利用政府采購促進科技型中小企業(yè)發(fā)展研究

張銀銀

摘 要政府采購是發(fā)達國家支持科技型中小企業(yè)發(fā)展的重要工具之一。政府采購的對象、產(chǎn)品特征、時機、政策、法規(guī)和程序影響科技型中小企業(yè)所涉及的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、新技術市場化以及參與政府采購的積極性。美國、韓國、澳大利亞等國利用政府采購促進科技型中小企業(yè)發(fā)展已取得良好成效，而我國運用政府采購的宏觀調(diào)控功能支持科技型中小企業(yè)發(fā)展尚存在缺失和不足。文章在充分借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗基礎上，提出我國利用政府采購支持科技型中小企業(yè)發(fā)展的相關建議。

關鍵詞政府采購；科技型中小企業(yè)；創(chuàng)新；新技術市場化

[中圖分類號]F270；F203.9 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2014）11-0089-05

一、引 言

科技型中小企業(yè)在推進自主創(chuàng)新、擴大就業(yè)和促進經(jīng)濟增長等方面起到重要作用。我國在過去10多年中，通過設立創(chuàng)新基金、小巨人基金等形式支持科技型中小企業(yè)發(fā)展，但在增強科技型中小企業(yè)創(chuàng)新活力，緩解融資難，推進新技術市場化等方面的作用依然有限。政府采購作為世界各國支持科技型中小企業(yè)發(fā)展的重要工具之一，關注創(chuàng)新鏈的末端——市場拉動，以滿足社會和市場需求、引導資源流向，激活整個創(chuàng)新鏈，在美國、歐盟等國廣泛應用并取得較好成效。我國已出臺《政府采購法》、《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》、《進一步支持小型微型企業(yè)健康發(fā)展的意見》等法律法規(guī)，通過采取預留采購份額、鼓勵聯(lián)合體投標和分包等措施，提高中小企業(yè)參與政府采購的比例，但利用政府采購促進創(chuàng)新，尤其是科技型中小企業(yè)發(fā)展，并未引起足夠的重視。如何更好發(fā)揮政府采購促進創(chuàng)新發(fā)展已有學者關注，例如，艾冰、黃軍英等（2008，2011，2012）關注政府采購與創(chuàng)新，李希義、楊麗等（2012）關注政府采購與中小企業(yè)發(fā)展，利用政府采購促進科技型中小企業(yè)發(fā)展研究還不夠充分。本文通過分析政府采購促進科技型中小企業(yè)發(fā)展的研究框架，借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，提出相關政策建議。

二、政府采購促進科技型中小企業(yè)發(fā)展的分析框架

政府采購行為通過滿足社會和市場需求直接引導資源流向和提高創(chuàng)新能力，之所以能夠促進科技型中小企業(yè)發(fā)展，是因為政府采購行為及環(huán)節(jié)與科技型中小企業(yè)發(fā)展的諸多要素聯(lián)系緊密，充分利用政府采購行為將有利于破除該類企業(yè)發(fā)展過程中的瓶頸，具體分析如圖1所示。政府采購是由采購對象、采購的產(chǎn)品類型和特點、采購的時機及形式、采購政策、程序和管理形成的系統(tǒng)整體，影響科技型中小企業(yè)所涉及的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、產(chǎn)品及新技術市場化、企業(yè)的生命周期，以及科技型中小企業(yè)對政府采購的參與度。

