福建農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的模式、機(jī)制及其適應(yīng)性研究

○和 紅

(華僑大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 泉州362021)

福建省人口老齡化和空巢化都出現(xiàn)較為嚴(yán)重的城鄉(xiāng)倒置。2013年全省60周歲及以上老年人口476萬，占總?cè)丝诘?2.61%;其中，農(nóng)村60歲以上老年人口達(dá)321.4萬，占全省老年人口總數(shù)的67.52%;農(nóng)村老齡化率為21.7%，高出城鄉(xiāng)平均水平9.09個(gè)百分點(diǎn)①數(shù)據(jù)來源于《2013年福建省老齡事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。。“未富先老”的困境在農(nóng)村表現(xiàn)更為突出，農(nóng)村老年人尤其是空巢老人，不僅承受著經(jīng)濟(jì)上的壓力，承受著體力上的考驗(yàn)，相當(dāng)一部分老人繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等重體力勞動(dòng)，更面臨著嚴(yán)重的情感與精神危機(jī)。長(zhǎng)期城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距又造成農(nóng)村養(yǎng)老保障能力明顯弱于城市，做好農(nóng)村養(yǎng)老保障工作尤為緊迫。

一 農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式及其運(yùn)行機(jī)制

(一)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式

養(yǎng)老服務(wù)模式指動(dòng)用社會(huì)化的資源和設(shè)施，利用政府、社會(huì)、家庭、個(gè)人等多方力量，為老年人提供生活照料、精神慰藉、醫(yī)療健康等必要的養(yǎng)老服務(wù)的穩(wěn)定方式。學(xué)界關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)模式的分類以及分類標(biāo)準(zhǔn)尚存在分歧。例如，在資源籌集方式上，養(yǎng)老服務(wù)可分為政府主導(dǎo)型、市場(chǎng)運(yùn)作型、民間互助型和混合型模式;在服務(wù)提供方式上，養(yǎng)老服務(wù)可分為政府運(yùn)作型、非營(yíng)利組織運(yùn)作型和混合型模式;在服務(wù)享受條件上，養(yǎng)老服務(wù)可分為無償服務(wù)型、低償服務(wù)型和有償服務(wù)型模式;在居住方式上，養(yǎng)老服務(wù)可分為機(jī)構(gòu)養(yǎng)老型、集中居住型、居家養(yǎng)老型、社區(qū)養(yǎng)老型模式。實(shí)際上，上述劃分標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)部存在交叉，例如居家養(yǎng)老服務(wù)在服務(wù)享受方式上既可以是有償、也可以是低償甚至無償;集中居住在資金籌集上也可以有多種形式。實(shí)踐中的每一個(gè)具體模式的運(yùn)行機(jī)制包括資源籌集、服務(wù)供給方式、服務(wù)享受條件、居住方式等方面，上述劃分標(biāo)準(zhǔn)僅從一個(gè)側(cè)面反映服務(wù)模式的運(yùn)行機(jī)制，難以反映養(yǎng)老服務(wù)模式的全貌。本文借鑒穆光宗的“養(yǎng)老支持力來源”［1］ 54概念，提出“養(yǎng)老服務(wù)供給來源”標(biāo)準(zhǔn)來劃分養(yǎng)老服務(wù)模式，一種養(yǎng)老服務(wù)模式可能有多種的養(yǎng)老服務(wù)供給來源，那么主要的養(yǎng)老服務(wù)供給來源就決定了這種養(yǎng)老服務(wù)模式的特征。

