全球網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則制定的合作與博弈

【內(nèi)容提要】隨著互聯(lián)網(wǎng)在國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)生活中的作用逐漸加強(qiáng)，國(guó)家對(duì)高度依賴(lài)網(wǎng)絡(luò)的不安全感也日趨增加，由此引發(fā)的國(guó)家間沖突使制定全球網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則顯得非常必要且迫切。在應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)有組織犯罪和網(wǎng)絡(luò)恐怖主義中，以國(guó)家間合作為主流，而一般性網(wǎng)絡(luò)沖突和網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)則體現(xiàn)出國(guó)家間利益的博弈。網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則的制定主要圍繞技術(shù)、軍事安全和對(duì)策三個(gè)層面展開(kāi)博弈。國(guó)家間的博弈主要表現(xiàn)為美國(guó)與歐洲對(duì)互聯(lián)網(wǎng)主導(dǎo)權(quán)的爭(zhēng)奪以及美歐與中俄在治理理念和模式上的對(duì)立。目前，網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則的制定仍然處于“規(guī)范興起”的起始階段，要達(dá)成一項(xiàng)全球網(wǎng)絡(luò)空間協(xié)定還面臨諸多困難和挑戰(zhàn)，但是，明晰彼此底線(xiàn)并努力尋求共識(shí)應(yīng)該成為推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則制定的首要目標(biāo)和任務(wù)。中國(guó)作為一個(gè)新興大國(guó)，要實(shí)現(xiàn)向網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)積極關(guān)注和參與不同國(guó)際平臺(tái)上有關(guān)網(wǎng)絡(luò)規(guī)則的討論，開(kāi)展國(guó)際合作的同時(shí)勇于承擔(dān)更多的國(guó)際責(zé)任，在確保國(guó)家安全的前提下，推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的可持續(xù)發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】網(wǎng)絡(luò)規(guī)則 網(wǎng)絡(luò)治理 網(wǎng)絡(luò)安全 聯(lián)合國(guó)

【作者簡(jiǎn)介】郎平，中國(guó)社科院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所國(guó)際政治理論研究室副主任、副研究員

【中圖分類(lèi)號(hào)】D815/G20

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】1006-1568-（2014）06-0138-15

隨著網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題逐漸進(jìn)入國(guó)家安全的視野，國(guó)際關(guān)系中源于網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題的沖突和摩擦日益增加。軍事領(lǐng)域網(wǎng)絡(luò)攻防能力的競(jìng)爭(zhēng)和網(wǎng)絡(luò)間諜活動(dòng)都不同程度上導(dǎo)致國(guó)家間關(guān)系的緊張。2014年5月，美國(guó)司法部以網(wǎng)絡(luò)盜竊為由對(duì)五名中國(guó)軍官提起訴訟，更凸顯了網(wǎng)絡(luò)安全在大國(guó)關(guān)系中的重要性。然而，當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)空間的無(wú)序狀態(tài)如同眾多車(chē)輛在四通八達(dá)的道路上快速行駛，卻沒(méi)有統(tǒng)一的交通規(guī)則，任何一起交通事故都可能引發(fā)嚴(yán)重的后果。目前，國(guó)際社會(huì)圍繞網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則制定的合作與博弈正在全球展開(kāi)。

一、網(wǎng)絡(luò)空間安全問(wèn)題及治理現(xiàn)狀

網(wǎng)絡(luò)空間進(jìn)入國(guó)際關(guān)系的視野是在1991年海灣戰(zhàn)爭(zhēng)之后。在軍事戰(zhàn)略家們看來(lái)，強(qiáng)大的軍事力量已不再是戰(zhàn)場(chǎng)獲勝的唯一法寶，贏得信息戰(zhàn)和確保信息主導(dǎo)權(quán)的能力日益重要。1993年，美國(guó)蘭德公司的兩位研究員約翰·阿爾奎拉（John Arquilla）和戴維·龍費(fèi)爾特（David Ronfeldt）發(fā)表了一份研究報(bào)告稱(chēng)“網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)即將到來(lái)”。[ John Arquilla and David F. Ronfeldt， “Cyberwar is Coming！” Comparative Strategy， Vol. 12， No. 2， 1993， pp. 141-165.] 一時(shí)間，有關(guān)計(jì)算機(jī)、國(guó)家安全和網(wǎng)絡(luò)空間的爭(zhēng)論甚囂塵上，網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)成了最熱門(mén)的流行語(yǔ)。但由于網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)似乎還僅僅是一種“臆想”，因而很快沉寂下去。直到2007年愛(ài)沙尼亞危機(jī)、2008年格魯吉亞戰(zhàn)爭(zhēng)和2010年伊朗核設(shè)施受到“震網(wǎng)”病毒攻擊并且遭受重大損失，網(wǎng)絡(luò)安全威脅才開(kāi)始鮮活起來(lái)，真正進(jìn)入國(guó)家安全的議程。

網(wǎng)絡(luò)空間具有跨國(guó)性、隱蔽性、軍用和民用設(shè)施混淆、網(wǎng)絡(luò)攻擊門(mén)檻低等特點(diǎn)。根據(jù)網(wǎng)絡(luò)空間對(duì)國(guó)家安全的威脅程度可大致劃分為：（1）有組織的網(wǎng)絡(luò)犯罪，如洗錢(qián)、販毒、販賣(mài)人口、走私、金融詐騙等傳統(tǒng)犯罪活動(dòng)的虛擬化；（2）網(wǎng)絡(luò)恐怖主義，既包括針對(duì)信息及計(jì)算機(jī)系統(tǒng)、程序和數(shù)據(jù)發(fā)起的恐怖襲擊，也包括恐怖組織借助網(wǎng)絡(luò)空間進(jìn)行傳統(tǒng)恐怖主義活動(dòng)的宣傳和動(dòng)員等；（3）一般性的網(wǎng)絡(luò)沖突，這類(lèi)沖突烈度較低，還不至于引發(fā)國(guó)家間的軍事對(duì)抗，但是卻上升到了政府間的外交層面，如中美之間的網(wǎng)絡(luò)間諜案、歐美之間因網(wǎng)絡(luò)監(jiān)聽(tīng)引發(fā)的沖突等；（4）網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)，即至少有一方是國(guó)家行為體參與的網(wǎng)絡(luò)空間的軍事對(duì)抗，由于上升到戰(zhàn)爭(zhēng)行為，網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)對(duì)國(guó)家安全威脅的程度最高，它既可以獨(dú)立存在，也可以是當(dāng)代戰(zhàn)爭(zhēng)中的一部分。

從國(guó)家間互動(dòng)的角度來(lái)看，網(wǎng)絡(luò)犯罪和網(wǎng)絡(luò)恐怖主義是各國(guó)普遍面臨的安全威脅，國(guó)家之間的合作大于沖突；網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)和網(wǎng)絡(luò)沖突則更多體現(xiàn)為國(guó)家間的利益沖突，是競(jìng)爭(zhēng)性的關(guān)系，因而國(guó)家間博弈主要在這兩個(gè)層面上展開(kāi)。權(quán)力與財(cái)富、沖突與合作是國(guó)際政治的永恒主題。雖然網(wǎng)絡(luò)空間是一個(gè)虛擬的數(shù)字化世界，但同樣充斥著來(lái)自各種利益集團(tuán)和各類(lèi)行為體的利益爭(zhēng)奪，而國(guó)家行為體的介入也令“網(wǎng)絡(luò)空間”這個(gè)原本技術(shù)色彩濃厚的領(lǐng)域增添了政治學(xué)的色彩。有學(xué)者指出，“我們?nèi)缃裨僖膊荒軐?duì)網(wǎng)絡(luò)空間的政治特性漠然視之，網(wǎng)絡(luò)空間正在成為一個(gè)由政府、軍方、私人企業(yè)和公民網(wǎng)絡(luò)等各種行為體參與的，高度競(jìng)爭(zhēng)、殖民化和重塑的領(lǐng)域?！盵 Nazli Choucri， Cyberpolitics in International Relations， Cambridge， MA： The MIT Press， 2012， p. 8.]

