并對其細化、量化，從頂層設計為民族鄉(xiāng)的發(fā)展提供有力保障，以體現(xiàn)民族鄉(xiāng)政策的優(yōu)越性。

2.提高干部素質

民族干部既是國家面前少數民族的代表，又是少數民族群眾面前國家的代表。民族干部對是否在民族鄉(xiāng)切實貫徹落實國家政策，幫助民族鄉(xiāng)的少數民族群眾謀發(fā)展起到了重要的作用。鑒于民族鄉(xiāng)的特殊性，應調整民族鄉(xiāng)干部的結構，適當增加民族干部的數量，提高民族干部的素質。民族干部生于斯長于斯，懂本民族語言，了解本民族的歷史，易與少數民族群眾產生共鳴，能充分反應少數民族群眾的困難。同時，市（洲）、縣（旗）一級的地方黨政領導干部應全面認識到民族鄉(xiāng)設立的顯要意義，進而在全局的發(fā)展規(guī)劃中，充分考慮到民族鄉(xiāng)的特殊性，有計劃的扶持民族鄉(xiāng)的發(fā)展。

3.激發(fā)群眾參與民族鄉(xiāng)發(fā)展的熱情

民族鄉(xiāng)的發(fā)展不僅需要制度的保障與人力資源的跟進，更需要民族鄉(xiāng)群眾的積極參與。但由于長期自給自足生產方式的制約，身處偏遠地區(qū)民族鄉(xiāng)的農牧民形成了較保守的思想觀念，在與市場經濟的接軌中存在一定程度的壁壘作用。因此一方面政府、社會機構在向群眾普及民族鄉(xiāng)發(fā)展重要性的同時應加強民族鄉(xiāng)主體民族與其他民族間及民族鄉(xiāng)與其他地區(qū)各民族族際之間的物質文化交流，逐漸提高民族鄉(xiāng)群眾思想觀念的開放性，深化少數民族群眾對發(fā)展的認識。另一方面，在政府對民族鄉(xiāng)的規(guī)劃發(fā)展中，應注重將民族文化與經濟發(fā)展相結合，將民族特色作為民族鄉(xiāng)經濟開發(fā)的源泉，讓民族鄉(xiāng)的少數民族利用本民族的文化參與到當地的開發(fā)中，激發(fā)少數民族群眾參與民族鄉(xiāng)發(fā)展的積極性。

注釋：

①沈林.中國的民族鄉(xiāng)[M].北京：民族出版社，2001（15）.

②沈林.中國的民族鄉(xiāng)[M].北京：民族出版社，2001，15.