1．集中居住服務(wù)模式

集中居住模式是指老年人入住本村的“敬老院”、“頤老樂園”和“慈善幸福院”等老年人的集中居住點(diǎn)，采取“離家不離村、村中享天倫”的方式安度晚年。這種模式是將機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和社區(qū)照顧這兩種方式的優(yōu)點(diǎn)集于一體的社會(huì)化養(yǎng)老方式，類似一個(gè)服務(wù)全面的小型養(yǎng)老院。集中居住點(diǎn)建設(shè)的初衷是解決空巢、特困高齡老人的“吃飯難”和居住環(huán)境差的問題。主要有以下幾種形式:一是晉江大浦村敬老院。村敬老院向全村70歲以上老年人免費(fèi)開放，現(xiàn)已有近200位老人入住。每月舉辦一次老人生日宴會(huì);掛鉤衛(wèi)生院每星期兩天入院義診，小病由敬老院免費(fèi)提供日常藥品。晉江現(xiàn)已建成16所村級(jí)敬老院，計(jì)劃每年將新建或改建20所綜合性村級(jí)敬老院。二是永安吳坊村“頤老樂園”?！邦U老樂園”配有專門床位供空巢老人入住，通過開辦老年互助食堂，解決了空巢老人的生活照料問題。在總結(jié)“頤老樂園”經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，永安提煉出空巢老人“三助康樂點(diǎn)”的建設(shè)?！叭禈伏c(diǎn)”主要采取“三助”的服務(wù)形式，自助即依托家庭成員的贍養(yǎng)義務(wù)，空巢老人盡其所能解決自己生活起居問題;互助即開展搭伙入住共同生活，空巢老人各盡所長(zhǎng)互相幫助解決生活照料問題;幫助即組織社會(huì)資源和志愿者幫助解決農(nóng)村空巢老人生活照料和精神慰藉問題。采取“三自”原則規(guī)范運(yùn)作，自愿即老年人自愿申請(qǐng)搭伙入住共同生活;自費(fèi)即老年人搭伙入住生活費(fèi)用自理;自負(fù)即搭伙入住的老年人風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任自行承擔(dān)。永安已建成41所“三助康樂點(diǎn)”。三是蕉城黃田村慈善幸福院。蕉城黃田村慈善幸福院已入住16名老人，幸福院在當(dāng)?shù)厝藲庀喈?dāng)高，附近村莊共有60多名老人報(bào)名申請(qǐng)入住，現(xiàn)已進(jìn)入擴(kuò)建階段。蕉城區(qū)計(jì)劃用三到五年時(shí)間，建設(shè)30所農(nóng)村慈善幸福院，涉及50個(gè)行政村，擬容納580個(gè)五保戶和孤寡老人，總投資2000萬元。

2．農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)模式

農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)是指老年人在家中居住但養(yǎng)老服務(wù)由社會(huì)提供的一種社會(huì)化養(yǎng)老模式。就制度定位而言，居家養(yǎng)老服務(wù)是“福利多元主義”在老年人福利領(lǐng)域的體現(xiàn)，社區(qū)通過整合社區(qū)資源，聯(lián)系基層政府組織，協(xié)調(diào)家庭與社區(qū)之關(guān)系，為社區(qū)內(nèi)居家的老年人提供生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理和精神慰藉等一系列養(yǎng)老服務(wù)［2］ 117、［3］ 184－187。主要有以下幾種形式:一是南安珠淵村的“老年人之家”?！袄夏耆酥摇痹O(shè)有便民餐廳，凡是年齡70歲以上老年人均可報(bào)名參加，其中，70歲至79歲每月繳納90元，80歲至89歲60元，90歲以上老年人以及計(jì)生“二女戶”、“五保戶”、“低保戶”的老年人全免。“老年人之家”還設(shè)置老年人宿舍，目前提供給80歲以上的老年人午休使用。二是石獅靈秀鎮(zhèn)塔前村居家養(yǎng)老服務(wù)中心。服務(wù)中心設(shè)施配套十分齊全，擁有老年學(xué)校、圖書閱覽室、日間照料室、養(yǎng)生保健室、健身室、棋牌室和廚房等設(shè)施，為本村老年人提供一處集居家、養(yǎng)老、娛樂、保健、健身、養(yǎng)生于一體的綜合性居家養(yǎng)老服務(wù)中心。三是武平七坊村“農(nóng)民之家”。成立醫(yī)療、低保、青年等多支義工服務(wù)隊(duì)，上門為結(jié)對(duì)幫扶的老年人打掃衛(wèi)生、清洗衣被、買菜、做飯、代購物品、送煤氣等。組織村民家庭簽訂“家庭贍養(yǎng)協(xié)議書”，明確規(guī)定贍養(yǎng)人對(duì)被贍養(yǎng)人關(guān)于生活照料、疾病醫(yī)護(hù)、經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)、農(nóng)田耕作、精神慰藉、財(cái)產(chǎn)監(jiān)護(hù)、壽寢安葬等10多項(xiàng)贍養(yǎng)義務(wù)。武平已簽訂農(nóng)村“家庭贍養(yǎng)協(xié)議書”6300余份。