進(jìn)入21世紀(jì)后，互聯(lián)網(wǎng)不僅在全球經(jīng)濟(jì)和商業(yè)往來(lái)中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用，對(duì)確保國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全也日益重要。國(guó)家對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的依賴(lài)程度越深，維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全的需求也就越迫切，“網(wǎng)絡(luò)主權(quán)”或“網(wǎng)絡(luò)邊界”的概念應(yīng)運(yùn)而生。如美國(guó)學(xué)者羅伯特·阿克塞爾羅德（Robert Axelrod）所言，“盡管網(wǎng)絡(luò)空間并不存在真正的物理邊界，但對(duì)一國(guó)政府而言，網(wǎng)絡(luò)的每一個(gè)節(jié)點(diǎn)、每一個(gè)路由器、甚至每一次轉(zhuǎn)換均發(fā)生在民主國(guó)家的主權(quán)邊界之內(nèi)，因而它必須遵守該國(guó)的法律；網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行的海底電纜或者衛(wèi)星連接也同樣由某個(gè)實(shí)體公司所控制，該公司的活動(dòng)也應(yīng)遵守所在國(guó)家的法律?！盵 See P. W. Singer and Allan Friedman， Cybersecurity and Cyberwar： What Everyone Needs to Know， New York： Oxford University Press， 2014， p. 182.] 從這個(gè)角度來(lái)看，網(wǎng)絡(luò)空間不可能真正脫離國(guó)家政府的約束，國(guó)家以行使主權(quán)的手段介入網(wǎng)絡(luò)空間治理也成為必然。無(wú)論是維基解密事件還是斯諾登泄密事件，都可以看到政府的干預(yù)和介入。正因?yàn)槿绱?，網(wǎng)絡(luò)空間治理從一個(gè)技術(shù)問(wèn)題演變?yōu)閲?guó)際關(guān)系中一個(gè)重要的安全議題，并走上大國(guó)外交的舞臺(tái)。

日益突出的網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題，嚴(yán)重威脅著主權(quán)國(guó)家的安全，但卻沒(méi)有一套專(zhuān)門(mén)適用于網(wǎng)絡(luò)空間安全的全球行為規(guī)范和準(zhǔn)則；[ 2001年11月由歐洲理事會(huì)26個(gè)歐盟成員國(guó)以及美國(guó)、加拿大、日本和南非等30個(gè)國(guó)家的政府官員在布達(dá)佩斯共同簽署的《網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》，是全世界第一部、也是迄今為止唯一一部針對(duì)網(wǎng)絡(luò)犯罪行為所制定的國(guó)際公約。但是，由于它的管轄范圍主要針對(duì)網(wǎng)絡(luò)犯罪方面國(guó)家間法律與合作的協(xié)調(diào)，因而也不足以應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間的諸多威脅和挑戰(zhàn)。] “當(dāng)前的網(wǎng)絡(luò)空間就如同19世紀(jì)初蠻荒的美國(guó)西部。”[ Scott Beidleman， Defining and Deterring Cyber War， Strategy Research Project， US Army War College， 2009， p. 21.] 北約盟軍歐洲最高司令、美國(guó)海軍上將詹姆斯·斯塔夫里迪斯（James G. Stavridis）曾表示：“我們的經(jīng)濟(jì)被卷入了互聯(lián)網(wǎng)的汪洋之中，但這個(gè)海洋卻不受法律的保護(hù)，沒(méi)有任何行為規(guī)范?，F(xiàn)在，我們必須開(kāi)展全球?qū)υ?huà)來(lái)應(yīng)對(duì)這一挑戰(zhàn)?！盵 House and Senate Armed Services Committees， Testimony of： Admiral James Stavridis， United States Navy Commander， United States European Command before the 113th Congress， March 19， 2013， pp. 28-29， http：//www.armed-services.senate.gov/imo/media/doc/Stavridis% 2003-19-13.pdf.] 雖然國(guó)際社會(huì)在確立全球網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則方面有共識(shí)，但對(duì)如何制定及制定何種規(guī)則卻存在嚴(yán)重分歧。

國(guó)際社會(huì)在現(xiàn)階段面臨的形勢(shì)與電報(bào)發(fā)明之后的情形頗為相似。1839年，首條電報(bào)運(yùn)營(yíng)線(xiàn)路在英國(guó)投入使用，隨后在世界范圍內(nèi)擴(kuò)散，將遠(yuǎn)隔千里的人們以一種前所未有的方式聯(lián)系在一起。隨著信息通過(guò)電報(bào)跨越國(guó)家邊界的傳輸，問(wèn)題也產(chǎn)生了：不同的國(guó)家收取不同數(shù)額的關(guān)稅，使用不同類(lèi)型的設(shè)備，甚至使用不同的電報(bào)碼。為解決這種混亂局面，歐洲國(guó)家（英國(guó)由于其電報(bào)網(wǎng)絡(luò)私營(yíng)而被排除在外）于1865年達(dá)成一項(xiàng)要求所有國(guó)家必須遵守的統(tǒng)一規(guī)范，如國(guó)際電報(bào)統(tǒng)一關(guān)稅、所有信息的隱私權(quán)保護(hù)以及統(tǒng)一使用德國(guó)版莫爾斯電碼，由此成立了一個(gè)新的國(guó)家間組織——國(guó)際電報(bào)聯(lián)盟（ITU），負(fù)責(zé)協(xié)定管理和監(jiān)督。作為國(guó)家間組織，國(guó)際電報(bào)聯(lián)盟在保證全球通信的同時(shí)，也保留了國(guó)家政府干預(yù)的權(quán)力。1934年，國(guó)際電報(bào)聯(lián)盟更名為“國(guó)際電信聯(lián)盟”，將電話(huà)與無(wú)線(xiàn)電納入管轄范圍，并提出“致力于聯(lián)通世界”的口號(hào)。

如今，將世界各地的人們更緊密地聯(lián)系在一起的互聯(lián)網(wǎng)出現(xiàn)了。全世界已經(jīng)有超過(guò)30個(gè)國(guó)家制定了有關(guān)網(wǎng)絡(luò)空間或互聯(lián)網(wǎng)使用的政策。在國(guó)際層面，北約、歐盟、上合組織等國(guó)際組織也就網(wǎng)絡(luò)安全展開(kāi)了不同程度的合作。國(guó)際社會(huì)盡快達(dá)成一項(xiàng)國(guó)家間的網(wǎng)絡(luò)空間行動(dòng)準(zhǔn)則的重要性和迫切性日益凸顯，而國(guó)家間利益博弈也隨之展開(kāi)。

二、網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則制定的國(guó)家間博弈

目前，全球網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則的制定仍然處于初始階段。費(fèi)麗莫（Martha Finnemore）和斯金克（Kathryn Sikkink）曾經(jīng)在《國(guó)際規(guī)范動(dòng)力學(xué)和政治變革》一文中將規(guī)范界定為“某個(gè)特定身份的行為體行為恰當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)”，并將規(guī)范的生命周期劃分為三個(gè)階段：規(guī)范興起（norm emergence）、規(guī)范普及（norm cascade）和規(guī)范內(nèi)化（internalization）。作者認(rèn)為，欲催生新的規(guī)范需要兩個(gè)條件：一是規(guī)范倡導(dǎo)者的勸說(shuō)；二是規(guī)范倡導(dǎo)者發(fā)揮影響力的制度平臺(tái)。[ Martha Finnemore and Kathryn Sikkink， “International Norm Dynamics and Political Change，” International Organization， Vol. 52， No. 4， 1998， pp. 895-896.] 在網(wǎng)絡(luò)空間，全球規(guī)則的倡導(dǎo)者主要是各國(guó)政府，制度平臺(tái)包括聯(lián)合國(guó)、北約、歐盟等國(guó)際和地區(qū)組織，其中聯(lián)合國(guó)因其廣泛代表性是全球規(guī)范談判和討價(jià)還價(jià)的最重要平臺(tái)。從國(guó)家間互動(dòng)的角度來(lái)看，網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則制定過(guò)程中的博弈主要體現(xiàn)在三個(gè)層面：技術(shù)、軍事安全和對(duì)策層面。