（一）政府采購扶持與科技型中小企業(yè)發(fā)展方向

政府首先制定政府采購的政策目標，選定重點扶持的產(chǎn)業(yè)及核心技術，確定扶持的科技型中小企業(yè)的行業(yè)類型，一般來說，科技型中小企業(yè)主要從事的新材料、新能源、節(jié)能環(huán)保、電子信息、生物工程等新興產(chǎn)業(yè)都是政府當前鼓勵發(fā)展的行業(yè)。政府采購政策可采取強制型和引導型兩種方式，將采購對象向科技型中小企業(yè)（簡稱中小企業(yè)）傾斜。強制型一般是指政府法律及法規(guī)規(guī)定，在采購份額中必須有一部分保留給中小企業(yè)，引導型是指政府在采購過程中給予中小企業(yè)更多的優(yōu)惠和機會，或者部門采購中小企業(yè)科技型產(chǎn)品將得到更多便利。一般中小企業(yè)是通過區(qū)域內(nèi)集群發(fā)展或與大企業(yè)配套發(fā)展實現(xiàn)要素的整合，采購過程中鼓勵多個中小企業(yè)跨區(qū)域協(xié)作聯(lián)合研發(fā)，將加強企業(yè)間聯(lián)系和促進產(chǎn)業(yè)集聚。中小企業(yè)資金、技術、人才等要素相對缺乏，采購過程中鼓勵其與相關高?；蚩蒲袡C構(gòu)建立產(chǎn)學研合作機制，將增強企業(yè)的研發(fā)能力。

（二）政府采購的類型和特點與科技型中小企業(yè)的創(chuàng)新激勵

按照政府采購對企業(yè)創(chuàng)新的影響，政府采購的類型分為四種：一種是常規(guī)性采購，公共部門購買非研發(fā)要求的產(chǎn)品，但是，在招投標過程中考慮創(chuàng)新標準，屬于“溫和促進型”。第二種是戰(zhàn)略型采購，公共部門規(guī)定采購的具體技術或服務，此種技術采購與部門政策聯(lián)系緊密，將有利于中小企業(yè)核心技術研發(fā)。第三種類型不同于采購商品和服務，公共部門直接購買研發(fā)以支持政府活動及相關決策。也是一種商業(yè)化前研發(fā)采購，政府并不一定要購買研發(fā)的產(chǎn)品和服務，美國跨部門的中小企業(yè)創(chuàng)新計劃（SBIR）就是充分運用了此種方式。這種以創(chuàng)新為導向的公共采購方式降低了科技型中小企業(yè)在發(fā)展早期階段的金融風險。第四種政府不僅完成采購任務，同時支持私營部門對創(chuàng)新產(chǎn)品的購買。當創(chuàng)新產(chǎn)品的最終使用者是私營部門時，政府可采取直接補貼采購者的方式促進新產(chǎn)品的應用，此種方式有利于鼓勵國家戰(zhàn)略性行業(yè)科技型企業(yè)發(fā)展。政府部門可同時采用多種方式采購中小企業(yè)科技型產(chǎn)品，促進企業(yè)關鍵核心技術的研發(fā)和其他創(chuàng)新過程。

（三）政府采購的時機與科技型中小企業(yè)生命周期

Galbraith（1982）首次提出六階段的科技型企業(yè)生命周期模型，分別為第一階段，原始證明階段（proof-of-principle stage）；第二階段，原型階段（prototype stage）；第三階段，模型工廠階段（model-shop stage）；第四階段，啟動階段（start-up stage）；第五階段，自然成長階段（natural growth stage）；第六階段，戰(zhàn)略動機階段（strategic maneuver-ring）。在整個生命周期階段內(nèi)，技術創(chuàng)新都是科技型中小企業(yè)關注的重點，都需要外部的相關支持，但是，也有發(fā)展的瓶頸和關注點的差異，[1]更容易受到發(fā)展限制，政策支持必不可少。在原始證明、原型、模型工廠和啟動階段，以供給類如公共科技投入、示范工程等政策干預為主，也可以采用政府采購中小企業(yè)研發(fā)活動的方式，以降低企業(yè)研發(fā)風險和成本，提高公眾對此類技術的認知度，初步試探市場對新技術的接受度，為種子型科技型中小企業(yè)的新技術應用提供市場檢驗。在自然成長階段和戰(zhàn)略動機階段，科技型中小企業(yè)的關鍵技術已突破，并產(chǎn)生了主導技術設計，也經(jīng)受住了前期市場的考驗，政府采購中小企業(yè)產(chǎn)品和服務將極大促進新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大。endprint