3．互助養(yǎng)老服務(wù)模式

“互助養(yǎng)老”模式自發(fā)在基層產(chǎn)生，是老年人基于友愛互助、相互信任的基本原則在基層社區(qū)實(shí)現(xiàn)的自我管理和自我服務(wù)。該模式符合我國(guó)傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老文化中老年人對(duì)家庭、朋友和社區(qū)鄰里的依戀，順應(yīng)了居家養(yǎng)老制度對(duì)家庭和社區(qū)養(yǎng)老資源的高效利用，在政府和相關(guān)專業(yè)組織的正式社會(huì)支持體系下，是增強(qiáng)家庭和社區(qū)養(yǎng)老功能的重要嘗試［4］ 36－42。“互助養(yǎng)老”作為一種互助共濟(jì)的養(yǎng)老觀念和實(shí)踐在福建有著悠久的歷史淵源。目前發(fā)展的比較好的有三種形式:一是農(nóng)村老人間的互助。德化探索出“黨支部+老年協(xié)會(huì)+互助組+志愿者”關(guān)愛留守老人機(jī)制，目前共有187個(gè)村(社區(qū))建立該機(jī)制，組建互助組465個(gè)、成員6052人，建立留守老人服務(wù)站109個(gè)，建立老年人檔案12315份;設(shè)立村(社區(qū))“關(guān)愛老年人幸福基金”83個(gè)計(jì)487.52萬元。承澤村組建理發(fā)、刮痧服務(wù)、生產(chǎn)互幫等三大互幫組，共有30名成員，又按角落分成三個(gè)互幫小組開展“生產(chǎn)互幫、生活互幫、經(jīng)濟(jì)互幫、精神互幫”等四互幫活動(dòng)。二是志愿者互助。尤溪西城鎮(zhèn)老人互助會(huì)創(chuàng)辦于1987年，目前共有3831名會(huì)員，不僅為會(huì)員提供養(yǎng)老服務(wù)還為1808名老人送終。鎮(zhèn)政府將“盧家大院”(省級(jí)文物保護(hù)單位)委托給互助會(huì)管理使用;將大院里部分房屋出租，租金作為互助會(huì)開展活動(dòng)的補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)。三是以“時(shí)間儲(chǔ)蓄”為載體的輕老互助。連城溪尾村早在2008年成立了全省首個(gè)農(nóng)村居家養(yǎng)老的服務(wù)機(jī)構(gòu)——照料儲(chǔ)蓄社，以婦女為主要成員。社員自愿為老年人提供護(hù)理、照料、家務(wù)、耕作、尋醫(yī)、聊天等生產(chǎn)生活方面的服務(wù)，并將幫扶照料的內(nèi)容、時(shí)間記錄下來，到自己需要照顧幫助時(shí)，根據(jù)各自儲(chǔ)蓄的服務(wù)時(shí)間和內(nèi)容，可優(yōu)先享受到其他社員的幫助。以“時(shí)間儲(chǔ)蓄”為載體的“互助”，以基層社區(qū)為依托，在當(dāng)?shù)卣耐苿?dòng)下，實(shí)現(xiàn)了老年人間的友情互助資源的流動(dòng)，并對(duì)老年人需求和老年服務(wù)的累積有專業(yè)的評(píng)估指標(biāo)和計(jì)量方法。

(二)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)行機(jī)制比較

集中居住模式的服務(wù)對(duì)象具有較強(qiáng)的社區(qū)和公益屬性，服務(wù)對(duì)象為本村的五保、低保、孤寡和空巢老人。從資金籌集方式上看，主要有兩種類型，主要是采用村集體籌資興建集中居住點(diǎn)，大埔村敬老院是村集體籌資興建的典型。而農(nóng)村慈善幸福院的建設(shè)主要依靠省慈善總會(huì)和區(qū)政府出資，建設(shè)完成后，區(qū)政府將按入住人數(shù)的情況分別給予每所慈善幸福院專項(xiàng)管理經(jīng)費(fèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年也配套一定的經(jīng)費(fèi)。從服務(wù)供給方式上看，集中居住點(diǎn)對(duì)大多數(shù)老年人提供免費(fèi)入住，只對(duì)少數(shù)經(jīng)濟(jì)條件好的老年人象征性地收取一定費(fèi)用。黃田村五保戶老人由政府財(cái)政供養(yǎng)，如果空巢老人想入住每月只需交300元。從管理模式上看，集中居住點(diǎn)一般設(shè)有服務(wù)管理部，聘請(qǐng)專職管理人員進(jìn)行日常管理。三明“三助康樂點(diǎn)”的日常管理主要由村“兩委”委員和老黨員、低齡志愿者承擔(dān)。

