可持續(xù)發(fā)展視角下的資源稅改革研究

安體富　劉翔

【摘 要】 為了促進資源的合理開發(fā)和高效利用，我國應當繼續(xù)推進資源稅改革，在可持續(xù)發(fā)展視角下重新定位資源稅的功能，擴大資源稅的征稅范圍，完善計征方式，提高稅率水平，清理整合其他收費項目，以及完善資源價格形成機制。為了避免對宏觀經(jīng)濟運行產(chǎn)生較大沖擊，資源稅改革應當采取漸進式的實施路徑。

【關鍵詞】 可持續(xù)發(fā)展； 資源稅； 稅制改革

中圖分類號：F812.42 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2014）32-0019-04

一、引言

解決經(jīng)濟增長中面臨的資源環(huán)境問題，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的科學發(fā)展是當前我國面臨的迫切任務。我國《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》中提出：“面對日趨強化的資源環(huán)境約束，必須增強危機意識，樹立綠色、低碳發(fā)展理念，以節(jié)能減排為重點，健全激勵與約束機制，加快構(gòu)建資源節(jié)約、環(huán)境友好的生產(chǎn)方式和消費模式，增強可持續(xù)發(fā)展能力，提高生態(tài)文明水平?！笨梢姡ㄔO資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，走可持續(xù)發(fā)展道路，是“十二五”時期政府的工作重點之一。

2011年11月1日起開始實施新的《中華人民共和國資源稅暫行條例》，在全國范圍內(nèi)改變了原油和天然氣的資源稅計征方式，并提高了部分礦產(chǎn)資源的定額稅率。雖然這次改革在完善資源稅計征方式上取得了重大進展，在一定程度上緩解了資源稅自身的弊端，但這次改革仍然缺乏全局視角，沒有解決資源稅的深層次問題，資源稅整體的稅制設計與可持續(xù)發(fā)展的要求仍然差距較大。黨的十八屆三中全會明確提出了加快資源稅改革的要求，資源稅改革是當前我國稅制改革的重要內(nèi)容。為了促進資源的合理開發(fā)和高效利用，應當繼續(xù)推進資源稅的各項改革措施，使其成為一個貫穿可持續(xù)發(fā)展理念的稅種。

二、我國資源稅的現(xiàn)狀與問題

我國現(xiàn)行的資源稅是在1994年實行的第二代資源稅的基礎上，經(jīng)2011年9月的改革而形成的。資源稅收入在全國稅收收入中所占的比重一直處于較低水平，雖然經(jīng)過幾次政策調(diào)整有所提高，特別是2012年該比重由2011年的0.63%增至0.82%，但資源稅在我國稅收體系中仍然處于弱勢地位。①理論上而言，稅收政策是調(diào)節(jié)經(jīng)濟的重要工具和杠桿，能夠通過一定的傳導機制影響微觀經(jīng)濟主體的行為，而合理的資源稅稅負可以使資源產(chǎn)品的價格體現(xiàn)其稀缺性，進而遏制資源的過度開采，促進資源集約有效利用。但是由于多方面的缺陷，我國資源稅長期以來在實際中沒能有效發(fā)揮這方面的作用。

（一）資源稅的功能定位已不適應當前經(jīng)濟社會發(fā)展的要求

現(xiàn)行資源稅最初設立的目的是為了調(diào)節(jié)資源開發(fā)活動中的級差收益。在礦產(chǎn)開采企業(yè)主要為國有企業(yè)，而且實行國家定價的情況下，用資源稅來調(diào)節(jié)國有企業(yè)之間的利潤水平是可行的。但是，在當前的市場經(jīng)濟條件下，各類所有制企業(yè)逐步進入到資源領域，資源有償取得制度不斷完善，資源產(chǎn)品的市場化程度不斷加強，礦產(chǎn)資源的優(yōu)劣會直接體現(xiàn)到各個環(huán)節(jié)的交易價格上，已不再需要國家進行調(diào)節(jié)。另外，我國自然資源消耗過快，利用效率低下，嚴重制約了經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，作為資源領域的一個稅種，資源稅應當適時轉(zhuǎn)變功能定位，在促進資源節(jié)約方面發(fā)揮重要的調(diào)節(jié)作用。

（二）資源稅的征稅范圍過窄

從可持續(xù)發(fā)展的角度看，所有稀缺的自然資源都需要加以保護，而現(xiàn)行資源稅的征稅范圍僅包括鹽和礦產(chǎn)等比較有限的自然資源。資源稅征稅范圍過窄會導致多方面的消極后果：一是對大部分自然資源的過度開采得不到有效遏制。當前水資源、森林資源和草場資源等的開發(fā)利用已相當普遍，由于缺乏必要的規(guī)制措施，特別是資源稅的缺位，相關企業(yè)的開發(fā)成本過低，資源破壞現(xiàn)象十分嚴重。二是扭曲資源產(chǎn)品及其下游產(chǎn)品的相對價格。資源稅是資源產(chǎn)品價格的組成部分之一，會使應稅資源產(chǎn)品的價格相對于非應稅資源產(chǎn)品偏高，從而刺激企業(yè)和個人對非稅資源及其下游產(chǎn)品的需求，這進一步加劇非應稅資源的過度消耗。三是與稅收的公平原則相悖。被開發(fā)的自然資源一部分征收資源稅，而另一部不予征收，這不符合稅收的公平原則。