（四）政府采購政策、法規(guī)、程序及服務與科技型中小企業(yè)參與政府采購的積極性

科技型中小企業(yè)參與政府采購的積極性主要受以下因素影響：一是中小企業(yè)申請政府采購的程序是否便利，影響企業(yè)的參與成本。二是中小企業(yè)在申請政府采購過程中是否有相關部門的協(xié)助和指導。三是中小企業(yè)參與采購過程中信息是否對稱。四是是否有更便捷的咨詢等服務。因此，可通過制定便利的程序，降低參與成本；提供協(xié)助指導與咨詢服務，制定優(yōu)惠政策及相關法規(guī)，提高科技型中小企業(yè)的參與積極性。

（五）政府采購與科技型中小企業(yè)產(chǎn)品供給之間可能存在的矛盾

主要矛盾體現(xiàn)在以下幾個方面：一是政府采購所指向的產(chǎn)品需求與科技型中小企業(yè)產(chǎn)品供給之間的矛盾。二是科技型中小企業(yè)的產(chǎn)品是否符合相關采購法的質(zhì)量及性能標準。三是《政府采購法》、《招標投標法》等法規(guī)及實施細則之間的矛盾，阻礙中小企業(yè)參與政府采購。政府采購應向科技型中小企業(yè)適當傾斜，解決上述矛盾，為中小企業(yè)參與政府采購提供良好的環(huán)境與通道，消除政府采購政策、法規(guī)中對中小企業(yè)參與采購的阻礙因素。

三、發(fā)達國家利用政府采購促進科技型中小企業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗

美國、澳大利亞、德國、荷蘭和英國等國紛紛制定“創(chuàng)新導向的政府采購計劃”，充分發(fā)揮政府采購的政策效力，利用政府采購促進創(chuàng)新，推進科技型中小企業(yè)發(fā)展。發(fā)達國家在制定政府采購規(guī)劃時，根據(jù)本國中小企業(yè)發(fā)展的階段及特點，充分發(fā)揮政府采購的導向功能，將創(chuàng)新標準引入具體的采購項目中，取得了較好的成效。

（一）從為公共部門提供技術解決方案著手，鼓勵中小企業(yè)進行用戶導向的應用型創(chuàng)新

例如，澳大利亞維多利亞州的中小企業(yè)市場驗證項目（MVP），中小企業(yè)的研發(fā)投入旨在為公共部門提供技術解決方案，主要目標是將創(chuàng)新性采購文化融入政府部門，刺激和支持國內(nèi)企業(yè)創(chuàng)新活動，提高政府公共服務水平。MVP通過研發(fā)投入和市場驗證推進政府與商業(yè)部門之間的緊密聯(lián)系，促進研發(fā)項目的商業(yè)化和用戶導向的應用型創(chuàng)新。此項目包括三個階段：技術需求分解細化階段、可行性研究階段和概念論證階段，涉及兩個利益主體：政府部門和中小企業(yè)。MVP要求政府部門明確其技術需求，并在此基礎上廣泛征集具體解決方案，中小企業(yè)優(yōu)先享有承擔項目的機會。

MVP項目實施效果良好，具有以下特點：一是由于項目是非強制政府部門給予中小企業(yè)保留采購份額，公共部門在采購過程中可能會過于考慮成本，采購人員也因風險規(guī)避而不采購中小企業(yè)產(chǎn)品，因此，項目一方面要求采購部門明確技術需求，另一方面，通過市場創(chuàng)新、獎金激勵（必要的時候使用）等方式鼓勵中小企業(yè)參與。二是項目的核心是充分激發(fā)公共部門和中小企業(yè)的參與興趣，因此項目主要采用技術拉動機制，參與主體對特定研發(fā)創(chuàng)新的需求將拉動新技術的市場化。第三，中小企業(yè)在實施項目過程中，擁有自己的知識產(chǎn)權(quán)，他們可以將相應的技術進行商業(yè)化，澳大利亞維多利亞州政府保留使用解決方案的權(quán)利。