居家養(yǎng)老服務(wù)站的服務(wù)對(duì)象不僅包括五保、低保、重點(diǎn)優(yōu)撫、“五老”等特殊群體，更覆蓋了有需要的全體老年人，特別是一些失能、生活不能自理的老年人。在服務(wù)站的建設(shè)上，各地充分利用老年活動(dòng)室、文化室以及閑置辦公服務(wù)設(shè)施進(jìn)行改建。服務(wù)站的運(yùn)行資金主要來自于政府補(bǔ)貼、村集體經(jīng)濟(jì)、企業(yè)捐贈(zèng)和個(gè)人繳費(fèi)。例如泉州市為每個(gè)服務(wù)站給予一定的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，資金由市、縣兩級(jí)財(cái)政各負(fù)擔(dān)50%。武平已建成的38個(gè)農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)站中，已有10個(gè)村發(fā)動(dòng)本村經(jīng)濟(jì)能人和鄉(xiāng)賢捐贈(zèng)成立助老基金或慈善基金，金額達(dá)600多萬元，將基金投資收益用于老年服務(wù)活動(dòng)。有些村還劃出固定資產(chǎn)，用租金收益扶持居家養(yǎng)老服務(wù)。服務(wù)站的服務(wù)供給方式以無償服務(wù)為主，政府購買服務(wù)為輔。服務(wù)站的組織實(shí)施大多由村委會(huì)承擔(dān)，村兩委干部和團(tuán)支部書記、婦代會(huì)主任等組成專兼職助老服務(wù)隊(duì)，指定人員負(fù)責(zé)服務(wù)站日常管理服務(wù)工作。

農(nóng)村互助社的運(yùn)行和管理權(quán)完全交由互助社承擔(dān)，互助社是由低齡、健康老人等志愿者組成，會(huì)長(zhǎng)由老人協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)或者村支書(村主任)兼任?；鶎狱h政部門和村委會(huì)主要承擔(dān)資源提供、宏觀指導(dǎo)的職責(zé)，主要包括給予一定資助、制定優(yōu)惠政策、組織開展培訓(xùn)、進(jìn)行管理服務(wù)指導(dǎo)等。雖然基層黨委不直接參與互助社的日常管理，但是在起步階段基層黨委動(dòng)員、組織作用必不可缺。互助社的資金來源主要是接納政府資助和社會(huì)公眾捐贈(zèng)?；ブ绲姆?wù)群體多為農(nóng)村空巢和留守老人。互助社的服務(wù)供給方式主要是開展定期聚餐、相互照料、協(xié)助處理老人日常家務(wù)和生產(chǎn)勞動(dòng)、協(xié)助聯(lián)系子女等服務(wù)(見表1)。

表1 三種養(yǎng)老服務(wù)模式的運(yùn)行機(jī)制比較

二 農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式的適應(yīng)性條件

養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)與家庭關(guān)系、社會(huì)基本網(wǎng)絡(luò)的特點(diǎn)以及社區(qū)組織形態(tài)密切相關(guān)［5］ 66－70，短期內(nèi)建立“普適性”的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式具有較大的挑戰(zhàn)性。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式的構(gòu)建與實(shí)施必須遵循經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的規(guī)律，權(quán)衡各種制約因素的影響。區(qū)域差異和城鄉(xiāng)差距的存在決定了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式的構(gòu)建應(yīng)有所側(cè)重，在構(gòu)建過程中應(yīng)體現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式的“適應(yīng)性條件”。

村級(jí)敬老院對(duì)入住的服務(wù)群體有較強(qiáng)的選擇，基本上是接納健康的、生活能夠自理的老年人，生活半自理、不能自理的老年人被拒絕在外，這主要是因?yàn)榇寮?jí)敬老院依靠現(xiàn)有服務(wù)條件和醫(yī)療資源還無法實(shí)現(xiàn)對(duì)失能老人的護(hù)理和照料。越來越多的失能的空巢老人正在考驗(yàn)著農(nóng)村養(yǎng)老體系的建設(shè)。一些發(fā)展較好的村級(jí)敬老院正在探索如何實(shí)現(xiàn)“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”、“護(hù)養(yǎng)結(jié)合”的模式，希望未來能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)健康老人和失能老人的共同接納。以上三種形式的集中居住模式都在所屬縣域(城區(qū))內(nèi)得到了積極的推廣。然而，落實(shí)到具體每個(gè)行政村的建設(shè)實(shí)施上，資金和土地往往成為無法回避的重要制約因素。因而，在農(nóng)村現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，還不可能完全普及這種集中居住模式，所以現(xiàn)階段政府需要支持和引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村莊改建或新建集中居住點(diǎn)。