（一）技術(shù)層面

互聯(lián)網(wǎng)起源于美國(guó)，20世紀(jì)90年代之前，互聯(lián)網(wǎng)一直是一個(gè)為科研和軍事服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)，其治理權(quán)主要分為兩部分：一是頂級(jí)域名和地址的分配；二是互聯(lián)網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)的研發(fā)和制定。90年代初，美國(guó)政府將互聯(lián)網(wǎng)頂級(jí)域名系統(tǒng)的注冊(cè)、協(xié)調(diào)與維護(hù)的職責(zé)交給了網(wǎng)絡(luò)解決方案公司（NSI），而互聯(lián)網(wǎng)地址資源分配權(quán)則交由互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字分配機(jī)構(gòu)（IANA）來(lái)分配?；ヂ?lián)網(wǎng)運(yùn)行的另一項(xiàng)重要內(nèi)容是標(biāo)準(zhǔn)的制定和管理。目前，承擔(dān)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的研發(fā)和制定任務(wù)的是1985年底成立的互聯(lián)網(wǎng)工程任務(wù)組（IETF），其兩個(gè)監(jiān)督和管理機(jī)構(gòu)即互聯(lián)網(wǎng)工程指導(dǎo)委員會(huì)（IESG）和互聯(lián)網(wǎng)架構(gòu)委員會(huì)（IAB）則共同歸屬于互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)（ISOC）管轄?？偛课挥诿绹?guó)弗吉尼亞的互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)成立于1992年，是一個(gè)獨(dú)立的非政府、非營(yíng)利性的行業(yè)性國(guó)際組織，它的建立標(biāo)志著互聯(lián)網(wǎng)開(kāi)始真正向商用過(guò)渡。由此可見(jiàn)，互聯(lián)網(wǎng)的控制權(quán)雖然歸屬于獨(dú)立的非政府組織，但根本上仍是“美國(guó)制造”，很大程度上被美國(guó)政府所控制。

為了抗議美國(guó)政府對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的壟斷，表明技術(shù)專(zhuān)家們?cè)讵?dú)立和平等的環(huán)境中分享互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的愿望，IANA創(chuàng)始人、協(xié)議發(fā)明大師喬恩·波斯托（Jon Postel）于1998年1月28日發(fā)動(dòng)了互聯(lián)網(wǎng)世界的第一次“政變”。他發(fā)送了一封機(jī)密郵件給掌管著世界上12臺(tái)域名服務(wù)器中8臺(tái)的操作員，要求他們重新配置服務(wù)器，認(rèn)定其南加州大學(xué)的計(jì)算機(jī)為主機(jī)，而其余4臺(tái)服務(wù)器仍然認(rèn)定美國(guó)政府的電腦是主機(jī)。由于波斯托在互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的巨大聲望，這8位操作員冒著被美國(guó)政府起訴的危險(xiǎn)照做了。這一天，互聯(lián)網(wǎng)世界一分為二，以實(shí)際行動(dòng)向美國(guó)政府宣示，“美國(guó)無(wú)法從那些在過(guò)去30年里建立并維持互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)的專(zhuān)家們手中掠奪互聯(lián)網(wǎng)的控制權(quán)”。[ Singer and Friedman， Cybersecurity and Cyberwar， 2014.] 然而，在美國(guó)政府的壓力下，此次“試驗(yàn)”僅持續(xù)了一周。

1998年1月30日，美國(guó)商務(wù)部公布互聯(lián)網(wǎng)域名和地址管理“綠皮書(shū)”，宣稱(chēng)美國(guó)政府享有互聯(lián)網(wǎng)的直接管理權(quán)，遭到幾乎所有國(guó)家及機(jī)構(gòu)的反對(duì)。此時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)開(kāi)始在全球范圍內(nèi)迅速普及，美國(guó)政府意識(shí)到壟斷互聯(lián)網(wǎng)的局面難以繼續(xù)。1998年6月，經(jīng)廣泛調(diào)研，美國(guó)重新發(fā)布了互聯(lián)網(wǎng)“白皮書(shū)”，決定成立一個(gè)由全球網(wǎng)絡(luò)商業(yè)界、技術(shù)及學(xué)術(shù)各領(lǐng)域?qū)＜医M成的民間非盈利公司——互聯(lián)網(wǎng)名稱(chēng)與數(shù)字地址分配機(jī)構(gòu)（ICANN），負(fù)責(zé)接管包括管理域名和IP地址分配等與互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)的業(yè)務(wù)。雖然美國(guó)商務(wù)部不再直接參與機(jī)構(gòu)的管理，但仍然牢牢掌握著ICANN的控制權(quán)和管理權(quán)。[ 2014年3月，美國(guó)政府發(fā)表公開(kāi)聲明，同意放棄對(duì)ICANN的管理權(quán)，但是只允許將管理權(quán)轉(zhuǎn)交給某個(gè)獨(dú)立的非政府機(jī)構(gòu)，目前仍未落實(shí)。] 2014年3月14日，美國(guó)商務(wù)部下屬的國(guó)家電信和信息管理局（NTIA）宣布將放棄對(duì)ICANN的控制權(quán)，但明確拒絕由聯(lián)合國(guó)或其他政府間組織接管，只同意由ICANN管理層與全球“多利益攸關(guān)方”（Multi-stakeholder）討論接管問(wèn)題。[ The NTIA，“NTIA Announces Intent to Transition Key Internet Domain Name Functions，” March 14， 2014， http：//www.ntia.doc.gov/press-release/2014/ntia-announces-intent-transition- key-internet-domain-name-functions.]

國(guó)際電信聯(lián)盟是聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)中唯一涉及網(wǎng)絡(luò)問(wèn)題的條約組織，在制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面發(fā)揮著重要作用。它由不同領(lǐng)域的技術(shù)人員管理，每個(gè)季度向聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)提交一份威脅評(píng)估報(bào)告。國(guó)際電信聯(lián)盟在聯(lián)合國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域相當(dāng)重要，它不僅是一個(gè)成員國(guó)的組織平臺(tái)，而且是一個(gè)自主的規(guī)范倡導(dǎo)者，其主要任務(wù)是推進(jìn)其成員國(guó)制定的議程并提出具體倡議。2012年12月，國(guó)際電信聯(lián)盟大會(huì)在迪拜舉行，俄羅斯、中國(guó)以及其他發(fā)展中國(guó)家倡議將互聯(lián)網(wǎng)納入國(guó)際電信聯(lián)盟的管轄范圍，允許政府對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的運(yùn)行進(jìn)行管理，但遭到美國(guó)及歐洲國(guó)家的強(qiáng)烈反對(duì)，它們認(rèn)為這將改變互聯(lián)網(wǎng)治理的“無(wú)國(guó)界”性質(zhì)，賦予政府干預(yù)網(wǎng)絡(luò)空間的權(quán)力。在美歐國(guó)家缺席的情況下，國(guó)際電信聯(lián)盟打破傳統(tǒng)的一致通過(guò)原則，以多數(shù)通過(guò)方式通過(guò)了新協(xié)議，但該協(xié)議最終能否得到各成員國(guó)批準(zhǔn)進(jìn)而生效還面臨著很大的不確定性。

在2014年4月于巴西圣保羅召開(kāi)的全球互聯(lián)網(wǎng)治理大會(huì)上，西方國(guó)家與以中俄為首的發(fā)展中國(guó)家繼續(xù)展開(kāi)激辯。雖然美國(guó)在3月份表示愿意讓渡ICANN的管理權(quán)，但發(fā)展中國(guó)家仍希望推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)改革，打破美國(guó)在互聯(lián)網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)制定方面的壟斷。與此同時(shí)，美國(guó)和歐盟之間也面臨著爭(zhēng)奪互聯(lián)網(wǎng)霸主地位的沖突。2014年2月，德國(guó)總理默克爾與法國(guó)總統(tǒng)奧朗德在巴黎會(huì)晤時(shí)專(zhuān)門(mén)提出要建設(shè)獨(dú)立的歐洲互聯(lián)網(wǎng)，取代當(dāng)前由美國(guó)主導(dǎo)的互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施。美國(guó)希望繼續(xù)掌握互聯(lián)網(wǎng)的游戲規(guī)則制定權(quán)，把互聯(lián)網(wǎng)看作盡可能不對(duì)數(shù)據(jù)跨境傳輸進(jìn)行限制的電子商務(wù)平臺(tái)；但歐洲卻希望建設(shè)獨(dú)立的歐洲互聯(lián)網(wǎng)，奪回一些IT主權(quán)并減少對(duì)外國(guó)供應(yīng)商的依賴(lài)。[ 王芳、鄭紅：《法德探討建立歐洲獨(dú)立互聯(lián)網(wǎng)》，載《人民日?qǐng)?bào)》2014年2月21日，第21版。]

