行政法人文關(guān)懷研究

陳占雄　賈珂

摘要：在現(xiàn)代社會(huì)，人權(quán)是一個(gè)十分重要的課題，內(nèi)涵豐富，意義重大。保障人權(quán)是所有法律制度面臨的共同課題，行政法當(dāng)然也不例外。法律的人文關(guān)懷品質(zhì)便是對(duì)人權(quán)的尊重與保護(hù)。以《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》和《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》為基礎(chǔ)，談一談人文關(guān)懷在我國(guó)的行政法中的體現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：行政法；人文關(guān)懷；收容遣送；救助辦法

中圖分類號(hào)：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672—3198（2014）21—0169—03

1緒論

人文關(guān)懷這一概念來源于西方世界的人文主義，其核心思想就在于肯定人性的價(jià)值、意義和人的主體性。在中國(guó)特色社會(huì)主義條件下，人文關(guān)懷的實(shí)質(zhì)是：在理順人與其他種種對(duì)象的關(guān)系中，確立人的主體性，從而確立一種賦予人生以意義和價(jià)值的人生價(jià)值關(guān)懷，實(shí)現(xiàn)人的自由而全面的發(fā)展。從這個(gè)意義上講，人文關(guān)懷不僅僅是物質(zhì)上，更重要的是在精神上給予充分關(guān)懷。

頒布法律，推動(dòng)法治，是為了保護(hù)公民的自由與權(quán)力，維護(hù)社會(huì)安定與和諧，法律的人文關(guān)懷的品質(zhì)是人們認(rèn)同法律和期待法治的重要因素。正確處理人和其他社會(huì)對(duì)象的關(guān)系，以人為本，尊重社會(huì)個(gè)體的權(quán)利與尊嚴(yán)，體現(xiàn)人文關(guān)懷的品質(zhì)，是現(xiàn)代法律的本有屬性和法治的重要內(nèi)涵。

權(quán)利與權(quán)力的分配在法治社會(huì)的構(gòu)建中具有舉足輕重的地位，而作為國(guó)家權(quán)力重要組成部分的行政權(quán)卻最廣泛又最容易侵害到公民權(quán)利。依法行政是衡量一國(guó)法治狀況的核心觀念。因此，行政法應(yīng)成為法律人文關(guān)懷品質(zhì)體現(xiàn)最直接的窗口。

2收容遣送制度的變革是行政法人文關(guān)懷的必然要求

2.1《城市生活無著的流浪乞討人員收容遣送辦法》的頒布背景及立法目的

收容遣送制度，其本質(zhì)在于各地方政府對(duì)外來人口流入的控制，因此它與戶籍制度孿生?，F(xiàn)代意義的收容遣送源于我國(guó)建國(guó)初期，是在特定的歷史條件下形成的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的產(chǎn)物，從最初對(duì)游民的收容發(fā)展到對(duì)涌入城市的災(zāi)民和無業(yè)人員的救助、教育、安置和遣返，是帶有社會(huì)福利性質(zhì)的措施。但從20世紀(jì)80年代開始，由于流動(dòng)人口劇增，因貧窮而流浪、乞討的人比例減少，開始出現(xiàn)逃避計(jì)劃生育的人，以乞討作為生財(cái)之道的人，以及逃婚、逃學(xué)、逃債的人等等。針對(duì)這種情況，1982年5月12日國(guó)務(wù)院發(fā)布了《城市生活無著的流浪乞討人員收容遣送辦法》，其主要目的是為了救濟(jì)、教育和安置城市中的流浪者，對(duì)涌入城市的無業(yè)人員和災(zāi)民進(jìn)行收容救濟(jì)，以維護(hù)城市社會(huì)秩序和安定團(tuán)結(jié)。收容遣送最初是帶有社會(huì)福利性質(zhì)的措施，是一種社會(huì)救助和維護(hù)城市形象的行為。