居家養(yǎng)老服務(wù)站具有建設(shè)成本低、布局設(shè)點(diǎn)靈活的優(yōu)勢(shì)。對(duì)于村財(cái)較小的地區(qū)也能承受。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)更是有能力超前完成居家養(yǎng)老服務(wù)覆蓋大多數(shù)村的任務(wù)。例如，石獅市農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)正進(jìn)入高峰期，至2015年底將實(shí)現(xiàn)全市農(nóng)村全覆蓋。農(nóng)村開展居家服務(wù)的真正困難不是建站設(shè)站，而是如何持續(xù)運(yùn)營(yíng)和管理。鄉(xiāng)村極少有居家養(yǎng)老服務(wù)組織，組織化或市場(chǎng)化的居家養(yǎng)老服務(wù)在農(nóng)村基本上處在空白狀態(tài)。如果采取市場(chǎng)化運(yùn)作，要考慮農(nóng)村老年人的經(jīng)濟(jì)支付能力、思想觀念、及是否愿意自掏腰包購買居家養(yǎng)老服務(wù)。因而，在農(nóng)村發(fā)展相對(duì)滯后、有效需求少、集居化程度低的背景下，開展居家養(yǎng)老服務(wù)難度很大，將城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的成功經(jīng)驗(yàn)搬到農(nóng)村是不合適的。

互助模式變“弱勢(shì)群體”為“參與主體”，引導(dǎo)老人發(fā)揮積極作用，通過生活、生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)、精神互助和參與農(nóng)村社會(huì)管理，幫助老人實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所依、老有所樂、老有所為，實(shí)現(xiàn)從被別人照顧到幫助別人的轉(zhuǎn)變。在村落財(cái)力不足、養(yǎng)老服務(wù)資源短缺和養(yǎng)老服務(wù)人員不足的情況下，互助社可以有效地緩解農(nóng)村養(yǎng)老壓力。然而，互助模式本身存在著較強(qiáng)的不確定性，帶有一定風(fēng)險(xiǎn)。一方面低齡老年人是互助社的主要參與者，老年人身體健康狀況好，尚能從事一些田間勞動(dòng)或者一些非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)自我照料并開展幫扶。但是隨著人口高齡化速度的加快，農(nóng)村的老齡人口結(jié)構(gòu)將進(jìn)入深度高齡化階段，而一旦農(nóng)村高齡老年人口占絕大多數(shù)，其自我照料和幫扶他人能力必然不斷降低，這種互助養(yǎng)老模式也將失去重要的支撐條件。另一方面互助模式在為脆弱老人提供服務(wù)的過程中，由于低齡老人缺乏專業(yè)培訓(xùn)難免有服務(wù)不到位的情況，粗放式的服務(wù)甚至可能出現(xiàn)事故;農(nóng)村社區(qū)志愿者隊(duì)伍建設(shè)仍處于探索階段，參加群體也多為輕老，老人年的互助鏈條也就容易受到老年人的身體狀況影響而中斷。

三 養(yǎng)老服務(wù)模式及運(yùn)行機(jī)制中存在的主要問題

各地在發(fā)展農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)上進(jìn)行了許多創(chuàng)新性的實(shí)踐和有益的探索。然而，由于受到原有基礎(chǔ)設(shè)施條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活等因素的影響，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中不可避免地存在著一些問題。筆者根據(jù)調(diào)研資料，對(duì)現(xiàn)階段福建省農(nóng)村各種養(yǎng)老服務(wù)模式中存在的共性問題進(jìn)行分析。