（二）軍事安全層面

軍事安全層面的規(guī)則制定博弈主要發(fā)生在聯(lián)大第一委員會(huì)。[ 在聯(lián)合國(guó)框架下，多個(gè)部門(mén)、附屬和專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)都涉及網(wǎng)絡(luò)安全的問(wèn)題，例如大會(huì)、安理會(huì)、經(jīng)社理事會(huì)、打擊跨國(guó)有組織犯罪公約締約方大會(huì)等。這些機(jī)構(gòu)對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題的討論主要集中在兩個(gè)層面：一是政治軍事層面，例如網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)、網(wǎng)絡(luò)攻擊、網(wǎng)絡(luò)恐怖主義；二是經(jīng)濟(jì)層面，例如有組織的網(wǎng)絡(luò)犯罪，如毒品、傳統(tǒng)的商業(yè)犯罪行為。聯(lián)合國(guó)負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)規(guī)則制定的政府間機(jī)構(gòu)是聯(lián)合國(guó)大會(huì)第一委員會(huì)，組織平臺(tái)包括國(guó)際電信聯(lián)盟、聯(lián)合國(guó)裁軍研究所和聯(lián)合國(guó)反恐執(zhí)行工作隊(duì)。] 第一階段的標(biāo)志性事件是1998年9月23日，俄羅斯在第一委員會(huì)提交了一份名為“從國(guó)際安全角度看信息和電信領(lǐng)域的發(fā)展”的決議草案，[ Christopher Ford， “The Trouble with Cyber Arms Control，” The New Atlantis–A Journal of Technology & Society， Fall 2010， p. 65.] 呼吁締結(jié)一項(xiàng)網(wǎng)絡(luò)軍備控制的協(xié)定。該決議未經(jīng)表決就被聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)，自此被列入聯(lián)合國(guó)大會(huì)的議程。但直到2004年，該草案始終沒(méi)有得到其他國(guó)家的響應(yīng)。

這一時(shí)期，俄羅斯與美國(guó)的不同立場(chǎng)充分折射出兩國(guó)在網(wǎng)絡(luò)空間技術(shù)的地位差異。俄羅斯擔(dān)心美國(guó)在互聯(lián)網(wǎng)空間的優(yōu)勢(shì)地位會(huì)直接轉(zhuǎn)化為軍事上的優(yōu)勢(shì)，因此希望通過(guò)締結(jié)一項(xiàng)國(guó)際協(xié)定來(lái)限制網(wǎng)絡(luò)軍備競(jìng)賽。美國(guó)自然不希望締結(jié)一項(xiàng)協(xié)定來(lái)約束自身的優(yōu)勢(shì)，認(rèn)為這樣的條約一旦通過(guò)，在增加信息和電信安全的幌子下，會(huì)被用來(lái)限制信息的自由。美國(guó)智庫(kù)哈德森研究所（Hudson Institute）研究員克里斯托弗·福特（Christopher A. Ford）認(rèn)為，俄羅斯對(duì)信息戰(zhàn)和網(wǎng)絡(luò)空間的治理模式過(guò)于強(qiáng)調(diào)控制大眾媒體的內(nèi)容，意圖影響國(guó)外和國(guó)內(nèi)的看法。[ Ibid.， p. 59.] 這一時(shí)期由于俄羅斯勢(shì)單力孤，美國(guó)對(duì)這項(xiàng)議題并不重視，默認(rèn)了這項(xiàng)議題的存在，是國(guó)家間利益沖突的蟄伏期。

第二階段的標(biāo)志性事件是2005年10月28日，俄羅斯的決議草案首次被美國(guó)否決。從次年開(kāi)始，決議草案的發(fā)起國(guó)不再只是俄羅斯，中國(guó)、亞美尼亞、白俄羅斯等14個(gè)國(guó)家相繼加入。從2005年到2009年的五年間，俄羅斯決議草案的共同發(fā)起國(guó)迅速增加到30個(gè)，而美國(guó)則始終保持對(duì)立立場(chǎng)。

2004年，聯(lián)合國(guó)大會(huì)成立第一個(gè)政府專(zhuān)家小組。[ 該專(zhuān)家小組成員包括15個(gè)國(guó)家，分別為：美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、俄羅斯、中國(guó)、印度、南非、巴西、白俄羅斯、法國(guó)、約旦、馬來(lái)西亞、馬里、墨西哥、韓國(guó)。] 該小組在2004年和2005年先后召開(kāi)三次會(huì)議，但由于中俄與美國(guó)之間嚴(yán)重的利益分歧，未就網(wǎng)絡(luò)空間的潛在威脅和合作達(dá)成最后共識(shí)。這一時(shí)期，由于互聯(lián)網(wǎng)迅猛發(fā)展，包括中國(guó)在內(nèi)的越來(lái)越多的發(fā)展中國(guó)家意識(shí)到網(wǎng)絡(luò)空間對(duì)于國(guó)家安全的重要性，希望通過(guò)締結(jié)一項(xiàng)網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)的協(xié)定來(lái)消減美國(guó)的網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，確保國(guó)家安全。而美國(guó)當(dāng)時(shí)正處于小布什的第二任期，先發(fā)制人戰(zhàn)略與對(duì)多邊主義的厭惡使得美國(guó)與聯(lián)合國(guó)的關(guān)系處于低谷。雙方的沖突焦點(diǎn)集中在國(guó)際人道主義法和國(guó)際法是否足以防范通信技術(shù)被惡意用于政治軍事目的，美國(guó)認(rèn)為沒(méi)有必要重新締結(jié)一項(xiàng)網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)的新協(xié)定，現(xiàn)有國(guó)際法足以勝任網(wǎng)絡(luò)空間的行為規(guī)范。

第三階段開(kāi)始于2010年，其標(biāo)志是美國(guó)立場(chǎng)發(fā)生轉(zhuǎn)變并首次成為網(wǎng)絡(luò)安全決議草案的共同提議國(guó)，由此提議國(guó)擴(kuò)大至包括俄羅斯、中國(guó)、美國(guó)在內(nèi)的36個(gè)國(guó)家。美國(guó)立場(chǎng)轉(zhuǎn)變有兩個(gè)原因：一是奧巴馬政府上臺(tái)后外交戰(zhàn)略思路的變化，重視多邊主義；二是格魯吉亞戰(zhàn)爭(zhēng)使美國(guó)看到，締結(jié)新的協(xié)定雖然會(huì)約束其能力，但也是對(duì)類(lèi)似俄羅斯的國(guó)家的有力約束。約瑟夫·奈描述了美俄兩國(guó)在網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題上的對(duì)立和立場(chǎng)變化：“十多年來(lái)，俄羅斯一直尋求締結(jié)一個(gè)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的國(guó)際條約，禁止使用可以在戰(zhàn)爭(zhēng)中激活的惡意軟件或電子元件，但美國(guó)認(rèn)為禁止網(wǎng)絡(luò)攻擊能力的措施會(huì)破壞國(guó)家的網(wǎng)絡(luò)防御能力，并且反對(duì)國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)審查制度的合法化。盡管如此，美國(guó)開(kāi)始與俄羅斯展開(kāi)正式對(duì)話(huà)，甚至倡導(dǎo)締結(jié)一個(gè)類(lèi)似于《日內(nèi)瓦公約》的國(guó)際條約?！盵 Joseph Nye， Cyberpower， Cambridge， MA： Harvard Belfer Center for Science and International Affairs， May 2010， p. 18.]