（三）資源稅的計征方式不合理

從量定額的計征方式雖然一定程度上便于征收管理，但是卻隔斷了資源稅與應稅資源產(chǎn)品的價格聯(lián)動關系：一方面，應稅資源產(chǎn)品價格變動難以受資源稅的影響，稅收調(diào)控功能受限；另一方面，資源稅收入不能隨應稅資源產(chǎn)品的價格上漲而提高，國家難以從中獲益，導致資源價格上漲的收益大部分流入相關企業(yè)手中，拉大了行業(yè)的收入差距。2011年11月份起油氣資源稅實行從價定率方式征收，我國資源稅由此開始實行從量定額和從價定率相結(jié)合的計征方式。石油和天然氣計征方式的改變無疑具有積極意義，但是對其他礦產(chǎn)資源依然按照從量定額的方式計征資源稅，資源稅的調(diào)節(jié)功能仍然難以充分發(fā)揮。

（四）資源稅的稅率偏低

我國資源稅的稅率一直處于較低水平，雖然經(jīng)過多次調(diào)整，特別是2011年9月份的油氣資源稅改革，使這一問題有了較大改觀，但是其他礦產(chǎn)資源的稅率依然偏低。以煤炭為例，根據(jù)《中華人民共和國資源稅暫行條例》，焦煤稅額為每噸8—20元，其他煤炭稅額每噸0.3—5元，即使采用最大稅額（稅務部門實際分別按每噸8元和每噸2—4元不等征收②），焦煤和動力煤的資源稅稅負僅為1.9%和1%。③可見，除石油和天然氣之外，其他資源的資源稅稅率依然過低，而過低的稅率限制了資源稅調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮。由于資源稅率過低，資源稅在資源開采企業(yè)的收益中占很少一部分，難以引起企業(yè)的重視，導致開采過程中浪費嚴重，“采富棄貧”現(xiàn)象十分普遍。而且，由于市場機制的不完善，我國資源產(chǎn)品的價格沒有體現(xiàn)其稀缺性，而過低的資源稅率又無法提升資源價格，相對低廉的價格使資源使用企業(yè)和居民忽視資源的節(jié)約，資源利用效率極其低下。

三、資源稅的功能定位

資源稅功能的定位是資源稅改革面臨的首先要解決的根本問題。目前學術界對于資源稅的功能定位尚無統(tǒng)一的觀點，但有越來越多的學者（陳文東，2007；計金標，2007；林伯強等，2012；張海星，2013）認為資源稅應該在促進資源的可持續(xù)利用方面發(fā)揮作用。本文認為資源稅的功能，應當在可持續(xù)發(fā)展視角下，結(jié)合當前我國的具體實踐重新定位，以便從根本上確立資源稅改革的方向。

（一）資源稅的主體功能

無論是不可再生資源還是可再生資源，當代人對它們的過度消耗必然影響后代人對資源的使用，造成資源在代際間分配的不公，產(chǎn)生代際外部性問題。由于市場失靈的存在，需要政府對外部性進行矯正，而有效的資源稅可以成為政府矯正代際外部性的重要工具。具體而言，如果當代人對資源的消耗對后代人產(chǎn)生負外部性影響，那么通過對資源的開采征收特定的稅收，可以增加當代人利用資源的成本。成本的提高能夠抑制當代人對資源的需求，并能促使當代人提高資源的利用效率，從而將資源的使用數(shù)量控制在一個合理的水平。

由于不可再生性或可再生的難度較大，自然資源具有一定的稀缺性。根據(jù)可耗竭資源理論，稀缺性是產(chǎn)生自然資源經(jīng)濟租金（收入超過邊際成本的部分）的根源之一，也就是所謂的稀缺租金。自然資源的經(jīng)濟租金應當是資源價格的組成部分，但是由于市場機制的不健全，這一經(jīng)濟租金并不完全體現(xiàn)在資源的價格上，資源價格的被低估加速了資源的開采和消耗速度。