2.2收容遣送良制惡化源于其缺少人文關(guān)懷

1992年代初，國(guó)務(wù)院《關(guān)于收容遣送工作改革問題的意見》的出臺(tái)，收容對(duì)象被擴(kuò)大到“三無人員”（無合法證件、無固定住所、無穩(wěn)定收入），即無身份證、暫住證和務(wù)工證的流動(dòng)人員。要求居住3天以上的非本地戶口公民辦理暫住證，否則視為非法居留，須被收容遣送。在這里，收容遣送不但成了驅(qū)趕外地農(nóng)民工入城的手段，其維護(hù)治安的目的也更加明顯。此后，經(jīng)過各地和有關(guān)部門的不斷博弈，收容遣送制度逐漸在實(shí)踐中脫離原來社會(huì)救助的立法原意，逐漸演變?yōu)橄拗仆鈦砣丝诹鲃?dòng)，淪為一項(xiàng)嚴(yán)重威脅人權(quán)的帶有懲罰性的強(qiáng)制措施。為什么一個(gè)制度始于善意而終于惡果？是什么使收容遣送制度發(fā)生了異化？

我認(rèn)為，歸根結(jié)底就是這個(gè)制度缺少人文關(guān)懷，這主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。第一，由于《收容遣送辦法》立法上的錯(cuò)誤，為公安機(jī)關(guān)等強(qiáng)制權(quán)力的介入提供了條件，也為以后一系列侵權(quán)事件埋下了禍根。隨著收容對(duì)象的擴(kuò)大至“三無”流動(dòng)人員，限制城市外來人口流動(dòng)、維護(hù)城市的既得利益甚至輔助打擊犯罪成為收容遣送制度的主要目的。基于這樣一種制度設(shè)計(jì)，公安機(jī)關(guān)的介入就變得水到渠成，使得收容遣送站這一不應(yīng)有任何強(qiáng)制權(quán)力事業(yè)單位擁有了可以限制公民人身自由的權(quán)力。強(qiáng)制權(quán)力一旦失控再加上利益的驅(qū)使，善意就結(jié)出了惡果。行政權(quán)的強(qiáng)大必然會(huì)壓迫弱勢(shì)的公民權(quán)，公民的基本人權(quán)便遭到嚴(yán)重侵害，何談自由而全面的發(fā)展。第二，城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)體制。所謂城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)體制，就是把城鄉(xiāng)居民劃為兩個(gè)身份不同的社會(huì)集團(tuán)，賦予城鄉(xiāng)居民不同的地位、權(quán)利、待遇和義務(wù)，并使這些身份、地位、權(quán)利的差別長(zhǎng)期固定，甚至延及后代，形成具有世系等級(jí)色彩的身份制度的體制。收容遣送制度雖然與戶口沒有必然聯(lián)系，但卻是維護(hù)戶籍制度的重要手段。人本應(yīng)生而平等，但中國(guó)的戶籍制度卻使人一出生就被迫蓋上了一個(gè)烙印，這個(gè)烙印可能是便利，更可能是枷鎖。結(jié)合當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)，不難發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)二元化體制的確存在蔑視人權(quán)，差別對(duì)待的意味。第三，執(zhí)法人員素質(zhì)低下。即使是一項(xiàng)出于善意并完全符合法治要求的法律制度，如果執(zhí)法者素質(zhì)低下，手段暴力，不依法執(zhí)行的話，再好的制度也將是無源之水，無法實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的職能。國(guó)家的權(quán)力是人民賦予的，是為改善人民生活品質(zhì)而存在的。行政權(quán)力更是如此，所以國(guó)家機(jī)關(guān)就得依法行政，行政為民，行政機(jī)關(guān)工作人員就得以人民公仆的心態(tài)為公民權(quán)利服務(wù)，如果行政權(quán)力交到了低素質(zhì)、無責(zé)任、不守法的執(zhí)法者手里，那就是對(duì)公民權(quán)利的巨大威脅，就是缺少人文關(guān)懷的表現(xiàn)。