但是，分歧依然存在。2012年，中國(guó)、俄羅斯、塔吉克斯坦和烏茲別克斯坦向聯(lián)合國(guó)提交了一份名為“信息安全國(guó)際行為準(zhǔn)則”的草案，遭到以美國(guó)為首的西方國(guó)家的強(qiáng)烈抵制。該文件認(rèn)為，與互聯(lián)網(wǎng)有關(guān)的公共政策問(wèn)題的決策權(quán)屬于各國(guó)主權(quán)范疇，應(yīng)尊重各國(guó)在網(wǎng)絡(luò)空間的主權(quán)。在治理方式上，中俄主張政府是網(wǎng)絡(luò)空間治理的最主要行為體，在網(wǎng)絡(luò)空間履行國(guó)家職能，負(fù)責(zé)信息基礎(chǔ)設(shè)施的安全和運(yùn)營(yíng)，管理網(wǎng)絡(luò)空間的信息，并依法打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪行為。但美國(guó)認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)空間是由人類(lèi)創(chuàng)造出來(lái)的虛擬空間，具有“全球公域”屬性，應(yīng)將其納入美國(guó)的全球公域戰(zhàn)略。網(wǎng)絡(luò)空間既包括國(guó)家行為體，也包括公司、非政府組織、學(xué)術(shù)團(tuán)體以及個(gè)人，網(wǎng)絡(luò)空間的治理主體應(yīng)該是“多利益攸關(guān)方”，政府應(yīng)將同等重要的責(zé)任和權(quán)利分享給其他行為體。[ 魯傳穎：《試析當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)空間全球治理困境》，載《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》2013年第11期。]

在此背景下，政府專(zhuān)家小組的工作也開(kāi)始取得進(jìn)展。第二個(gè)政府專(zhuān)家小組[ 該工作組于2009年開(kāi)始工作，新增加了愛(ài)沙尼亞和以色列等國(guó)家。] 最終在2010年提交了報(bào)告，就“信息安全領(lǐng)域現(xiàn)存和潛在的威脅是21世紀(jì)最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)”達(dá)成一致。報(bào)告兼顧各方共同愿景，承認(rèn)網(wǎng)絡(luò)空間指證問(wèn)題的存在及網(wǎng)絡(luò)空間的兩面性，互聯(lián)網(wǎng)本身是中性的，取決于使用者的意圖。2013年6月，第三個(gè)政府專(zhuān)家組提交的報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)惡意使用通信技術(shù)的威脅，并且提出加強(qiáng)穩(wěn)定和安全的合作措施，包括規(guī)范、增加透明度的自愿措施、各國(guó)信心和信任以及能力建設(shè)措施。2013年12月，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)第68/243號(hào)決議，決定成立由20名專(zhuān)家組成的第四個(gè)政府專(zhuān)家小組，其主要任務(wù)是討論現(xiàn)有國(guó)際法能否適用于網(wǎng)絡(luò)空間，美歐贊成將聯(lián)合國(guó)武裝沖突法適用于網(wǎng)絡(luò)空間，但中俄反對(duì)，認(rèn)為這將導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)空間的軍事化。

（三）對(duì)策層面

對(duì)于國(guó)家間的一般性網(wǎng)絡(luò)沖突，其解決方式更多是依靠沖突雙方的外交磋商，如果不能達(dá)成一致，則可能訴諸其他多邊途徑。中國(guó)和美國(guó)之間因網(wǎng)絡(luò)間諜案引發(fā)的沖突、美國(guó)與歐盟等國(guó)家因“棱鏡門(mén)”監(jiān)聽(tīng)事件導(dǎo)致的沖突都?xì)w為此類(lèi)。由于這些沖突的起因和情況皆有不同，需要沖突國(guó)家之間根據(jù)具體情況制定相應(yīng)的對(duì)策。這些沖突的解決辦法經(jīng)由反復(fù)的實(shí)踐而最終沉淀為沖突各方遵守的國(guó)際慣例。

以中美之間的網(wǎng)絡(luò)間諜案為例，2014年5月19日，美國(guó)司法部以網(wǎng)絡(luò)竊密為由對(duì)五名中國(guó)軍官提出起訴，并在聯(lián)邦調(diào)查局網(wǎng)站上發(fā)布了“通緝令”，作為對(duì)2013年2月19日美國(guó)麥迪安（Mandiant）網(wǎng)絡(luò)公司報(bào)告的回應(yīng)。盡管美國(guó)明知不可能抓捕這五名軍官，但此舉更多是通過(guò)威懾進(jìn)一步明確美國(guó)的強(qiáng)硬立場(chǎng)：“無(wú)論在何地，任何個(gè)人都不能利用21世紀(jì)的網(wǎng)絡(luò)工具使美國(guó)利益受損?！敝袊?guó)在第一時(shí)間提出抗議，敦促美方立即糾正錯(cuò)誤，撤銷(xiāo)所謂“起訴”。隨后一周，中美交鋒不斷升級(jí)，中國(guó)政府宣布暫停中美網(wǎng)絡(luò)安全小組的活動(dòng)，政府采購(gòu)計(jì)算機(jī)停用Windows 8系統(tǒng)，并且所有國(guó)外IT產(chǎn)品和服務(wù)都必須經(jīng)過(guò)安全審查。2月26日，中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)新聞研究中心發(fā)表了《美國(guó)全球監(jiān)聽(tīng)行動(dòng)紀(jì)錄》報(bào)告，確認(rèn)美國(guó)在中國(guó)進(jìn)行了大范圍的竊聽(tīng)。此外，該問(wèn)題也很可能會(huì)波及在華的美國(guó)咨詢(xún)公司，從而失去中國(guó)的國(guó)有企業(yè)客戶(hù)。

中美網(wǎng)絡(luò)間諜案既是網(wǎng)絡(luò)間諜案件，也可以被看作是知識(shí)產(chǎn)權(quán)盜竊的經(jīng)濟(jì)糾紛，目前有兩種可能的解決途徑：第一，通過(guò)雙邊磋商，或者恢復(fù)中美網(wǎng)絡(luò)工作組的工作，從而在該框架內(nèi)解決?；蛲ㄟ^(guò)更高級(jí)別雙邊會(huì)談，就彼此的底線(xiàn)相互通報(bào)并達(dá)成一致。中美雙方繼續(xù)雙邊網(wǎng)絡(luò)安全對(duì)話(huà)，即使不能就網(wǎng)絡(luò)攻擊的解決達(dá)成一致，也可以就一些攻擊行為或非正式的原則達(dá)成共識(shí)。美國(guó)中央情報(bào)局前局長(zhǎng)邁克爾·海登（Michael Hayden）指出，正如冷戰(zhàn)期間美蘇兩國(guó)情報(bào)部門(mén)在不使冷戰(zhàn)升級(jí)為“熱戰(zhàn)”達(dá)成共識(shí)一樣，中美兩國(guó)雖然對(duì)對(duì)方網(wǎng)絡(luò)盜竊商業(yè)機(jī)密非常不滿(mǎn)，但彼此應(yīng)達(dá)成一種共識(shí)，明確雙方能夠容忍的底線(xiàn)，避免形勢(shì)失控。[ Singer and Friedman， Cybersecurity and Cyberwar， 2014.] 非正式的原則固然短期內(nèi)不能杜絕網(wǎng)絡(luò)盜竊行為的出現(xiàn)，但卻可以作為一種設(shè)定的準(zhǔn)則，隨著時(shí)間的推移逐漸加深影響，最終培養(yǎng)一種負(fù)責(zé)任的意識(shí)。

第二，如果雙邊途徑無(wú)法達(dá)成一致，就很可能要通過(guò)其他多邊框架加以解決，如援引世貿(mào)組織相關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的條款。美國(guó)一些學(xué)者認(rèn)為，中美之間如果不能通過(guò)雙邊對(duì)話(huà)達(dá)成一致的話(huà)，可以在世貿(mào)組織框架內(nèi)對(duì)中國(guó)以“盜竊知識(shí)產(chǎn)權(quán)”提起訴訟。中國(guó)在2001年加入世貿(mào)組織之后受益匪淺，對(duì)世貿(mào)組織的身份和形象極為重視，如果在《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)議》框架下對(duì)中國(guó)盜竊或者違反知識(shí)產(chǎn)權(quán)規(guī)定提起訴訟，一旦勝訴，就會(huì)導(dǎo)致中國(guó)數(shù)十億美元的損失。在美國(guó)學(xué)者看來(lái)，只有在中國(guó)很看重的框架內(nèi)提起訴訟才能使中國(guó)無(wú)法回避網(wǎng)絡(luò)間諜案問(wèn)題，同時(shí)，也給中國(guó)政府提供一個(gè)“指證”美國(guó)政府對(duì)中國(guó)發(fā)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)攻擊的機(jī)會(huì)，兩國(guó)可以直接正面交鋒，對(duì)中國(guó)政府來(lái)說(shuō)也不是壞事。[ Ibid.]