第一，在發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)中普遍存在“重建設(shè)，輕管理”。從全省范圍來看，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展起步晚，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)在數(shù)量和質(zhì)量上都比較落后，因此各地級(jí)市在推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的過程中，大都將養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)作為最重要的事項(xiàng)。這在很大程度上提高了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的整體水平，為滿足農(nóng)村老年人的服務(wù)需求提供了一個(gè)很好的硬件基礎(chǔ)。但是，有了硬件設(shè)施不等于就有軟件的養(yǎng)老服務(wù)，如果沒有對(duì)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和場(chǎng)所建立長(zhǎng)效的運(yùn)行機(jī)制，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施就會(huì)成為“空殼”或“擺設(shè)”，更加談不上為農(nóng)村老年人提供真正亟需的服務(wù)。一些農(nóng)村老年日托站由于缺乏規(guī)范的管理機(jī)制，最終只是成為健康老年人的娛樂場(chǎng)所，沒有真正起到日間照料的作用，甚至有的農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)站更是淪為年輕人打麻將的場(chǎng)所。

第二，“計(jì)劃性的服務(wù)導(dǎo)向”引致農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供需失衡。農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)的財(cái)政支持格局基本決定了居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展方向，市級(jí)財(cái)政的資助比例較大，基本上決定了全市統(tǒng)一的工作流程和方法，各區(qū)(縣)根據(jù)財(cái)力及實(shí)際情況在“市級(jí)大綱”的范圍內(nèi)進(jìn)行適當(dāng)配套補(bǔ)貼。基于此，各級(jí)民政部門按照確定的規(guī)劃來考核下級(jí)，如果沒有達(dá)到上級(jí)布置的任務(wù)，可能會(huì)減少對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)站的后續(xù)財(cái)政支持，這樣，各養(yǎng)老服務(wù)站首要的工作就是完成上級(jí)布置的任務(wù)，有時(shí)也可能忽視了老人們的真正需要。養(yǎng)老服務(wù)供需不匹配既造成養(yǎng)老公共服務(wù)資源的浪費(fèi)，又不能有效滿足農(nóng)村老年人的服務(wù)需求［6］ 22－23。

第三，地方政府執(zhí)政理念加深農(nóng)村養(yǎng)老公共服務(wù)的區(qū)域不均衡。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的縣(市)乃至村落的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展水平欠發(fā)達(dá)地區(qū)，很大程度得益于其自身強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，這也印證了農(nóng)村養(yǎng)老保障作為一種再分配政策，其發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)。但經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并非是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)績(jī)效的唯一決定因素。例如德化山區(qū)和尤溪縣的互助養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新就是典型的例證。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并不能決定一個(gè)地區(qū)的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給績(jī)效，同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高也并不意味著當(dāng)?shù)卣蜁?huì)給予農(nóng)村地區(qū)更多的公共養(yǎng)老資源。地方政府的執(zhí)政理念是影響農(nóng)村養(yǎng)老保障發(fā)展水平的關(guān)鍵因素［7］ 15－21?；谡?jī)的考慮，市縣兩級(jí)財(cái)政都傾向于支持補(bǔ)貼原有基礎(chǔ)設(shè)施條件好或者已經(jīng)發(fā)展較好的服務(wù)站，真正有需要建站的貧困地區(qū)很難得到補(bǔ)貼，造成許多貧困的村落開展養(yǎng)老服務(wù)“先天缺失，后天不足”。

第四，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才缺乏。大部分居家養(yǎng)老服務(wù)站由村干部或老人協(xié)會(huì)理事負(fù)責(zé)，無論是從專業(yè)素質(zhì)上還是從時(shí)間精力上都難以保證農(nóng)村老年人口服務(wù)質(zhì)量。因待遇較低，各服務(wù)站甚至無法聘請(qǐng)到相應(yīng)數(shù)量的工作人員，使得整個(gè)為老服務(wù)隊(duì)伍的專業(yè)化程度不高，服務(wù)質(zhì)量始終在較低水平上徘徊。只有個(gè)別服務(wù)站已能提供相對(duì)較為全面的居家養(yǎng)老服務(wù)，大多數(shù)服務(wù)站的服務(wù)內(nèi)容只能停留在簡(jiǎn)單的家政服務(wù)上，像日間照料、康復(fù)護(hù)理等服務(wù)項(xiàng)目都無從談起，更談不上提供文體娛樂、精神慰藉等服務(wù)。其次，農(nóng)村社區(qū)志愿服務(wù)人員少，而且主要以輕老和婦女為主，致使現(xiàn)有志愿服務(wù)活動(dòng)具有階段性、臨時(shí)性的特點(diǎn)，缺乏長(zhǎng)期運(yùn)行的機(jī)制保證。