2.3孫志剛案件引發(fā)收容遣送制度的重大變革

2003年3月17日，一位青年因未攜帶任何證件在廣州市天河區(qū)黃村大街被派出所民警帶回詢問，隨后被錯(cuò)誤作為“三無”人員送至天河區(qū)公安分局收容待遣所，后轉(zhuǎn)送廣州市收容遣送中轉(zhuǎn)站。次日，孫志剛稱有病被送往廣州市衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)的收容人員救治站診治。20日凌晨，孫志剛遭同病房的8名被收治人員兩度輪番毆打，孫因大面積軟組織損傷致創(chuàng)傷性休克死亡。從生到死，一位年少有為的無辜青年都遭受了什么？從“收容”變“救助”，湖北青年孫志剛付出了生命的代價(jià)。由于引起了強(qiáng)烈的社會(huì)反響，立法者不禁重新審視收容遣送制度，最后決定將其廢止，并公布施行《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》。孫志剛事件告誡我們：一個(gè)公民的基本生存權(quán)，如果時(shí)時(shí)刻刻被籠罩著這樣的陰影，那真的是人人自危了。當(dāng)一個(gè)國(guó)家的法律不能完全保護(hù)普通公民的時(shí)候，最終任何人的自由包括人身自由、生命都是沒有保證的。所以我們要樹立人權(quán)保障意識(shí)，要糾正對(duì)于人權(quán)問題的一些不正確的觀念，健全人權(quán)保障機(jī)制。孫志剛事件應(yīng)成為促使政府、社會(huì)各階層思考如何加強(qiáng)人權(quán)教育，如何從制度創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新、體制創(chuàng)新方面，真正把尊重人權(quán)這個(gè)意識(shí)在全社會(huì)牢牢地樹立起來的里程碑。

3透過《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》看行政法的人文關(guān)懷

《救助管理辦法》由國(guó)務(wù)院頒布，民政部門負(fù)責(zé)主要實(shí)施，公安系統(tǒng)輔助執(zhí)行，必要時(shí)其他行政機(jī)關(guān)應(yīng)該給予一定幫助與配合，可見，《救助管理辦法》就是一部徹頭徹尾的行政法規(guī)。對(duì)于流浪乞討人員的救助措施屬于行政給付的范疇。行政給付是行政機(jī)關(guān)通過行政給付行為賦予給付對(duì)象一定的物質(zhì)上的權(quán)益或者與物質(zhì)相關(guān)的權(quán)益。行政給付根據(jù)其作用可以被分為國(guó)家補(bǔ)償型、社會(huì)保障型和行政誘導(dǎo)型三種。顯然，對(duì)城市生活無著的流浪乞討人員的救助管理是社會(huì)保障型的行政給付。行政給付能否很好地展開，換句話說，行政給付是否具有人文關(guān)懷，直接關(guān)系到行政法所保護(hù)和追求的國(guó)家和社會(huì)公共利益能否實(shí)現(xiàn)，關(guān)系到廣大民眾能否很好地享受人權(quán)，關(guān)系到國(guó)家政治和經(jīng)濟(jì)能否穩(wěn)定發(fā)展的大局。

3.1《救助管理辦法》的制定與頒布堅(jiān)持以人為本

廢除"收容遣送"制度實(shí)際上就是這次立法的初衷。制定《收容遣送辦法》的時(shí)候，我國(guó)正處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式?jīng)Q定勞動(dòng)力資源和生產(chǎn)資料是不允許流動(dòng)的，而現(xiàn)在的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要?jiǎng)趧?dòng)力資源合理流動(dòng)與配制，所以收容遣送制度已經(jīng)成了阻礙我國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的絆腳石?！毒戎芾磙k法》第一條就寫明了其立法目的：“為了對(duì)在城市生活無著的流浪、乞討人員（以下簡(jiǎn)稱流浪乞討人員）實(shí)行救助，保障其基本生活權(quán)益，完善社會(huì)救助制度，制定本辦法?！蹦康挠缮鐣?huì)管理變?yōu)楸Ｕ鲜苤呱顧?quán)益?！毒戎芾磙k法》第二條規(guī)定了救助的性質(zhì)：“救助站對(duì)流浪乞討人員的救助是一項(xiàng)臨時(shí)性社會(huì)救助措施?！边@次法規(guī)明確了相關(guān)機(jī)構(gòu)的職責(zé)是“救助”，那么，一切未達(dá)到救助目的的做法都是違法本規(guī)定的。新的救助管理辦法強(qiáng)調(diào)了自愿原則。在自愿原則的籠罩下，生活無著的流浪乞討人員可以提出申請(qǐng)，經(jīng)證實(shí)后救助站就應(yīng)立即進(jìn)行救助。這種申請(qǐng)是自愿的，不能強(qiáng)迫。同時(shí)，受助對(duì)象在救助站內(nèi)的人身自由是有保障的，救助站不能限制其離站自由。不同于《收容遣送辦法》對(duì)受助者過多的權(quán)利限制，《救助管理辦法》更多的是尊重和賦予權(quán)利。也正因如此，才使得《救助管理辦法》處處以權(quán)利為本位，處處體現(xiàn)出人文主義的關(guān)懷。