中美網(wǎng)絡(luò)間諜案是全球網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則制定過(guò)程中國(guó)家間利益博弈的一個(gè)縮影。作為當(dāng)今世界兩個(gè)極具影響力的大國(guó)，中美在網(wǎng)絡(luò)空間治理的理念和模式上有著截然不同的立場(chǎng)，這在很大程度上影響到相關(guān)對(duì)策的制定。斯諾登事件之后，美國(guó)的國(guó)際形象大為受損，受到多方指責(zé)，與歐洲盟友的關(guān)系也因網(wǎng)絡(luò)監(jiān)聽(tīng)而陷入低谷，美俄關(guān)系也因俄羅斯向斯諾登提供避難而雪上加霜。雖然美國(guó)在網(wǎng)絡(luò)空間的主導(dǎo)權(quán)方面作出了一定的讓步，但中、美、歐、俄等大國(guó)之間在網(wǎng)絡(luò)空間的博弈將會(huì)持續(xù)。

三、未來(lái)走向和挑戰(zhàn)

從當(dāng)前的進(jìn)程來(lái)看，主要大國(guó)在制定網(wǎng)絡(luò)空間行為準(zhǔn)則的必要性方面已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，但對(duì)于條約內(nèi)涵仍存在較大分歧。由于不同的網(wǎng)絡(luò)空間治理理念和不同的利益考慮，目前各國(guó)對(duì)達(dá)成“全球網(wǎng)絡(luò)空間協(xié)定”的真實(shí)態(tài)度并不明朗。美國(guó)是當(dāng)今互聯(lián)網(wǎng)世界的霸主，雖然其政府官方聲明希望就網(wǎng)絡(luò)空間的行為準(zhǔn)則達(dá)成一致，但實(shí)際上并不愿意放棄目前掌控的技術(shù)制高點(diǎn)，不希望在綁住自身手腳的同時(shí)，給其他國(guó)家趕超機(jī)會(huì)，甚至出現(xiàn)少數(shù)國(guó)家背棄協(xié)定的情況，因此美國(guó)更希望維持現(xiàn)狀。此外，中俄與美國(guó)對(duì)協(xié)定的訴求也尖銳對(duì)立。2009年，俄羅斯再度提出禁止國(guó)家使用任何類(lèi)型的網(wǎng)絡(luò)武器和開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)空間的“軍備控制”，但在美國(guó)看來(lái)，俄羅斯的建議雖然約束了國(guó)家行為體，但難以限制政府使用“愛(ài)國(guó)黑客”作為代理人發(fā)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)攻擊。美國(guó)則更希望通過(guò)協(xié)定約束網(wǎng)絡(luò)間諜這種盜竊知識(shí)產(chǎn)權(quán)的行為和保護(hù)脆弱的民用關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，中國(guó)和俄羅斯則擔(dān)心西方國(guó)家借此推銷(xiāo)其價(jià)值觀，侵蝕本國(guó)的網(wǎng)絡(luò)主權(quán)。不同的利益訴求和網(wǎng)絡(luò)空間作為新生事物的“萬(wàn)事開(kāi)頭難”特性，決定了全球協(xié)定的達(dá)成仍然是長(zhǎng)路漫漫。

由于網(wǎng)絡(luò)空間的特殊性，國(guó)際社會(huì)很難達(dá)成類(lèi)似1967年的《外太空協(xié)定》或1923年的《海牙航空戰(zhàn)公約》的條約。在網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)層面，美國(guó)主張將《聯(lián)合國(guó)人道主義法》[ 《人道主義法》是指出于人道原因而設(shè)法將武裝沖突的影響限制在一定范圍內(nèi)的一系列規(guī)則的總稱(chēng)。它保護(hù)沒(méi)有參與或不再參與敵對(duì)行動(dòng)的人，并對(duì)作戰(zhàn)的手段和方法加以限制，因此也被稱(chēng)作戰(zhàn)爭(zhēng)法或武裝沖突法。] 適用于網(wǎng)絡(luò)空間，但人道主義法對(duì)網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)的約束也有相當(dāng)?shù)木窒扌浴＠?，網(wǎng)絡(luò)攻擊何時(shí)和如何被看做是戰(zhàn)爭(zhēng)行為？網(wǎng)絡(luò)空間的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題是如何區(qū)分軍用和民用設(shè)施。與傳統(tǒng)戰(zhàn)爭(zhēng)不同，網(wǎng)絡(luò)空間中軍用和民用設(shè)施的界限并不清晰，網(wǎng)絡(luò)既可能是民用也可能是軍用，如果將該國(guó)際法應(yīng)用到網(wǎng)絡(luò)空間恐難有效實(shí)施。中國(guó)和俄羅斯堅(jiān)持反對(duì)將《人道主義法》適用于網(wǎng)絡(luò)空間沖突，認(rèn)為這將導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)空間的軍事化。

北約專(zhuān)門(mén)研究網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)的卓越協(xié)同網(wǎng)絡(luò)防衛(wèi)中心邀請(qǐng)了20名法律專(zhuān)家，歷時(shí)三年，于2013年3月最終完成了《塔林手冊(cè)：適用于網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)的國(guó)際法》。雖然這部手冊(cè)并非北約官方文件或者政策，只是一個(gè)建議性指南，但它被認(rèn)為是西方第一份公開(kāi)出版的、系統(tǒng)化的網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)國(guó)際法，被譽(yù)為網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)領(lǐng)域的“日內(nèi)瓦公約”?！端质謨?cè)》對(duì)網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)一些關(guān)鍵且敏感的概念進(jìn)行了界定，直指網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題的核心。它規(guī)定一國(guó)政府不應(yīng)在知曉的情形下允許在本國(guó)領(lǐng)土內(nèi)或在政府控制下的網(wǎng)絡(luò)設(shè)施被用來(lái)對(duì)其他國(guó)家發(fā)動(dòng)有害的、不合法的攻擊行為；國(guó)家對(duì)指向其來(lái)源并且違背其國(guó)際義務(wù)的網(wǎng)絡(luò)攻擊行動(dòng)應(yīng)負(fù)有國(guó)際法責(zé)任；明確了使用武力的若干標(biāo)準(zhǔn)，如當(dāng)網(wǎng)絡(luò)攻擊行動(dòng)的規(guī)模和效果與使用武力的非網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)相當(dāng)時(shí)，網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)就被認(rèn)為是使用武力，培訓(xùn)和裝備持有惡意軟件的游擊隊(duì)組織也被看作是使用武力，而政治和經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制（coercion）不能等同于使用武力，資助黑客集團(tuán)也不構(gòu)成暴動(dòng)的一部分。[ Michael N Schmitt， Tallinn Manual on International Law Applicable to Cyber Warfare， Cambridge： Cambridge University Press， 2013， pp. 29-30.] 必須承認(rèn)，在制定全球網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則方面，北約走在了其他區(qū)域和國(guó)際組織的前面。這份規(guī)則的制定固然有著強(qiáng)烈的北約色彩，但客觀來(lái)看，就其框架進(jìn)行探討可以在某種程度上推進(jìn)聯(lián)合國(guó)框架內(nèi)的談判。

從目前的形勢(shì)判斷，如果沒(méi)有突發(fā)事件，達(dá)成一項(xiàng)各國(guó)均能接受的全球網(wǎng)絡(luò)安全準(zhǔn)則可能需要很長(zhǎng)時(shí)間。但這并不意味著制定網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則的進(jìn)程將止步不前。按照通常的做法，制定規(guī)則首先應(yīng)該從概念界定開(kāi)始，但這恰恰是現(xiàn)階段網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則制定的難點(diǎn)和障礙。鑒于當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題的日益凸顯和對(duì)國(guó)家間關(guān)系的消極影響，盡快推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則的制定已經(jīng)成為各國(guó)的共識(shí)。在這種情況下，網(wǎng)絡(luò)規(guī)則的討論應(yīng)避開(kāi)當(dāng)前的障礙，從共識(shí)開(kāi)始，率先就各方共同認(rèn)可的原則、規(guī)則和程序初步達(dá)成一致。2013年10月首爾網(wǎng)絡(luò)空間會(huì)議通過(guò)了《首爾原則》，認(rèn)為包括《聯(lián)合國(guó)憲章》在內(nèi)的國(guó)際法準(zhǔn)則也應(yīng)適用于國(guó)際網(wǎng)絡(luò)空間，這無(wú)疑是一個(gè)進(jìn)步。