（二）從公共部門采購中小企業(yè)科技型產(chǎn)品的障礙著手，制定并調(diào)整項目和政策方案

例如，韓國自從1996年就開始實施《中小企業(yè)科技產(chǎn)品公共采購的新技術采購保障項目》，2005年項目作了相關修訂。最初政府從中小企業(yè)購買科技產(chǎn)品的比例還不到采購總量的3%，項目實施效果不佳。韓國相關部門調(diào)查總結(jié)，項目實施不力的主要原因如下：①缺乏立法約束，②新技術認證才實施兩三年，缺乏產(chǎn)品性能認證，中小企業(yè)很難從中獲得認證。③審計監(jiān)察署主要關心項目采購是否符合相應的采購程序。采購部門更傾向于公開招標的方式采購，以避免可能出現(xiàn)問題，中小企業(yè)很難從招標中獲得采購合同。2005～2006年項目基于以上問題進行了修正，如表1所示，修正的內(nèi)容主要體現(xiàn)在：①為中小企業(yè)產(chǎn)品引入保險機制。②調(diào)整性能認證系統(tǒng)。③建立推進中小企業(yè)技術產(chǎn)品采購的相關部門。④通過提高政府采購中小企業(yè)技術產(chǎn)品的目標比例體系，規(guī)定新產(chǎn)品的20%必須從中小企業(yè)購買，提高公共采購的有效性，具體如表1所示。2005年政府采購達到9.3%，2010年已超過10%，金額達到約19億美元，是項目修正前的3倍，項目實施效果顯著。

（三）利用商業(yè)化前采購培育種子期科技型中小企業(yè)

美國小企業(yè)創(chuàng)新研究計劃（SBIR）、英國小企業(yè)研究促進計劃（SBRI）等都運用商業(yè)化前采購（pre-commercial procurement）方式培育科技型中小企業(yè)。例如，在可行性研究階段，美國、英國、澳大利亞都分別給予10萬美元、15萬美元和10萬澳元的資助。在企業(yè)發(fā)展階段，針對具有商業(yè)化潛力的項目，在美國獲得1～2年最高75萬美元的資助，在英國可獲得39萬美元～160萬美元的資助，在澳大利亞高達上千萬澳元。企業(yè)進入發(fā)展期后轉(zhuǎn)向采購計劃或從其他投資者獲得另外資金。

（四）確定新興技術及戰(zhàn)略發(fā)展領域，制定有條件的中小企業(yè)研發(fā)促進采購項目（Procurement-conditional SME R&D programme）

例如，韓國政府確定政府扶持的核心技術及新興產(chǎn)業(yè)，例如，新能源等，若特定組織機構(gòu)（包括政府、公共機構(gòu)或私營機構(gòu)）購買中小企業(yè)新技術產(chǎn)品和進口替代產(chǎn)品，韓國中小企業(yè)署（The Korea Small and Medium Business Administration，SMBA）將提供內(nèi)部研發(fā)（domestic R&D）費用資助。根據(jù)項目參與主體差異，政府承擔不同比例的資助，對于私營項目政府提供55%研發(fā)費用資金，采購機構(gòu)20%，公司承擔25%；合作項目，政府承擔50%，采購機構(gòu)25%，公司承擔25%。由國內(nèi)買方例如大集團或者公共機構(gòu)發(fā)起的先導項目，并通過認證程序，將獲得5億韓元，發(fā)展期必須不長于2年。如果是較高的經(jīng)濟可行性且成功率高的先導項目可以獲得相關部門的聯(lián)合資助。實用價值強的項目，如果新產(chǎn)品開發(fā)是由國外買方訂購，將獲得優(yōu)惠信貸，政府也會資助成本的50%，但上限是1.5億韓元，發(fā)展期在一年以內(nèi)。2002～2009年間，韓國政府共資助1 499億韓元（約合1.4億美元），共計889個項目。項目支持的中小企業(yè)技術水平明顯提高，技術差距不斷縮小。endprint