3.2保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益

（1）人身權(quán)利受到保護(hù)和尊重。

人身權(quán)利是與人身直接相關(guān)而沒有經(jīng)濟(jì)內(nèi)容的權(quán)益，屬于公民的基本權(quán)利之一，包括生命健康權(quán)，人身自由權(quán)，人格權(quán)等等。救助站應(yīng)當(dāng)提供符合食品衛(wèi)生要求的食物和符合基本條件的住處；受助人員在站內(nèi)突發(fā)疾病的，救助站應(yīng)當(dāng)及時(shí)送醫(yī)院救治；救助站工作人員不準(zhǔn)打罵、體罰、虐待受助人員或者唆使他人打罵、體罰、虐待受助人員。這些規(guī)范就是對(duì)受助對(duì)象生命健康權(quán)的保護(hù)。人身自由權(quán)是人身權(quán)中最根本的權(quán)利?！豆芾砭戎k法》取消了強(qiáng)制功能，把救助完全變成了一種自愿行為，實(shí)行來去自由的開放式管理。第十一條規(guī)定，救助站應(yīng)當(dāng)勸導(dǎo)受助人返回其住所地或者所在單位，不得限制受助人員離開救助站?！毒戎芾磙k法》第八條和第十四條關(guān)于按性別分室住宿及管理和不準(zhǔn)調(diào)戲婦女的規(guī)定充分體現(xiàn)了救助行政管理中的對(duì)女性人格尊嚴(yán)的保護(hù)。

（2）財(cái)產(chǎn)權(quán)不被侵犯。

《救助管理辦法》第九條規(guī)定救助站應(yīng)當(dāng)保障受助人員在站內(nèi)在站內(nèi)的人身安全和隨身攜帶物品的安全。第十四條規(guī)定，救助站工作人員不準(zhǔn)敲詐、勒索、侵吞受助人員的財(cái)物；不準(zhǔn)克扣受助人員的生活供應(yīng)品。

（3）提供規(guī)范、人性化的管理。

對(duì)于救助站內(nèi)的管理應(yīng)該規(guī)范人性化，實(shí)行男女分開住宿和管理；救助站應(yīng)當(dāng)建立、健全站內(nèi)管理的各項(xiàng)制度，實(shí)行規(guī)范化管理；嚴(yán)禁限制救助對(duì)象的人身權(quán)利，并要尊重其人格尊嚴(yán)，不得施以侮辱性的言語和暴行；受助人員返回常住戶口所在地、住所地或者所在單位時(shí)沒有交通費(fèi)的，由救助站發(fā)給乘車（船）憑證。

隨著人道主義和人文關(guān)懷越來越成為世界性的潮流，我們必須要思考如何讓政府救助和社會(huì)救助最大地人性化，充分體現(xiàn)我們社會(huì)主義社會(huì)人道主義的價(jià)值取向。