聯(lián)合國(guó)大會(huì)的報(bào)告和決議則采取了模糊和兼顧的做法。2010年，第一委員會(huì)的決議草案不再要求首先對(duì)締結(jié)網(wǎng)絡(luò)軍備條約進(jìn)行概念界定，并且將“國(guó)際原則”的目標(biāo)替換為“國(guó)際概念”和“可能的措施”。[ Tim Maurer， Cyber Norm Emergency at the United Nations， Science， Technology， and Public Policy Program Explorations in Cyber International Relations Project， Harvard Kennedy School， September 2011.] 2013年，政府專(zhuān)家組向大會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)提交報(bào)告，報(bào)告稱(chēng)各國(guó)政府必須牽頭所有努力，但私營(yíng)部門(mén)和民間社會(huì)的適當(dāng)參與將促進(jìn)合作的有效開(kāi)展。報(bào)告并未就現(xiàn)行國(guó)際法是否適用給出明確結(jié)論，僅表明這對(duì)降低國(guó)際和平、安全與穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)至關(guān)重要，但并不反對(duì)今后另行制定準(zhǔn)則。專(zhuān)家組還認(rèn)為，由國(guó)家主權(quán)產(chǎn)生的國(guó)際準(zhǔn)則和原則適用于國(guó)家開(kāi)展與信息和通信技術(shù)有關(guān)的活動(dòng)，各國(guó)必須對(duì)此類(lèi)國(guó)際不法行為承擔(dān)國(guó)際義務(wù)。

盡管這種做法很大程度上是無(wú)奈而為之，但對(duì)于繼續(xù)推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則的制定仍十分必要。尋求共識(shí)并不難，如僵尸網(wǎng)絡(luò)對(duì)所有國(guó)家都具有同等的威脅，可以首先認(rèn)定建立僵尸網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)為非法。即使不能就如何界定“網(wǎng)絡(luò)攻擊”達(dá)成一致，但仍可以從防范共同威脅開(kāi)始，對(duì)各國(guó)共同承認(rèn)的某一類(lèi)型的攻擊進(jìn)行限制并制定行為規(guī)范。明確各國(guó)的底線(xiàn)在當(dāng)前階段尤為重要，即便不能明確何種行為是符合規(guī)范的，也應(yīng)明確哪些行為是不可接受的。如果國(guó)家間能夠就不對(duì)某些關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)攻擊達(dá)成一致，同樣也是重大的進(jìn)步。非正式規(guī)則的積極作用在于推動(dòng)催生一種共同的責(zé)任概念。因此，即使協(xié)定不能達(dá)成，談判和磋商也有助于制定某些行為準(zhǔn)則，通過(guò)潛移默化的方式來(lái)影響和塑造未來(lái)的行為。

此外，還有一些新的動(dòng)向值得關(guān)注。2013年以來(lái)，美國(guó)學(xué)界和媒體對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全威脅的認(rèn)識(shí)開(kāi)始回歸理性，使喧囂的網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)降溫?！锻饨皇聞?wù)》（Foreign Affairs）雜志刊文稱(chēng)，“我們應(yīng)該忘記網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)的叫囂，黑客行為可以減少真實(shí)世界的沖突，并且有助于和平?！盵 Thomas Rid， “Cyberwar and Peace： Hacking can reduce Real-World Violence，” Foreign Affairs， November/December， 2013.] 布魯金斯學(xué)會(huì)學(xué)者彼得·辛格爾（Peter Singer）在2014年3月的一次訪(fǎng)談中表示，所謂“網(wǎng)絡(luò)珍珠港”或者“網(wǎng)絡(luò)9·11”的景象雖然危險(xiǎn)，但近期內(nèi)真正發(fā)生的可能性并不大，美國(guó)網(wǎng)絡(luò)司令部司令凱斯·亞歷山大（Keith Alexander）關(guān)于“美國(guó)軍隊(duì)每天遭受數(shù)百萬(wàn)次網(wǎng)絡(luò)攻擊”的說(shuō)辭過(guò)于夸大，因?yàn)檫@些攻擊中的確有惡意的，但更多是惡作劇、政治抗議或間諜行為，完全沒(méi)有達(dá)到網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)的程度，美國(guó)對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題的認(rèn)知仍處于“無(wú)知”、“狂熱”和“擔(dān)憂(yōu)”的混合狀態(tài)。[ Charles Hoskinson， “The Cyber Threat，” Washington Examiner， March 21， 2014.] 他認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題的確存在，它是個(gè)人、企業(yè)、社會(huì)、政府的共同責(zé)任，而不應(yīng)成為美國(guó)政府借此夸大威脅、要求增加軍費(fèi)的理由。美國(guó)軍方與學(xué)界的不同聲音可能會(huì)在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)對(duì)美國(guó)的網(wǎng)絡(luò)安全政策帶來(lái)微妙影響：一方面，網(wǎng)絡(luò)武器的研發(fā)和攻防能力的建設(shè)還將持續(xù)，網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)能力勢(shì)必成為國(guó)家間軍力較量的一個(gè)重要陣地；但另一方面，如斯諾登事件和中美網(wǎng)絡(luò)間諜案等一般性的網(wǎng)絡(luò)沖突問(wèn)題將更加現(xiàn)實(shí)和突出，亟須加以規(guī)范并找到恰當(dāng)?shù)慕鉀Q途徑。

結(jié) 束 語(yǔ)

全球網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則的制定仍然處于“提出規(guī)則”的初始階段，在網(wǎng)絡(luò)恐怖主義與網(wǎng)絡(luò)犯罪層面以國(guó)家間合作為主，而國(guó)家間博弈則將集中在一般性網(wǎng)絡(luò)沖突和網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)兩個(gè)方面。鑒于美國(guó)多年來(lái)在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)層面的主導(dǎo)地位，當(dāng)前國(guó)家間的博弈主要表現(xiàn)為美歐與中俄在治理理念和模式上的沖突以及美國(guó)與歐盟在互聯(lián)網(wǎng)的主導(dǎo)權(quán)上的爭(zhēng)奪。2014年2月，中國(guó)中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組成立，并且提出了從網(wǎng)絡(luò)大國(guó)向網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)的目標(biāo)。作為一個(gè)新興大國(guó)，中國(guó)應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)階段采取積極的對(duì)策，參與全球網(wǎng)絡(luò)規(guī)則的制定。

第一，目前在國(guó)際層面探討網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則制定的平臺(tái)有很多，如聯(lián)合國(guó)（包括大會(huì)以及附屬機(jī)構(gòu)）、世界貿(mào)易組織、世界銀行、互聯(lián)網(wǎng)名稱(chēng)與數(shù)字地址分配機(jī)構(gòu)、倫敦議程、歐盟、上合組織等，中國(guó)應(yīng)當(dāng)積極關(guān)注和參與這些平臺(tái)有關(guān)網(wǎng)絡(luò)規(guī)則的討論，尤其是全球?qū)用娴拇枭獭Ｔ诖驌艟W(wǎng)絡(luò)恐怖主義和有組織網(wǎng)絡(luò)犯罪方面開(kāi)展國(guó)際合作，承擔(dān)更多的國(guó)際責(zé)任。在網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)規(guī)則的制定以及雙邊的網(wǎng)絡(luò)沖突中采取更加積極、靈活的態(tài)度，用全面、長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光作好多方面的準(zhǔn)備，在確保國(guó)家利益的前提下，推動(dòng)全球網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則的制定，避免網(wǎng)絡(luò)空間“巴爾干化”的風(fēng)險(xiǎn)。