（五）強制性保留從中小企業(yè)采購的份額

美國制定《小企業(yè)法》資助和保護小企業(yè)，相關法律專門規(guī)定政府的整體目標是小企業(yè)每年獲取的政府采購主合同金額不少于總合同金額的23%，聯(lián)邦政府10萬美元以下的項目必須從中小企業(yè)采購。法國為科技型中小企業(yè)預留15%的公共采購基金，也就是說，如果每年有100萬歐元的公共采購資金，將為創(chuàng)新型中小企業(yè)預留15萬歐元。2006年韓國相關法律規(guī)定，政府從中小企業(yè)的采購份額要達到10%。

（六）為科技型中小企業(yè)提供公共采購便利和法律保障

美國政府制定長效的實施保障體系促進小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展：一是制定并修訂《小企業(yè)法》等專門法律，保障小企業(yè)每年獲取的政府采購份額，并為小企業(yè)提供一系列便利措施。1994年頒布《聯(lián)邦采購簡化法》簡化政府采購程序，將政府可使用簡化采購程序的上限由2.5萬美元提高到10萬美元。二是制定詳細的聯(lián)邦采購條例（Federal Acquisition Regulation），對聯(lián)邦政府采購產(chǎn)品提供實施指導。三是設立小企業(yè)管理局（SBA），是直屬的聯(lián)邦政府機構(gòu)，各州設立小企業(yè)辦公室，幫助小企業(yè)獲得法律規(guī)定的政府采購份額。[2]澳大利亞維多利亞州MVP團隊為中小企業(yè)提供標準合同、法律咨詢等服務。

（七）構(gòu)建科技型中小企業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡平臺，促進產(chǎn)學研合作創(chuàng)新

在澳大利亞維多利亞州中小企業(yè)市場驗證項目（MVP）實施過程中，2/3進入項目提議階段（proposal stage）的中小企業(yè)都有與其他中小企業(yè)、大學及研發(fā)機構(gòu)合作的意愿。在調(diào)查的20家承擔可行性研究項目的中小企業(yè)中，有12家企業(yè)與其他研發(fā)組織機構(gòu)建立了合作伙伴關系。為此，維多利亞州創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)和區(qū)域發(fā)展署專門建立中小企業(yè)數(shù)據(jù)庫，構(gòu)建創(chuàng)新網(wǎng)絡平臺，鼓勵中小企業(yè)找到與項目研發(fā)匹配的合作伙伴，共同促進具體領域的研發(fā)和戰(zhàn)略制定。MVP是全程資助項目，對中小企業(yè)具有很強的吸引力，信息平臺的構(gòu)建不僅提高了項目的成功率和資金的使用效率，也促進了公共部門、企業(yè)與學術界的交流。

四、對我國利用政府采購促進科技型中小企業(yè)發(fā)展的啟示

（一）完善有利于科技型中小企業(yè)發(fā)展的政府采購的法規(guī)與制度

我國在政府采購方面的法律體系還非常不健全，政府采購只是單純的財政支出控制手段，需要向兼有財政支出治理和國家宏觀調(diào)控雙重功能轉(zhuǎn)變，進一步發(fā)揮政府采購促進科技型中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的功能。積極采購中小企業(yè)的產(chǎn)品還主要停留在目標、原則指導上，對科技型中小企業(yè)并沒有相關說明，政府采購政策中沒有明確的創(chuàng)新導向，也沒有出臺具體的實施細則指導操作層面。建議在促進中小企業(yè)發(fā)展的相關法規(guī)中，對科技型中小企業(yè)扶持的范圍、優(yōu)先次序、扶持力度等作出明確規(guī)定，對政府采購程序、方法、效果評價方法、審核和監(jiān)督方法等作出具體規(guī)定。[3]建議增加“為科技型中小企業(yè)預留采購份額”條款，效仿美國制定詳細的采購實施操作規(guī)則，確保實現(xiàn)科技型中小企業(yè)參與政府采購的份額目標。盡快公布創(chuàng)新產(chǎn)品采購目錄，明確國家創(chuàng)新導向和政府技術需求，鼓勵中小企業(yè)參與政府采購競標。盡快制定《政府采購咨詢專家管理辦法》等配套法律法規(guī)，充分考慮科技型中小企業(yè)訴求，建立完善的政府采購制度。