從實質(zhì)上看，資源的代際外部成本和稀缺租金是一致的，兩者都來自資源的稀缺性，只是分析的角度不同。對自然資源征稅，一方面，可以糾正資源利用的代際外部性，實現(xiàn)代際外部成本內(nèi)部化，解決資源配置的代際不公平；另一方面，可以使自然資源的價格包含稀缺租金，而且這部分收益被政府取得，可以調(diào)節(jié)由于自然資源稀缺性產(chǎn)生的超額利潤，實現(xiàn)資源租金稅的功能。所以，本文認為資源稅的主體功能應當是糾正資源開發(fā)利用中產(chǎn)生的代際外部性，取得自然資源的部分經(jīng)濟租金，使資源產(chǎn)品的成本和價格能夠反映其代際外部成本和稀缺性，抑制當代人對資源的過度消耗，提高資源利用效率，最終實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標。

（二）資源稅的附屬功能

為實現(xiàn)資源稅調(diào)節(jié)資源開發(fā)和利用的功能，應當提高現(xiàn)有的資源稅稅負，而資源稅負的提高會對經(jīng)濟運行各個方面產(chǎn)生影響。這些影響是在資源稅實現(xiàn)其主體功能的過程中伴隨產(chǎn)生的，對經(jīng)濟社會發(fā)展而言也大都是積極的，可以把它們看作資源稅的附屬功能。

1.促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化

資源稅可以通過價格傳導機制增加資源開發(fā)和使用的成本，某個產(chǎn)業(yè)中間投入中自然資源所占的比重越大，其生產(chǎn)成本的提高就會越大，從而起到抑制高資源消耗產(chǎn)業(yè)擴張的作用，促進經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

2.增強地方財政實力和弱化地區(qū)間財政能力差距

當前資源稅主要的收入劃歸地方政府，如果通過改革能夠提高資源稅收入，則可以增強地方財政實力，健全地方稅體系。同時，我國自然資源主要富集在中西部地區(qū)，中西部政府財政收入的提高，可以弱化地區(qū)間財政能力差距，促進中西部不發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。

3.一定程度地抑制環(huán)境污染和調(diào)節(jié)行業(yè)收入差距

資源稅可以抑制資源的過度消耗，提高資源的利用效率，使整個經(jīng)濟系統(tǒng)中資源使用的總量下降，從而一定程度上降低與資源使用相關的污染，如溫室氣體的排放。另外，我國采掘業(yè)、石油化工、電力等與礦產(chǎn)資源密切相關行業(yè)獲得的利潤處于較高水平，通過稅負轉(zhuǎn)嫁機制，資源稅的稅收負擔一部分可由開采企業(yè)和資源使用企業(yè)承擔，從而降低它們憑借壟斷地位獲得的利潤，在一定程度上調(diào)節(jié)行業(yè)收入差距。

四、資源稅改革的具體措施

為了有效發(fā)揮資源稅在促進資源合理開發(fā)與利用方面的調(diào)節(jié)功能，針對其存在的主要問題，我國應當加快推進資源稅改革，相關的配套措施也應及時跟進。

（一）擴大資源稅的征稅范圍

擴大征稅范圍是推進資源稅改革的重要內(nèi)容：第一，將再生速度較慢、難度較大的可再生資源納入征稅范圍，包括森林資源、灘涂資源等。第二，將我國較為稀缺且浪費嚴重的可再生資源納入征稅范圍，如水資源。雖然當前某些省份征收特定類型的水資源稅費，但是計征方式和稅率（費率）不盡相同，缺乏統(tǒng)一的全國范圍的水資源稅。針對當前水資源浪費嚴重的問題，應將水資源納入征稅范圍，包括河流、湖泊、地下水、地熱水等水資源。第三，將與生態(tài)環(huán)境聯(lián)系密切，不宜大量開采的資源納入征稅范圍，發(fā)揮資源稅在環(huán)境保護方面的功能，除森林資源外，還包括草原資源、漁業(yè)資源等。

（二）完善資源稅的計征方式

繼續(xù)完善從量定額與從價定率相結(jié)合的計征方式：對于消耗強度過大、需求增長迅速且市場化程度較高的資源產(chǎn)品實行從價定率計征辦法，除原油、天然氣外，還應包括煤炭、非金屬礦和金屬礦原礦等礦產(chǎn)資源，以及森林資源等；對于需求量比較穩(wěn)定、數(shù)量（范圍）便于統(tǒng)計或市場化程度不高的資源產(chǎn)品實行從量定額計征辦法，包括鹽、水資源和草原資源等。

（三）提高資源稅的稅率水平

資源稅稅率的設計應當考慮不同資源的稀缺程度、稅務部門的征管水平、對宏觀經(jīng)濟的影響和居民的承受能力等多方面的因素。當前，應當適度提高資源稅的稅率，對于消耗速度過大且稀缺程度較高的資源實行較高的稅率，如某些稀缺的礦產(chǎn)資源、森林資源等；對于消耗速度不高、儲量較大或鼓勵開發(fā)的資源實行低稅率，如鹽、地熱資源等；對于需要保護但與居民基本生活密切相關的資源可以實行較低的稅率，如居民用水。