第二，對(duì)中美網(wǎng)絡(luò)間諜案的可能走勢(shì)作出全面的預(yù)判，著力改善所謂“黑客大國(guó)”的負(fù)面國(guó)際形象。中美網(wǎng)絡(luò)間諜案是中美兩國(guó)結(jié)構(gòu)性矛盾在網(wǎng)絡(luò)空間的縮影，對(duì)中美兩國(guó)關(guān)系的影響不容忽視，尤其是很多美國(guó)民眾已經(jīng)將“黑客”當(dāng)作中國(guó)的標(biāo)簽。中國(guó)應(yīng)盡可能在中美兩國(guó)的現(xiàn)有對(duì)話(huà)機(jī)制內(nèi)繼續(xù)就該問(wèn)題進(jìn)行對(duì)話(huà)，商討具體的解決辦法，爭(zhēng)取明晰各自的底線(xiàn)以及雙方應(yīng)遵循的原則，同時(shí)也應(yīng)作好在世貿(mào)組織框架下應(yīng)對(duì)的預(yù)案，包括指定專(zhuān)門(mén)的人員，熟悉相關(guān)的條款和準(zhǔn)則以及建立必要的各部門(mén)溝通機(jī)制。

第三，在全球網(wǎng)絡(luò)規(guī)則的制定過(guò)程中，加強(qiáng)與美國(guó)、歐盟及發(fā)展中國(guó)家的交流與合作。既要學(xué)習(xí)借鑒美國(guó)、歐盟國(guó)家在網(wǎng)絡(luò)安全治理、立法等方面的做法，也要增加與其在政府、企業(yè)、學(xué)界等多軌道的交流合作。盡管與美國(guó)、歐盟等國(guó)家存在治理理念和模式上的分歧，但這不應(yīng)成為全球網(wǎng)絡(luò)規(guī)則制定進(jìn)程的“終結(jié)者”。發(fā)展中國(guó)家普遍面臨著互聯(lián)網(wǎng)設(shè)施和技術(shù)落后的不利處境，中國(guó)應(yīng)呼吁在制定全球網(wǎng)絡(luò)規(guī)則時(shí)充分照顧到這些國(guó)家的利益，敦促發(fā)達(dá)國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家提供更多的資金、技術(shù)和人員支持。

最后，打鐵還要自身硬，中國(guó)要想爭(zhēng)取互聯(lián)網(wǎng)的管理權(quán)，首先要強(qiáng)化自身的網(wǎng)絡(luò)能力建設(shè)。一方面要加快互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的研發(fā)和人才隊(duì)伍培養(yǎng)，強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)軍事攻防能力建設(shè)，盡快縮小與美國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家的差距；另一方面應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)工信部、外交部等各相關(guān)部門(mén)之間的關(guān)系，把握好網(wǎng)絡(luò)主權(quán)與互聯(lián)網(wǎng)聯(lián)通性的關(guān)系，在維護(hù)國(guó)家主權(quán)的同時(shí)，確?；ヂ?lián)網(wǎng)行業(yè)的可持續(xù)、健康發(fā)展，使網(wǎng)絡(luò)成為強(qiáng)國(guó)騰飛的一大助力。

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Nazli Choucri， Cyberpolitics in International Relations， Cambridge， MA： The MIT Press， 2012， p. 8.

See P. W. Singer and Allan Friedman， Cybersecurity and Cyberwar： What Everyone Needs to Know， New York： Oxford University Press， 2014， p. 182.

2001年11月由歐洲理事會(huì)26個(gè)歐盟成員國(guó)以及美國(guó)、加拿大、日本和南非等30個(gè)國(guó)家的政府官員在布達(dá)佩斯共同簽署的《網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》，是全世界第一部、也是迄今為止唯一一部針對(duì)網(wǎng)絡(luò)犯罪行為所制定的國(guó)際公約。但是，由于它的管轄范圍主要針對(duì)網(wǎng)絡(luò)犯罪方面國(guó)家間法律與合作的協(xié)調(diào)，因而也不足以應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間的諸多威脅和挑戰(zhàn)。

Scott Beidleman， Defining and Deterring Cyber War， Strategy Research Project， US Army War College， 2009， p. 21.

House and Senate Armed Services Committees， Testimony of： Admiral James Stavridis， United States Navy Commander， United States European Command before the 113th Congress， March 19， 2013， pp. 28-29， http：//www.armed-services.senate.gov/imo/media/doc/Stavridis% 2003-19-13.pdf.

Martha Finnemore and Kathryn Sikkink， “International Norm Dynamics and Political Change，” International Organization， Vol. 52， No. 4， 1998， pp. 895-896.

Singer and Friedman， Cybersecurity and Cyberwar， 2014.

2014年3月，美國(guó)政府發(fā)表公開(kāi)聲明，同意放棄對(duì)ICANN的管理權(quán)，但是只允許將管理權(quán)轉(zhuǎn)交給某個(gè)獨(dú)立的非政府機(jī)構(gòu)，目前仍未落實(shí)。

The NTIA，“NTIA Announces Intent to Transition Key Internet Domain Name Functions，” March 14， 2014， http：//www.ntia.doc.gov/press-release/2014/ntia-announces-intent-transition- key-internet-domain-name-functions.

王芳、鄭紅：《法德探討建立歐洲獨(dú)立互聯(lián)網(wǎng)》，載《人民日?qǐng)?bào)》2014年2月21日，第21版。

在聯(lián)合國(guó)框架下，多個(gè)部門(mén)、附屬和專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)都涉及網(wǎng)絡(luò)安全的問(wèn)題，例如大會(huì)、安理會(huì)、經(jīng)社理事會(huì)、打擊跨國(guó)有組織犯罪公約締約方大會(huì)等。這些機(jī)構(gòu)對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題的討論主要集中在兩個(gè)層面：一是政治軍事層面，例如網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)、網(wǎng)絡(luò)攻擊、網(wǎng)絡(luò)恐怖主義；二是經(jīng)濟(jì)層面，例如有組織的網(wǎng)絡(luò)犯罪，如毒品、傳統(tǒng)的商業(yè)犯罪行為。聯(lián)合國(guó)負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)規(guī)則制定的政府間機(jī)構(gòu)是聯(lián)合國(guó)大會(huì)第一委員會(huì)，組織平臺(tái)包括國(guó)際電信聯(lián)盟、聯(lián)合國(guó)裁軍研究所和聯(lián)合國(guó)反恐執(zhí)行工作隊(duì)。

Christopher Ford， “The Trouble with Cyber Arms Control，” The New Atlantis–A Journal of Technology & Society， Fall 2010， p. 65.

Ibid.， p. 59.

該專(zhuān)家小組成員包括15個(gè)國(guó)家，分別為：美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、俄羅斯、中國(guó)、印度、南非、巴西、白俄羅斯、法國(guó)、約旦、馬來(lái)西亞、馬里、墨西哥、韓國(guó)。

Joseph Nye， Cyberpower， Cambridge， MA： Harvard Belfer Center for Science and International Affairs， May 2010， p. 18.

魯傳穎：《試析當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)空間全球治理困境》，載《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》2013年第11期。

該工作組于2009年開(kāi)始工作，新增加了愛(ài)沙尼亞和以色列等國(guó)家。

Singer and Friedman， Cybersecurity and Cyberwar， 2014.

Ibid.

《人道主義法》是指出于人道原因而設(shè)法將武裝沖突的影響限制在一定范圍內(nèi)的一系列規(guī)則的總稱(chēng)。它保護(hù)沒(méi)有參與或不再參與敵對(duì)行動(dòng)的人，并對(duì)作戰(zhàn)的手段和方法加以限制，因此也被稱(chēng)作戰(zhàn)爭(zhēng)法或武裝沖突法。

Michael N Schmitt， Tallinn Manual on International Law Applicable to Cyber Warfare， Cambridge： Cambridge University Press， 2013， pp. 29-30.

Tim Maurer， Cyber Norm Emergency at the United Nations， Science， Technology， and Public Policy Program Explorations in Cyber International Relations Project， Harvard Kennedy School， September 2011.

Thomas Rid， “Cyberwar and Peace： Hacking can reduce Real-World Violence，” Foreign Affairs， November/December， 2013.

Charles Hoskinson， “The Cyber Threat，” Washington Examiner， March 21， 2014.

[收稿日期：2014-07-14]

[修回日期：2014-09-19]

[責(zé)任編輯：樊文光]