3.3明確和加大行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員的責(zé)任

（1）民政部門權(quán)力的強(qiáng)化與公安機(jī)關(guān)的淡出。

收容遣送時(shí)代“強(qiáng)迫救濟(jì)”現(xiàn)象的出現(xiàn)其中一個(gè)重要原因就是行政權(quán)尤其是警察權(quán)的過大。中國(guó)的收容遣送制度明確地允許警力介入且有強(qiáng)制性，極易使警察權(quán)膨脹，在收容單位不正當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下容易走向惡性發(fā)展。但是，《救助管理辦法》中已經(jīng)基本上不再使用警察力量介入受助者進(jìn)入救助站之后的救助活動(dòng)，使民政部門權(quán)力得到強(qiáng)而公安機(jī)關(guān)逐漸淡出，這是它具有進(jìn)步意義的顯著變化。

（2）明確工作人員的告知責(zé)任。

《救助管理辦法》第五條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)和其他有關(guān)行政機(jī)關(guān)的工作人員在執(zhí)行職務(wù)時(shí)發(fā)現(xiàn)流浪乞討人員的，應(yīng)當(dāng)告知其向救助站求助；對(duì)其中的殘疾人、未成年人、老年人和行動(dòng)不便的其他人員，還應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)、護(hù)送到救助站。這是對(duì)相關(guān)工作人員所作的以前所沒有的責(zé)任要求。但是我認(rèn)為僅規(guī)定他們?cè)凇皥?zhí)行職務(wù)時(shí)”履行告知義務(wù)，是不夠的。履行告知義務(wù)，舉手之勞，如果可以隨時(shí)發(fā)現(xiàn)，隨時(shí)告知也許會(huì)更好。

（3）民政部門具有培訓(xùn)、監(jiān)督責(zé)任。

《收容遣送辦法》只在其《細(xì)則》二十五條提出“收容遣送站要建立獎(jiǎng)懲制度”。《救助管理辦法》在第十四條中規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府民政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)救助站工作人員的教育、培訓(xùn)和監(jiān)督。正如前文所述，即便是一項(xiàng)具備良好初衷并合乎法治原則的制度，如果執(zhí)行者素質(zhì)低下，以執(zhí)法違法為樂，再好的制度也無法呈現(xiàn)其本來面目。中國(guó)自古是一個(gè)行政權(quán)強(qiáng)大的國(guó)家，隨著現(xiàn)代權(quán)力體制的確立，行政權(quán)受到了一點(diǎn)制約，但這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須繼續(xù)強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的監(jiān)控，堅(jiān)決避免其落入違法亂紀(jì)人的手里而成為侵犯公民合法權(quán)利的惡魔?！毒戎芾磙k法》還規(guī)定了救濟(jì)措施，救助站不履行救助職責(zé)的，求助人員可以向當(dāng)?shù)孛裾块T舉報(bào)；民政部門經(jīng)查證屬實(shí)的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令救助站及時(shí)提供救助，并對(duì)直接責(zé)任人員依法給予紀(jì)律處分。

建立新型社會(huì)救助制度，體現(xiàn)了以人為本的社會(huì)行政管理理念，體現(xiàn)了社會(huì)主義民主法制建設(shè)的本質(zhì)，適應(yīng)了現(xiàn)代法制建設(shè)的普遍趨勢(shì)，是我國(guó)依法行政水平提高的一個(gè)重要標(biāo)志，是法律人文關(guān)懷品質(zhì)的閃爍。

雖然救助管理制度只是龐大的行政法體系中的冰山一角，但是因?yàn)樗鼈兊母聪嗤?，本性相通，所以從救助管理制度中流露出的?duì)人權(quán)的尊重也可以折射出行政法的人文關(guān)懷。

4結(jié)語

法治不僅是一種技術(shù)理性，更蘊(yùn)涵著深刻的人文精神。法律的力量，不僅在于法律的剛性，也在于法律中所包含的對(duì)人的深切關(guān)懷與體恤。不能以人為本的法治，既非人道，亦無生命力。人文關(guān)懷不僅僅是法治的一個(gè)理想，更應(yīng)是法治實(shí)踐中實(shí)實(shí)在在的存在。以人為出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)來設(shè)計(jì)和創(chuàng)制法律制度，才能體現(xiàn)法律的人文關(guān)懷，法制現(xiàn)代化才能落到實(shí)處。法律是然，行政法亦然。

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