（二）多樣化采購科技型中小企業(yè)產(chǎn)品和服務

我國應積極采用多種采購形式，擴展采購范圍，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是在政府采購產(chǎn)品中優(yōu)先考慮科技型中小企業(yè)創(chuàng)新型產(chǎn)品和服務項目。二是依據(jù)企業(yè)發(fā)展階段劃分，在原始證明、原型、模型工廠和啟動階段，采取商業(yè)化前采購對科技型中小企業(yè)創(chuàng)新活動給予支持。三是在新興技術及重要的戰(zhàn)略發(fā)展領域，制定有條件的中小企業(yè)研發(fā)促進采購項目。效仿韓國根據(jù)采購主體的差異，政策給予不同比例的資助。

（三）明確科技型中小企業(yè)認證，建立中小企業(yè)科技型產(chǎn)品性能認證和保險制度

我國在政府采購過程中有兩個傾向：購買國外廠商的產(chǎn)品和國內(nèi)知名大企業(yè)產(chǎn)品，小企業(yè)產(chǎn)品常遭受品牌、質(zhì)量和性能等方面的歧視而被拒之門外，需要從以下方面著手，矯正政府的采購傾向：一是制定科技型中小企業(yè)認證標準，由當?shù)乜萍疾块T組織相關機構(gòu)認證，將符合條件企業(yè)納入政府采購供應商數(shù)據(jù)庫。例如，天津已先行先試，2011年開始建立科技型中小企業(yè)政府采購供應商庫，將擁有自主知識產(chǎn)權(quán)、掌握核心技術和創(chuàng)新活躍的企業(yè)納入其中，在政府采購中優(yōu)先考慮。二是積極制定符合科技型中小企業(yè)產(chǎn)品的性能認證和保險體系，對符合質(zhì)量、性能標準的中小企業(yè)科技型產(chǎn)品優(yōu)先考慮。三是制定買方免責條款，政府工作人員采購符合性能認證等條件的科技型產(chǎn)品給予免責。

（四）從單一支持企業(yè)擴展到重視產(chǎn)學研合作、科技型中小企業(yè)集群培育

科技型中小企業(yè)發(fā)展過程中有技術、人才、資金等各方面需要，單獨依靠自身力量很難完成復雜前沿技術的研發(fā)與推廣，因此，在采購過程中，支持科技型中小企業(yè)與大學、科研機構(gòu)等進行產(chǎn)學研合作，鼓勵各方主體形成聯(lián)合體，共同申請政府采購項目（在聯(lián)合申報向中小企業(yè)傾斜的政府采購中，科技型中小企業(yè)的協(xié)議合同金額與聯(lián)合體合同總金額占比需達到一定比例）。政府采購中充分考慮科技型中小企業(yè)集群成長和升級中的關鍵技術和配套技術瓶頸，以及地方重點優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)整個產(chǎn)業(yè)鏈條設計與關鍵配套技術需求，支持地方優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的科技型中小企業(yè)集群的研發(fā)創(chuàng)新活動。[4]

（五）采取多種措施激發(fā)科技型中小企業(yè)參與政府采購的積極性

一是設立專門的組織機構(gòu)引導科技型中小企業(yè)采購，協(xié)調(diào)、落實和監(jiān)督各部門對中小企業(yè)的政府采購情況。二是將政府采購承包合同盡量分包，規(guī)定一定金額以下的采購合同優(yōu)先考慮中小企業(yè)。三是中小企業(yè)在參與政府采購項目過程中研發(fā)的新技術、新產(chǎn)品擁有其知識產(chǎn)權(quán)。四是簡化中小企業(yè)申請政府采購項目的程序。五是構(gòu)建中小企業(yè)科技創(chuàng)新服務平臺，為企業(yè)提供信息、技術、試驗、檢測和新技術推廣等創(chuàng)新支持服務。

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