四 農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)可持續(xù)發(fā)展的路徑選擇

首先，因地制宜地選擇農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)開辦形式。經(jīng)濟(jì)條件優(yōu)越的村，可通過對(duì)廢棄的醫(yī)院、學(xué)校、辦公場(chǎng)所等進(jìn)行改造裝修，或在有土地資源的地區(qū)新建農(nóng)村幸福院、村級(jí)敬老院等集中式居家養(yǎng)老設(shè)施;經(jīng)濟(jì)較好的拆遷村，可按照“集體建設(shè)、無償居住、舊宅收回、配套服務(wù)”的模式建設(shè)老年公寓，鼓勵(lì)村民在農(nóng)村幸福院、村級(jí)敬老院、老年公寓中實(shí)行自我管理、自我服務(wù);經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū)，可以現(xiàn)有的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心為基礎(chǔ)，整合利用現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施、場(chǎng)地改造成為農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心;尚不具備條件建設(shè)農(nóng)村幸福院(老年公寓)和照料中心的自然村，可選擇村里閑置或廢棄的房子，進(jìn)行簡(jiǎn)單改造、裝修，建成農(nóng)村互助服務(wù)點(diǎn)，作為老年人日間休息、聊天、娛樂的場(chǎng)所，以解決偏遠(yuǎn)山區(qū)老年人生活照料、心理慰藉等問題。

其次，規(guī)范農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施的運(yùn)行。一是市級(jí)層面應(yīng)盡快制定出臺(tái)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施建設(shè)統(tǒng)一化標(biāo)準(zhǔn)，從性質(zhì)定位、發(fā)展模式、資金來源、運(yùn)營(yíng)管理、政府職能和機(jī)構(gòu)主體的法律責(zé)任等角度對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，以改變當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)不規(guī)范、難以評(píng)估和監(jiān)督的格局，從而切實(shí)維護(hù)農(nóng)村老人的合法權(quán)益。二是充分發(fā)揮縣、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))級(jí)政府在規(guī)劃引導(dǎo)、政策推動(dòng)、資金扶持等方面的主導(dǎo)作用，同時(shí)發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)和村級(jí)組織在設(shè)施建設(shè)、服務(wù)管理、長(zhǎng)效運(yùn)行等方面的主體作用，形成合力，以建立低成本、高效率、可持續(xù)的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的具體運(yùn)行方式。

再次，轉(zhuǎn)變養(yǎng)老公共服務(wù)財(cái)政投入格局。各級(jí)政府明確公共財(cái)政向農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)等涉及民生的社會(huì)建設(shè)項(xiàng)目?jī)A斜，逐步加大對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的投入;并建立按占當(dāng)?shù)匾话泐A(yù)算收入適當(dāng)比例設(shè)置養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的長(zhǎng)效財(cái)政投入機(jī)制，規(guī)范專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用范圍，加強(qiáng)監(jiān)督檢查。在具體補(bǔ)貼發(fā)放時(shí)，將“錦上添花”式的發(fā)放形式轉(zhuǎn)變?yōu)椤把┲兴吞俊笔?，適度加大貧困地區(qū)申請(qǐng)開辦農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的一次性開辦補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，有效緩解貧困地區(qū)開辦階段遇到的資金困境。

最后，加強(qiáng)專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)。一是依托市人社部門和各級(jí)民政系統(tǒng)的定點(diǎn)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)人員實(shí)行免費(fèi)培訓(xùn)，提高其服務(wù)技能，今后要加快推行居家養(yǎng)老服務(wù)持證上崗制度;二是鼓勵(lì)有條件的地區(qū)為各個(gè)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)站配備專職的居家養(yǎng)老服務(wù)工作人員，專職工作人員應(yīng)簽訂聘用合同或者勞動(dòng)合同，并經(jīng)有關(guān)部門培訓(xùn)合格后持證上崗，該崗位可以參照事業(yè)單位待遇。三是在本市職業(yè)技術(shù)學(xué)校中開設(shè)養(yǎng)老服務(wù)方面的新專業(yè)，保障專業(yè)人才供應(yīng)。

［1］ 穆光宗．家庭養(yǎng)老面臨的挑戰(zhàn)及社會(huì)對(duì)策問題:中國(guó)的養(yǎng)老之路［M］．北京:中國(guó)勞動(dòng)出版社，1998．

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