（四）清理整合其他收費項目

目前在資源領域存在名目繁多的各類收費和基金項目，如地質(zhì)塌陷補償費、環(huán)境監(jiān)測費、可持續(xù)發(fā)展基金等。這些收費項目中一些具有特定功能，還有一些屬于重復征費和非規(guī)范收費。后者一方面擠占了資源稅的稅基，削弱資源稅調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮；另一方面加重了相關企業(yè)的負擔，不利于經(jīng)濟的穩(wěn)定增長。因此，應該利用資源稅改革的機會，科學地清理整合各類收費和專項基金，切實減輕生產(chǎn)企業(yè)負擔，確保收費項目的規(guī)范化。

（五）完善資源價格形成機制

資源稅調(diào)節(jié)功能的實現(xiàn)是依靠價格傳導機制產(chǎn)生的，資源產(chǎn)品價格形成機制對資源稅功能的發(fā)揮至關重要。當前，除煤炭以外其他資源的價格市場化程度不高，資源稅稅負的提高較難通過資源的價格傳導出去。因此，應當加快資源價格形成機制的改革，將由行政干預為主的價格形成機制轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌鲎饔脼橹?、行政干預為輔的價格形成機制，逐步放開政府對價格的管制，發(fā)揮市場在資源價格形成中的基礎作用，使資源價格充分反映資源的全部價值和供求關系。

五、資源稅改革的實施路徑與效果測算

資源稅改革的總體方向是提高稅負，而資源稅稅負的提高會影響到國民經(jīng)濟的各個部門，特別是煤炭在中國一次能源消費中占到了70%，煤炭價格的變動對宏觀經(jīng)濟的沖擊不容忽視。因此，資源稅稅負提高的限度必須控制在宏觀經(jīng)濟和居民的承受能力之內(nèi)，而且應當采取漸進式的實施路徑，有步驟分階段地推進改革措施。

首先，參照當前油氣資源稅的計征方式，將煤炭等重要礦產(chǎn)品的資源稅由從量計征改為從價計征，即應納稅額為應稅產(chǎn)品的銷售額乘以納稅人具體適用的比例稅率。為了避免對宏觀經(jīng)濟運行產(chǎn)生較大沖擊，可以采用較低的稅率，如2%～3%為宜。

其次，如果計征方式的改變未對宏觀經(jīng)濟運行造成較大沖擊，則可以逐步提高煤炭等重要礦產(chǎn)品的資源稅稅率，最高不宜超過10%。

最后，資源稅征稅范圍的擴大，可以先從開征水資源稅起步，以后逐步擴大到森林資源、灘涂資源和草原資源等，稅率同樣應采取較低水平，以后再根據(jù)改革效果適度提高。由于我國水資源交易沒有實現(xiàn)市場化，水資源應當采取從量定額計征資源稅，同時應根據(jù)特定類型水資源的稀缺性設置不同的稅額。

作為資源稅改革的前沿，煤炭資源稅改革將會對我國財政帶來重要影響，這里運用相關數(shù)據(jù)對這一效果進行測算。此處將2012年作為基期，與資源稅改革后的情形進行比較，并假定改革前后的煤炭銷售收入保持不變。根據(jù)如上漸進式的改革路徑，此處設計了煤炭從價計征的三個稅率方案，分別為2%、5%和10%，應納稅額為煤炭銷售收入乘以相應的稅率。需要說明的是，此處設定的稅率是實際稅率，資源稅在實際征收中存在稅收減征、稅收優(yōu)惠，以及征納能力的影響，一般情況下實際稅率要低于名義稅率。本文的煤炭銷售收入數(shù)據(jù)來自《中國國土資源統(tǒng)計年鑒2013》，資源稅收入數(shù)據(jù)來自《中國稅務年鑒2013》。

如表1所示，計征方式和稅率的改變使得煤炭資源稅收入大幅提高，資源稅收入在全國稅收收入和地方稅收收入中所占的比重也得到一定程度的提升。在2%的稅率設定下，煤炭資源稅收入223.94億元，為改革前的1.65倍，增收88.22億元，資源稅收入在全國稅收收入和地方稅收收入中的比重分別提高了0.08和0.18個百分點；在5%的稅率設定下，煤炭資源稅收入559.86億元，為改革前的4.12倍，增收424.13億元，資源稅收入在全國稅收收入和地方稅收收入中的比重分別提高了0.37和0.87個百分點；在10%的稅率設定下，煤炭資源稅收入1 119.72億元，為改革前的8.25倍，增收984億元，資源稅收入在全國稅收收入和地方稅收收入中的比重分別提高了0.87和2個百分點?？梢?，煤炭資源稅改革的財政增收效果是明顯的，并隨稅率的提高而增強。

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